对乡镇财政资金内部控制的分析与研究

张进鑫

（淳安县富文乡人民政府，浙江 杭州 311707）

我国于2012年颁布试行条例《行政事业单位内部控制规范》，经过不断的完善与优化，在2014年1月1号开始正式施行，其目的是为了让行政事业单位内部的管理方式更加规范化，利用规则约束强化风险防控，提升我国行政事业单位的内部控制建设。但是由于内部控制规范条例的下发并未引起乡镇部门领导足够的重视，导致乡镇在发展过程中的内控制度建设稍显薄弱，不根据流程办事、小贪小腐现象依然存在，甚至小官大贪个案不时出现，乡镇单位内控建设有待进一步的完善。作为乡镇单位内部控制的核心内容的财政资金内控，同样存在制度设计不科学、执行不到位等问题，因此需要进一步强化乡镇财政资金内部控制管理。

一、当前乡镇财政资金内部控制中的问题

（一）内控意识站位不够高

1、乡镇单位领导干部没有资金内部控制意识，或者有财政资金内控意识，但对财政资金内部控制认识不全面，把货币资金支付业务（出纳业务）的管理控制当作财政资金内部控制的全部，只是停留在资金支付的控制，而忽略了支付前“资金使用”过程的控制，和支付后的监督，是象征性的控制，无法实现乡镇财政资金有效的控制。

2、长期以来在乡镇财政以“收付实现制”为基础的核算模式下，乡镇财务人员是在收到支付请求才开始介入，支付完成，做好账，就完成任务了，“钱付清，账做对”的任务观念在乡镇财务人员中广泛存在；业务经办人员只是简单的填制支付申请，来多少钱付多少钱，而忽略了对业务实际情况的控制，更有不少的人认为，业务只管做事就好了，付钱是财政的事情，内部控制更是与己无关。

（二）内控制度设计不科学

1、由于早期行政事业单位内部控制只把经济活动纳入其中，所以从中央到省市县直至乡镇，各级政府基本上都是，由财政部门牵头落实内部控制管理，而在实际实施中往往又变财政部门牵头为财政部门完成，其他业务部门不积极甚至不参与，财政部门以一己之力，知识能力不足难以制定出科学有效的内控制度，权力范围有限难以做到业务全流程控制，财政人员精力有限难以做到业务范围全覆盖。

2、内控部门与业务部门缺乏有效沟通，内控人员受到预算管理的思维惯性影响，对财政资金内控过于强调预算控制，缺乏对业务执行流程的分析，而忽略了业务执行的过程控制，部分内控工作是为了控制而控制，不是为了管理风险而控制。

（三）内控制度执行不到位

1、在现有考核体系下，乡镇单位过于重视考核指标的完成，做工作的意识不够深入，完成任务思想严重；内部控制制度设计不科学，可行性低，加上制度制定之后没能明确责任人，进行持续跟踪完善，随着时间的流逝，业务内容不断地发展更新，内控制度的可行性越来越低，甚至阻碍事业的发展。

2、部分乡镇把内部控制度的制定，当作是上级部门分配的一项任务，为应对检查而制定，检查过后制度归档、执行放脑后；甚至有个别领导为了彰显领导特权，人为干扰制度执行。

二、完善乡镇财政资金内部控制体系的几点建议

（一）提高内控管理认识

1、提高全员内控意识，加强培训和自我学习强化乡镇全体干部内控意识。通过各种形式强化乡镇干部的风险意识，比如定期展开内部风险意识控制会议，通过讲述自身工作中遇到的问题、列举风险清单，利用学习强国等平台学习典型案例等多种形式，共同交流加深各业务科室风控意识，利用风险意识强化全员内部控制管理意识。

2、宣贯全过程控制理念，促进落实乡镇财政资金全过程内部控制。乡镇单位内部控制是贯穿单位经济和业务活动决策、执行和监督的全过程控制，乡镇财政资金的内部控制，也需要从财政资金使用的安排决策，财政资金的收入、支出实现，以及财政资金监督等各个经济业务环节，来实现对财政资金的全过程控制。要从业务工作内容的设立，业务活动经费预算、经费来源，业务执行结果要求以及业务经费的收入和支出等全流程控制。

3、提高内控理论水平，以内部控制体系统领乡镇单位内部控制实施。乡镇单位内部管理涉及到方方面面，情况错综复杂；乡镇单位内部控制覆盖了经济活动所涉及的各种业务和事项，内部控制的实施是一个系统工程，要有整体思维，在全面控制基础上，关注重要经济活动和经济活动的重大风险。乡镇财政资金是乡镇单位内部控制的重要组成部分，既要保持对财政资金业务特有风险的控制，又要统筹单位其他经济和业务活动风险，与相关联业务活动的内部控制形成相互协调、互为补充的内控体系。

（二）优化内部控制制度

1、强化内部控制组织保证。落实单位负责人责任，乡镇单位负责人应该直接参与到内部控制建设过程中，提供必要的人力、物力支出，保证内部控制讲述有效开展和内部控制的有效实施；乡镇单位应该明确各相关部门、岗位和相关工作人员的在内部控制建设中的分工和责任。

2、加强业务流程控制。全面分析乡镇单位各项经济和业务活动工作流程，仔细识别业务活动中的风险点，从不相容职务相互分离、授权批准控制和程序控制等方面设计科学有效的乡镇财政资金内部控制制度，把有效的内部控制措施嵌入到日常的业务流程中去。在项目资金的使用过程中，前期要进行项目可行性研究，避免重复建设，最大限度提高受益面，提高资金使用效果；项目执行时要实施公开招标，有效防范舞弊和腐败，保证资金去向合规；项目竣工要实施工程审计和项目决算，有效控制项目支付价格合理；工程款支付时要严格审核招标资料、合同、验收报告、审计报告等项目资料，保证资金支付安全。

3、内部控制体系建设。乡镇财政资金内部控制要结合其他业务控制通盘考虑，在全面内控体系下实现财政资金的内部控制目标。既要关注财政资金的支付环节，合理管控财政资金支付风险，也要把握政府采购、招投标等环节为经济业务活动的合法合规提供合理保证，还要评价项目设立、项目监督、项目绩效等环节切实提高公共服务效率、效果。

（三）强化内控制度执行

通过内部控制的评价与监督来强化内控制度的执行，去报内部控制建设的不断完善并有效实施。

1、积极开展内控自我评价。乡镇单位应定期开展内部控制的自我评价，一是对单位内控制度设计的有效性进行评价，对内控制度设计的合理合法性、全面性、重要性和适应性进行分析研判；二是对单位内控制度执行的有效性进行评价，调查个业务控制实际执行情况、对其执行的持续性、一致性以及执行业务控制的相关工资人员的权限、资格和能力进行有效性测试；三是及时支出内部控制存在的缺陷，并提出整改建议意见，提交单位负责人，落实整改措施。

2、有效实施内控内部监督。乡镇单位可以指定内审部门或者是由内审和内部纪检监察等部门成立内部监督联合工作小组，对单位内部管理制度和机制的建立与执行，内控关键岗位几人员的设置等内控实施情况，进行定期或不定期监督检查，及时发现内控工作中存在的问题并提出改进建议。

3、充分发挥内控外部监督。一是上级财政部门，对乡镇你看指定的建立和实施情况进行监督检查，邮政对象的提出检查意见、建议，并督促单位进行整改；二是上级审计部门开展专项审计或者进行单位审计时，对单位内控建设的有效性进行调查，揭示内控缺陷，提出内控审计处理意见建议；三是重复发发挥纪检、监察等部门的作用，构建全面的外部监督，对乡镇单位内控建设实施监督检查。

三、结语

当前我国正处在“两个一百年”奋斗目标实现全面小康社会的关键时期，“乡村振兴战略”全面实施，涉农财政政策做出重大调整，从中央到地方各级政府大幅度增加农村投入，乡镇作为党和政府最基层的政权组织，是乡村振兴不可或缺的力量，乡村振兴农村是主体，很多项目都需要乡镇来实施，大量涉农财政资金也要通过乡镇完成支付，乡镇单位必须要加快财政资金内控控制建设，强化财政支出绩效管理，确保乡镇财政资金安全，提高乡镇财政资金使用绩效。