浅析我国金融非诉讼纠纷调解的实践经验与完善路径

(上海对外经贸大学 上海 201620)

一、引论

金融非诉纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution，ADR)，也被译为替代性争议解决方式。衡量一国金融市场是否完善和成熟的重要标志之一就是金融非诉纠纷解决机制是否高效和公正。金融非诉纠纷解决机制的建立既是建立多元化纠纷解决机制在金融领域的延伸，也是防范和化解金融风险的重要部分。完善的金融市场不仅需要符合发展需要的货币政策、健全的金融监管体制，也应该注重金融纠纷的化解，守住防范金融风险的最后防线。

调解作为非诉纠纷解决机制的典型方式，在中国拥有深厚的制度文化土壤。按照与诉讼的关系，可以分为诉讼与非诉讼调解。而非诉讼调解按照调解主体的不同，可以分为人民调解、行政调解、仲裁调解、行业协会调解、第三方中立调解。考虑到金融纠纷的专业性，金融领域的非诉纠纷解决机制更应当依靠行业调解和第三方调解。国外金融纠纷调解的经验也表明行业协会或者第三方中心调解机构更符合发展需要。政府机构对金融ADR的探索实践也体现了行业协会和第三方中立调解的重要性。《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见(试行)》(银协发〔2010〕48号)在2010年6月由中国银行业协会颁布，在意见的指导下，金融纠纷调解中心纷纷设立。上海分别在2011年和2016年成立上海经贸商事调解中心和上海银行业纠纷调解中心(以下简称上海银调中心)。两家调解中心均为第三方专业调解机构。因此，本文主要围绕上述两种调解机制的建设，并将从实证角度，重点以上海银行业纠纷调解中心为例，通过与其他调解机构进行对比，结合非诉纠纷解决理论，尝试提出我国金融非诉纠纷解决的完善路径。

二、上海金融非诉纠纷解决机制存在的问题

(一)行业协会调解中立性存疑、机构众多浪费制度资源

中立性是调解的基本要求，但是我国行业协会是否中立一直受到质疑。我国行业协会性质的异化，基于历史和政策原因，其会承担部分政府职能。这导致行业自身缺乏公信力，纠纷当事人很难相信行业协会能够在纠纷调解中坚持中立，排除其他干扰。

有学者指出，行业协会的介入并不能避免金融消费纠纷中当事人双方由于经济实力、知识背景悬殊造成的公平性问题。行业协会调解的支持者则认为行业调解适用于金融纠纷中高度专业化，难以适用现有实体法规则的纠纷，例如，金融纠纷衍生品交易纠纷、信托法纠纷等。该类纠纷则可以发挥金融行业从业者熟悉金融产品及工具，具备丰富金融专业知识的优势。但悖论在于，该类纠纷只占金融纠纷的极少数，融资租赁纠纷、证券期货类纠纷、保险类纠纷合计只占2017年上海全市法院金融商事审判案件总数的5%。那么大力推行各个行业的行业协会调解机制是否有必要则存疑。并且目前行业协会众多，行业协会及其调解组织架构和程序安排尚不健全，在金融分业经营的现状下，金融产品创新使金融纠纷难以清晰分类，导致纠纷当事人无所适从，不能准确将纠纷引导至相应行业协会调解中心，最终诉诸诉讼途径。

(二)司法确认非诉纠纷调解协议的理论欠缺

我国司法目前对于调解协议的确认仅限于人民调解协议，换句话说，法律法规目前并未授权司法机关可以对第三方调解机构调解形成的第三方调解协议进行司法确认。但由于司法的发展，这一空白被逐渐消除，最高人民法院在 2009年颁布了《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号)对此予以规定。最高人民法院、中国保险监督管理委员会在2012年联合发布的《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》(法〔2012〕307号)，其中就明确规定了当事人可以申请法院对保险纠纷调解协议进行司法确认。同年，最高人民法院发布的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》中，第11条规定，当事人可以用根据《中华人民共和国人民调解法》第33条，经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，若要确认其司法效力，可直接参照《中华人民共和国人民调解法》第33条向人民法院提出确认。但上述关于司法确认非诉调解协议的规范性文件效力层级较低，不属于司法解释。

从理论上，我国的司法调解包括诉中调解和诉前调解，以及对于非诉调解协议的司法确认本质上是司法审判权介入当事人权力处分行为。国外实践中，对于司法调解制度，大致使用的是司法附设替代性纠纷解决机制。在英美法系的国家中，尽管法院有附设和解以及调解等制度，但其具体的实施都是由独立的第三方来完成的。在日本，起到调解和解作用的中介机构为法院的调停委员会，更值得注意的是，由于日本的审调分离制度，进行审判的法官与进行调解调停的法官是完全分离的，并且过程由特殊的程序法进行调整。相较于我国的调解与审理相混合的机制，日本的非诉调解司法确认可能会产生进行强制调解、以调代审等违背当事人双方调解意愿的情形。

三、完善金融非诉纠纷解决的路径

(一)整合优化现有行业调解和第三方调解机构

非诉调解机制的建设不应当盲目借鉴域外经验，设立众多的新的调解机构或是投诉处理机构，而应当结合我国目前金融纠纷的特点与类型分布，针对性配置相应调解机构资源，提高调解制度的效率与利用率。

一方面，应当对行业协会调解中心进行整合。行业协会调解所适合的具有高度专业化的复杂金融案件只占金融纠纷的极少数，所以笔者建议增加行业协会调解机构的专业性，吸引更多熟悉行业惯例，具有丰富行业专业背景知识的非法律专业人士参与调解。

另一方面，完善现有的保险业、银行业纠纷和证券纠纷调解机制。金融消费者对于银行业金融纠纷调解与仲裁的需求都快速增长。应当大力发展第三方调解，针对金融商事审判中大量的银行卡纠纷和金融借款、理财合同纠纷，建立从投诉机构、法院向上海银调中心引导调解的相应机制，充分发挥上海银调中心经济性和公正性的优势。

(二)利用仲裁裁决强化调解协议效力

前文已经提到仲裁的优劣势，仲裁的程序较调解来说更为烦琐，费用相对也更高。但仲裁出具的裁定书、决定书、调解书均具有法律效力，可交付法院强制执行。把调解与仲裁结合起来，凸显双方的优势，尽量规避劣势，就能够把纠纷更好、更便利、更高效地解决。这种全新的制度创新也使纠纷解决的路径更加灵活。

1.调解为仲裁拓宽银行业纠纷的案源

目前，选择仲裁解决纠纷可能更多的是公司企业以及自然人，银行更偏向于通过诉讼的方式进行纠纷的解决。而上海银行业纠纷调解中心的案源就十分集中，更加具有针对性，仲裁调解相衔接的模式，可以使更多的案源能被输送到仲裁的支流之中。

2.仲裁为调解增强司法执行力

调解的结果，在经过仲裁确认后，将大大提升司法执行力以及公信力。这就完美地规避了调解结果司法执行性弱的这一弱点。这样结合的方式，也会有更多想要便捷解决纠纷的当事人选择先调解后仲裁的方式进行纠纷解决。

3.调解协议与裁决对接的实现路径

将金融纠纷调解协议与仲裁对接，即可以利用仲裁的一裁终局与裁决的强制执行力弥补调解协议执行力的不足，也顺应国际化纠纷解决规则。通过在调解规则或者调解协议中增加相应仲裁条款，并且加强调解中心与仲裁委员会之间合作，便利当事人根据调解协议申请仲裁。