城市老旧产业用地再利用的回顾与启示

■ 盛 况

一、我国城市老旧产业用地的源起

新中国成立七十年来，我国进行了多轮工业化建设，根据不同时期的国际环境和发展趋势，建设的重点项目类型和涉及的重点城市范围也不尽相同。从建设的类型上看，主要是工厂、矿区、仓储和运输、能源水利等设施。从建设的时间来看，可以分为如下几个阶段：

（一）新中国成立以前

新中国成立以前的产业用地分布不均。主要集中在上海、苏南、辽中南、京津唐等地区的少数城市，前述地区约占了全国产值的60%左右，其中仅上海一地就贡献了25%左右；其余沿海省份如山东、浙江、广东约占了10%左右，内地的黑龙江和吉林占了10%左右，重庆、武汉、太原与西安几个城市占了剩下了20%。这些产业用地中，重工业的产值仅为20% ～ 30%，比例不足；同一链条中，初级加工能力远超过后端的精细加工能力，如基础的矿产采掘、炼铁、纺纱等能力，远超过后端的轧材和机械制造、印染等环节。在我们现在看到的新中国成立以前的产业用地遗存中，北京首钢、重庆重钢、西安大华纱厂都名列其中。

图1 西安大华纱厂经过加固的老门，上书：长安大华纺织厂

（二）“一五”时期

第一个五年计划期间，以苏联援助的“156”项建设单位为核心（实际开工150项，其中146项在“一五”期间开工），配套国内自行涉及建造的694项限额以上（单项投资高于1000万元）工程项目。

图2 第一个五年计划“156”项中民用重点工程分布图（陆大道，1987年）

在“156”项建设单位分布上，以内陆城市为主；类型上以发展基础产业、填补工业空白为主，其中国防44项、冶金20项、能源52项、机械24项、化工和轻工10项等。这一批产业不乏当前仍在国民经济中占据重要地位的企业，如航空工业的沈飞、哈飞、成飞，冶金工业的鞍钢、武钢、包钢等，机械工业的长春一汽等；也有不少已经退出了历史舞台或者原厂址已经重新利用的，如北京电子管厂（也称774厂，目前是北京798艺术区的一部分）、成都东郊、保定八大厂等。

这些产业的投产，不仅仅调整了当年的经济格局，还对城市的建设布局产生了长远的影响。如今，包头、武汉、兰州等城市的格局，仍在当年包钢、武钢、兰炼等企业打下的基础上继续发展。

有计算表明，这期间的投资回报是巨大的，不考虑折旧的话，这些中大型项目平均建成3年半以后就收回了投资。如今来看，我们已经享受了这些产业用地上超过50年的发展红利。

（三）上世纪六七十年代的产业建设

这一时期受到大跃进、“三线建设”等影响，产业布局思路有所波动和调整，建成的代表性项目有湖北十堰二汽、攀钢、西飞等，同时还对“一五”期间的一些项目如武钢等进行了扩建升级。有部分项目因其选址时的环境和政策影响，导致产业布局与城市发展脱节，出现产业链缺乏延伸空间和缺乏资源等问题。当前这些用地考虑再利用时，也因为区位的差异，有一些仍然存在难题。有资料经过计算提出，1952年 ～ 1978年间的投资回报率在10 ～ 12年之间，低于“一五”时期。

图3 2003年 ～ 2019年十堰二汽所在地卫星影像对比

值得一提的是，上世纪70年代末，以宝钢、燕山石化为代表的两批47个成套项目直接从国外引进，主要为能源、化工、钢铁等类型。当时国内外环境逐步好转，考虑到运输条件的影响，大部分引进项目布局在沿海及长江沿线水运发达的地区。

（四）上世纪八十年代至2000年的产业建设

在前面多个时期持续不断的建设和布局基础上，改革开放以来的前20年，以东南沿海经济特区和开放城市为代表，我国进入了工业化带动城镇化大发展时期。一方面是新兴产业和产能围绕着港口和外贸口岸集聚，另一方面是内需随着计划经济转向市场经济有着极大的增长需求，这些促生了由沿海到内地、由大城市和口岸向乡镇村的全面产业用地扩张。我们现在看到的粤港澳大湾区、长三角、京津冀的诸多产业集聚区和集群，均起源于这一年代。

比较著名的产业集聚有深圳、苏州工业园区、天津塘沽、东莞、义乌的小商品、温州的皮具皮鞋、中山的灯具、泉州的服装等等，与上述这些集聚的产业比较而言，河北的白沟箱包、三台制鞋、安新羽绒等等虽然名气不大，但是也在三北市场形成了较大的占有率。这些产业集聚，有的是自上而下，依规而行，大城市周边的往往有国家级开发区或者省级开发区的政策支持，一开始就有龙头企业或者核心产业投资；还有更多的是民营企业家创业从家庭企业、集体企业一步步地聚集成型，形成了不少产业集聚区乃至产业集群的雏形。

这些产业的集聚，带动了各级城市的蔓延、扩张、升级，基本上造就了今天百强县、百强镇的版图基础。回头看这些产业集聚所在的空间，有的随着城市的扩张更新为城市新区，植入了新的功能；有的在内部进行产业升级和提升，继续扩大和强化产业优势；有的随着产业竞争力下降、环保压力的提高而逐步退出甚至衰退。

（五）2000年以后及互联网时代的产业建设

2000年以后，随着世界产业版图的进化，产业园区的分布朝着两端集聚发展：一端是以大、黑、粗为特点的能源、化工、冶炼等行业及延伸产业链进一步向原产地、港口集聚，造就了一批沿海、沿江的港区和港城；另一端是互联网时代促进产业布局更加扁平化，围绕着专类消费品的进一步集聚，朝着专业产业集群的方向升级发展。最近的研究和调查表明，后一种类型出现了新的发展样本，伴随着国际加工制造业的进一步分工和布局调整，传统的劳动力和资金密集型的产业集聚区，开始将低端的大规模加工环节转移出去，原有的园区和产区保留部分作为研发和试制基地。这种升级置换为产业园区提供了空间和设施再利用的可能。

二、城市老旧产业用地再利用的常见问题与困惑

（一）土壤修复须前置

环境整治尤其是土壤的修复，是城市老旧产业用地的再利用最常见的问题。这些老旧的产业用地，往往在建成发挥效益几十年后才迎来拆、改的机遇。多年的工业化生产作业以及各种设备设施的维护保养，土壤中积累了大量的废弃元素，一般都难以达到城市居住、办公等长期生活居住和工作的环境要求。因此，土壤的污染状况评估和制定修复方案，是老旧产业用地再利用的一个前置性问题。

（二）再利用方式雷同

老旧产业用地的再利用方式，本来就受到产权、政策的影响而难以决断，在当前存量发展的市场环境下，多个利益相关方的述求又往往难以形成合力。因此，当市场上出现一种新的再利用案例的时候，会迅速在一定范围内形成示范带动作用。今年某市公布了一批文创产业园区名单，其中有15家左右为利用老旧的产业用地改造。再利用方式的雷同，对正在改造利用以及未来希望再利用的老旧产业用地来说，都是一个难解的结。

（三）政策和制度的支撑不足

老旧产业用地的再利用，涉及到产权变更、性质和功能调整，传统用以支撑新城新区建设为主的法规、管理、标准体系难以适用，操作中更是存在不少未曾遇到的状况。在讨论再利用问题时，政策和制度方面的探讨和建设，会是影响再利用时序、效益的重大问题。

三、近年来城市产业用地利用的几种方式与代表性案例

（一）重塑城市功能——城市再开发建设型

城市再开发建设型以中心城区边缘的老旧产业用地为主，尤其是建成30年以上的老厂，随着城市中心区域的持续扩张，原有的土地区位价值得到了极大的提升，特别是2000年以后，各中心城市轨道交通建设，直接改善了老产业用地所在的区位优势。与此同时，改革开放以来的产业发展，从仿造、引进、复制到研发、创新，原有的生产线和生产组织方式也发生了极大的变化，在老厂区老厂房基础上进行技术改造升级，已经无法满足企业自身发展及配套产业链延伸的需要。这种背景下，中心城市选择退二进三，将中心城区老旧产业用地重新规划为商务、商业、住宅等更需要集聚的功能。这些新的建设活动，在经过城市的土地整理和环境的治理后进行，建设成为城市新的功能区块，大部分已经看不到原有的产业活动的痕迹。

1.北京国贸区域再开发——从烟囱林立到大国首都CBD

现在我们看到的北京国贸周边高楼耸立，也是新世纪以来，在原有老产业用地基础上再开发建设而成的。“一五”“二五”时期，北京第一机床厂、北京夜光杯葡萄酒厂、北京金属构件厂、雪花冰箱厂、北京吉普车厂相继在这一片区选址建设完成，当年也是烟囱林立。如当时的北京第一机床厂始建于1949年6月30日；1958年3月，北京第一机床厂与正在建设的北京第三机床厂正式合并，并迁至建国门外大街4号，当时占地面积303334平方米，建筑面积101853平方米。

2000年开始，北京吉普车厂、第一机床厂等区域进入城市再开发阶段，经过拆迁和整治以后，达到七通一平的标准，然后采取划拨和招拍挂等方式重新出让土地，建设商务写字楼、办公、公寓、学校等城市功能。如当前CBD区域最大的开发项目建外SOHO，聘请国外设计师设计成一个混合街区，东西区占地12.28公顷，总建筑面积高达70万平方米（其中地上51万平方米、地下19万平方米），由18栋公寓、2栋写字楼、4栋SOHO小型办公房及大量裙房组成，最大高度接近100米，配套设施包括幼儿园和会所等，每天约5万人在此区域活动。

图4 北京建国门外大街南侧的变迁

该区域项目分多期建设，如北京第一机床厂的原址，历经十年左右，到2012年，建外SOHO东西区之间的清华附小实验小学建成投入使用，建设活动才基本完成，进入运营期。

图5 沈阳第二机床厂及再开发项目影像对比

2.沈阳二机床厂（中捷友谊厂）再开发

沈阳第二机床厂是“一五”计划156项重点建设项目之一，1960年5月4日庆祝捷克斯洛伐克解放15周年前夕，被国家命名为中捷人民友谊厂。三线建设时期曾经搬迁部分车间并在宁夏援建企业，上世纪80年代改名为中捷友谊厂。1995年，中捷友谊厂与沈阳第一机床厂、沈阳第三机床厂共同组建沈阳机床股份有限公司。从2007年开始，沈阳第二机床厂老厂区域开始进行再开发，历经十年左右，建成了沈阳龙之梦购物中心以及住宅项目。仅购物中心的总建筑面积就高达35万平方米， 涵盖了零售、餐饮、娱乐、生活配套等商业业态。

（二）插入城市新功能节点——大事件促进再开发改造型

部分老旧产业用地，规模巨大，距离中心城区过远，而企业自身发展受到基础设施、资源、环保等方面的约束又有重新选址建设新厂区的需求时，往往借助大事件的契机，促进整体的再开发改造活动的顺利进行。比较著名的有利用江南造船厂旧址举办2010年世博会以及利用首钢旧址举办2020年冬奥会的再开发改造。

1.利用江南造船厂旧址举办2010年世博会带动南城发展

1865年，江南制造局成立，其经费来自上海海关之厘金，初建于美租界。1867年夏开始在上海城南的高昌庙兴建新厂，其原因是租界场地狭小地租又贵，而且军火生产也有安全隐患。开始时购地70余亩，建成汽炉厂、机器厂、熟铁厂、洋枪楼、木工厂、铸铜铁厂、火箭厂、库房、栈房、煤房、文案房、工务厅以及配套的中外工人的住所，随后建设船坞、储存木料的瓦棚及学馆。1905年，制造局造船的部门独立为江南船坞，到辛亥革命时改称江南造船所。日军占领上海后，将制造局其它场地和机械也并入江南造船所。1953年，更名为江南造船厂。1996年改为江南造船有限责任公司，隶属于中国船舶工业集团公司。2008年6月3日，在江南造船建厂143周年之际，江南造船完成搬迁，正式入驻中船江南长兴造船基地。

图6 新华社拍摄的世博园西园

2004年开始，上海市借助举办中国2010上海世博会的契机，重新研究利用江南造船厂、上钢三厂所在的黄浦江两岸老产业用地，在综合交通、市政公用设施、城市设计、高架平台、地下空间等方面重点升级，改善了上海市南部基础设施条件及区域整体形象，加速了黄浦江两岸再开发进程，推动了上海市中心城核心区域的功能转型和空间结构重整。

这次举办世博会，上海市将区域的主要绿化、道路、市政和地下空间一次建设到位，直接奠定后续发展的基础设施框架，地上建筑部分将世博核心区的核心展馆和主要公共设施永久性保留，支撑周边土地再开发；同时，为了体现产业遗存的保护和利用，遴选出江南造船厂、南市电厂、上钢三厂等近代工业代表性文物、优秀历史建筑及具有一定价值的历史建筑进行保留，不少厂房、船坞、塔吊等被赋予了新的使用功能，体现城市转型升级过程中的文化传承。这次改造升级，还应用了新能源、分布式供能、大数据辅助决策等新技术，成为城市老旧产业用地转型发展的典范。

图7 上海世博园会期和会后规划对比

图8 上海2010年世博会园区在会前会后的影像对比

会后的改造正在逐步进行。其中，中国馆东侧的A片区强调功能复合与绿色共享，布局各类公共服务设施，复合布置商业、商务、旅游、文化、休闲、酒店公寓等功能，采用小街坊、紧凑型的开发模式，创造连续、丰富的街道空间，突出交流、共享、功能多元、空间活动多样。B区成为央企办公为核心功能的顶级商务区，在建筑底层配套丰富多样的公共服务功能，力图打造24小时的综合活力区，通过天桥、地面、地下的立体公共活动体系，形成连续的活动网络。C区在上海2040的背景下，建设世博文化公园，结合大歌剧院和温室，在城市中央活动区内辟出完整成片的公共绿地，综合展现生态、文化、市民等人文品质。

2.首钢园区利用冬奥会植入城市新功能

首钢前身为石景山钢铁厂，于1919年建厂，1948年北平和平解放后成为北京市第一家国有企业。1967年经冶金工业部批准更名为“首都钢铁公司”（简称首钢），1996年正式成立首钢集团。自2003年起，为配合办好2008年北京夏季奥运会，首钢兑现承诺，进行800万吨级的钢铁企业搬迁调整，到2010年底，首钢北京地区涉钢部分全面停产。自2005年起，首钢地区搬迁后的功能一直饱受社会各界关注，到2017年，总面积2.91平方公里的北区规划获得北京市有关部门批准实施，确定了新首钢高端产业综合服务区的定位，总建筑面积将达到182.6万平方米。

图9 首钢北区规划鸟瞰（来源：搜狐网）

首钢的北区建设，借助了北京2022冬奥会的契机，首先于申办成功后，将首钢小西门附近的筒仓、料仓改造成为冬奥组委的办公区；紧接着又引入了冬奥会大跳台项目和国家体育总局冬季训练中心等核心功能入驻。

首钢北区的这一轮改造不搞“大拆大建”，还突破了一般老旧工业用地改造为文创、文化影视园区的套路，从城市功能修补、生态修复的角度进行，建立强制保留、建议保留多层次的保护体系，着力活化利用工业要素，突出首钢历史价值、文化价值、生态价值和空间特色，使工业资源和历史要素融合到建筑形态中。

图10 首钢北区冬奥组委办公区改造影响对比

从当前冬奥组委办公区的改造实施情况可以看出，最难转为民用的筒仓和料仓，采取了一系列“重手法”开墙打洞以后，适当加建局部建筑功能，作为办公空间使用，原有的工业元素、空间尺度尽可能地得到了保留。

利用精煤车间、热电主厂房、晾水塔既有建筑建设的大跳台项目和冬训中心项目，也将成为首钢北区的“流量担当”。未来，冬季运动和冬奥的品牌效应和价值以及市政道路、轨道交通的升级，将持续支持首钢北区的改造和功能升级。

图11 建设中的首钢大跳台项目

（三）再利用既有设施，补充完善城市功能

798艺术园区

798艺术园区利用的也是“一五”期间开始建设的重要产业用地。798是当时718联合厂的一部分，是社会主义阵营对中国的援建项目之一。由当时的东德副总理厄斯纳亲自挂帅，集全东德的技术、专家、 设备生产线完成这项盛大工程。德绍的一家建筑机构负责联合厂庞大的建筑设计，它和1919年成立的包豪斯学校在同一个城市，其设计的主要特点是：注重满足实用要求，主张适应现代大工业生产和生活的需要；发挥新材料和新结构的技术性能和美学性能，以讲求建筑功能、技术和经济效益为特征。因此，798的抗震强度标准较当时其它项目要高，采用了让建筑更坚固的500号砖；厂房窗户向北，可以充分利用天光和反射光，保持了光线的均匀和稳定，这一特点为后来产业厂房改造为艺术展陈空间留下了经典的伏笔。

图12 798艺术园区

上世纪90年代中期，由于工厂难以适应市场经济竞争环境逐步停产。1996年，中央美术学院雕塑系制作卢沟桥大型纪念群雕，先后租用798厂两个1000多平米的工业仓库进行创作，开创利用798旧厂房进行艺术创作的先河。2002年达到艺术家进入的高峰，短期内形成了一个小有名气的艺术区。此时正值北京城市快速扩张的时期，其它老旧产业用地退二进三的案例，将798厂区推到了开发建设的风口；与此同时，工业遗产保护概念的提出、创意文化产业的需求兴起，使得这一区域的发展与利用问题一直在拆和改之间犹疑。2003年，798艺术区被美国《时代》周刊评为全球最有文化标志性的22个城市艺术中心之一；2004年12月，798首次迎来国际政要，德国总理施罗德出席了“空白空间”画廊举行的“中德当代艺术展”。

2006年，798被列为北京市首批文化创意产业集聚区，举办首届798创意文化节，同年尤伦斯当代艺术中心进入，最终798艺术园区定位为国际性的文创产业集聚区，得以持续至今。798艺术区自下而上的发展、以艺术和文创功能对产业用地上的附属房屋再利用的方式（替代传统拆除后新建的方式）的经验，对周边地区乃至于我国其它城市的老旧产业用地的改造和发展，带来了新的范式。如798隔壁的751工厂，在2003年停产以后，2006年末成立正东创意产业园，至今已与798连成一体，共同在北京设计周等重大文化活动中发挥作用。

四、启示

我国老旧产业用地的建设缘起多个历史时期，项目类型多种多样，用地所在城市的发展条件、项目所处区位环境造成了用地经济价值的差异，空间和设施上所承载的时代印迹、文化象征各有侧重，其中所蕴含的精神和情感寄托更是深入到当地市民心中。受资料、经验和精力限制，前述回顾仅能粗略解读一些老旧产业用地再利用现象的轮廓；客观上还存在大量老旧的产业用地通过技改升级，仍然延续原有的利用方式；所列举的再利用案例也仅仅反映了近年来著名的有代表性的个案，虽然其它很多案例可以视为基于前述几种主要利用方式的杂糅和升级，但与我国老旧产业用地再利用的全貌仍有相当的差距，还可以从政策、操作、价值等多个维度来进一步解读和分析。

当前可以判断的是，老旧产业用地的再利用，在相当长的时间内是一个边实践边探索的工作，需要注意从时序、价值、区位三个方面来分析，控制好拆改比例、效益回报、再利用方式等要点。同等用地规模类似区位的江南造船厂和首钢园区的再利用，都是利用了大事件的契机，但是启动时间相差10年，采取的拆改比例和深度已经呈现出较大的差异；同属首钢的南区和北区，一条新建的长安街西延线之隔，两区的再利用目标和回报方式有着巨大的差异；同样建立于“一五”期间的北京一机床厂、无线电厂以及沈阳二机床厂，2006年时北京一机床厂所在区域已经再开发成为CBD的一部分，无线电厂所在区域在同年开始举办创意文化节，沈阳的二机床厂则刚刚开始全面拆除工作，而同属156项重点工程中的不少能源和冶金项目，至今还没有找准再利用的好方向。

因此，在城市老旧产业用地的再利用问题上，不能简单套用以前新城新区快速发展扩张的经验，要尽量多地考虑一事一议的方式，根据城市发展阶段、市场环境以及产业用地所在的区位，综合考虑决定再利用方案。有条件的情况下，还应考虑在地的历史文化要素的再现或者传承。对于市场条件、政策环境不成熟的项目，不妨做好水磨功夫，以十年甚至更长的时间维度来考虑和分析问题。

随着时间的推移，老旧产业用地的价值正在逐步升级和清晰。2017年和2018年，工业和信息化部分别公布了第一批11个、第二批42个国家工业遗产名单，第三批49处拟公示名单目前也已公示。相信未来随着政府重视和政策上的倾斜，随着社会经济的发展、文化意识水平的提高、以人为本追求高质量发展的需求的提升，还将会创造出新的方式供大家观察与研究。