经济新常态下PPP模式的问题及对策研究

于化金

（中国电建集团河北省电力勘测设计研究院有限公司，河北 石家庄 050031）

引言

所谓的经济新常态，其重点是希望我国发展经济时注重稳步前进和可持续，用长远的眼光看待经济发展未来，保持经济水平稳步上升。近些年，各级政府和社会机构积极致力于构建融资平台，筹措资金，以满足市政刚需和企业资金周转等，但也导致了债务增多的问题。在经济新常态理念的带领下，采取PPP模式融汇资本有利于缓解政府和社会机构的经济压力，重新帮助政府和社会机构调整现有政策和制度，优化各项经济发展方针，为发展注入新鲜血液。但是PPP模式在实际发展运行中，并没有如预期想象般顺利，仍然存在着较长的过渡期，在优化经济结构的道路上仍需不断探索创新方法和道路。

一、 PPP 模式的内涵与优势

PPP模式全称是指政府和社会构成资本关系互助，政府和社会机构、企业通过制定协议等方式达成合作伙伴关系，将政府的部分职能转移给社会，减轻目前政府巨大的财政压力。在PPP模式的监督下，政府与企业需要遵守合同规定，做到互相尊重、共同承担风险和盈利。这样的做法既有利于政府发展经济，也有利于社会企业降低投资风险，下面将具体讨论PPP模式的优势。第一，缓解地方政府财政压力。如今城市发展速度较快，社会基础设施建设不断更新，以满足现代人民的生活需求。面对大量需要更换的基础设施，仅靠政府出资建设是极为困难的一件事。政府对于地区的经济、政治、文化等多方面起着宏观调控的作用，政府资金的调配不仅要满足社会需求，更要考虑地区的长远发展，因此传统融资模式在如今已经较难支撑起地方政府的资金运转。长此以往，政府经常会出现资金周转不灵、债务繁重等问题，甚至影响地区未来发展。但PPP模式的发展能够最大效率汇集社会上的闲散资金，用以投入政府工程，既保障社会资金来源方的利益，也能缓解政府财政压力，促进经济活力发展。第二，有利于政府职能转变，提高政务水平。从前政府掌握行政手段，对于政府、社会中的经济活动起着宏观调控的作用而不直接参与社会经济活动，一定程度上与社会经济有所脱节。但在PPP模式的运作下，政府能够运用自身权利作用于社会资金的流动，利用自身优势满足社会经济发展需求，将政府的管理职能拓展至管理、监督、合作于一体，实现职能转变和政府服务水平提升。第三，优化投资方式。传统模式下的经济合作关系复杂，手续较多，经济流动运转较为困难，PPP模式的出现能够加快社会资金的合作互通，打破商业贸易壁垒，增加政府和企业融资的方式途径，为小微企业筹措资金提供更多的机会，保护企业的茁壮成长，更有利于促进非公有制经济的发展。第四，降低投资风险，实现利益共享。俗话说，高风险带来高利益，想要获取高额利润，就要承担相应的风险。但是在PPP模式运作下，风险承担的主体增多，相对而言风险降低，有利于企业和谐发展。相比以往，政府对市政基础设施进行投资建设时，往往要经过一系列审批，导致资金到账慢、融资期较长等现象，严重时会影响社会进步，而PPP模式能够快速高效地解决这一问题，将融资风险分摊给各个主体，不仅降低了个人的资金风险，还能凝聚各经济主体之间的关系，增强合作信心[1]。

二、经济新常态下我国 PPP 模式面临的问题

（一）缺少专业的组织和人才

PPP模式的开展涉及到多个领域的知识，譬如会计知识、金融知识和法律知识等，要求从事此行业的相关人员懂得基础的专业知识和专业能力。最关键的是，发展PPP模式需要政府首先清晰表明起科学合理的步骤流程，落实相关程序的制定，以便在未来进行PPP模式发展中能够得心应手，并受到法律的强制保护。此外，政府及社会相关部门、企业应当重视目前市场上经济合作的现状，明白融资互助形式下各种经济关系发生矛盾的情况，着手培养具有专业性的服务组织，扩招专业知识较强的高素质人才为PPP项目提供建议和参考，以防止项目在社会上持续流通而取不到效果。我国的PPP模式发展较为落后，对于理念的理解不透彻，在实际操作运行中经常碰壁，遇到较多的困难。特别是在一些小城市中，尽管PPP模式概念已经引入，但是其对于PPP模式的精髓没有深入领会，导致其在实际运作中出现差错。由于各地、各阶段缺少专业化的组织机构和专业人才，开展经济合作的经验不够，相关专业知识缺少等，不少PPP模式在起步阶段就遇到重重困难。一方面，部分地区的政府部门急于求成，在还没有充分理解PPP项目所能带来的风险和利益之前，就迫不及待向社会发出招标信息，吸引社会资本流入；另一方面，社会资本的持有者为了牟取暴利，及时自身条件不符也能从各种途径进行自我包装，掩盖自身经验不足、管理缺漏等缺点,牢牢抓住PPP项目。最终导致该PPP项目综合实力较低，出现资金回笼问题等。政府在其中非但没有起到监督、协作的作用，反而让不法社会资本有机可乘、有利可图，导致最后政府负债累积，拖累政府资金调控[2]。

（二）缺少合作精神

目前，部分政府部门对于PPP模式下的项目开展并不是很了解，仅凭着想当然的想法开始运作，完全不考虑自身预算成本和PPP项目本身具有投资风险大、资金回笼慢等特点，导致部分项目在运行中期就因为资金无法周转而失败。如此缺少宏观观念的做法，政府遭到项目反噬是必然的，不能预先评估整个项目的资金预算，也没有把社会资本投资的利弊权衡，仅为了提升政府招商引资的数据，增强项目开展数量，是无法真正做出成绩的。尽管国家正积极鼓励PPP模式的经济运转，但是部分政府仅顾着给自己画大饼，而不结合当地的实际情况，使项目水土不服，最后造成亏损。此种行为，不仅不利于政府制定未来经济发展目标，而且影响当下社会发展和浪费社会资源，严重时会导致社会经济一蹶不振。除了地方政府由于眼光不佳、审核欠缺的原因导致项目失败，还有就是与社会企业开展多次雷同项目，即允许相关行业的企业申请相似类型的项目，导致社会经济竞争激烈，资金筹措压力增大，而公共设施建设则是产能过剩，严重浪费社会资源。更有部分政府与企业达成“私人协议”，不顾契约合作精神，允许未经过严格审核、资质条件不符合的企业参与PPP项目的投建。此类项目合作中，缺少平等互利的双方，在合作关系发生矛盾时也无法运用相关规定对自身进行保障[3]。

（三）PPP模式下制度不健全

部分政府把PPP项目当作尚方宝剑，与社会企业之间建立合作关系不规范，缺少契约的保障，容易导致政府违约时，企业无法根据相关规定维护自身利益，只能任凭项目走向失败。PPP项目所经历的制度不健全主要体现在以下几个方面：第一，政府在PPP项目的相关审核过程中，没有出台一系列的规章制度和标准规范，审查项目的部门权责不分明，分工不明确，时常因工作任务互相推诿、工作效率低下而混乱项目审查流程。第二，社会相关的监察机构不能对PPP项目进行实施监督和把控，任由其自由发展，不能从社会资源、社会关系和社会需求等方面调整项目的运行，一味地注重眼前利益。第三，法律法规对于项目的保障程度较低，且强制效力作用不明显。在项目开展前期，政府和相关部门就缺少对于项目运行的相关制度的制定，在政府与企业合作之间，也没有相关的制度保障双方的利益，出现风险时不能双方共同承担，导致双方的信用度不足，无法维持其长期合作关系[4]。

三、我国 PPP 模式未来发展对策

（一）培养专业人才

由于PPP项目开展的周期较长、过程复杂、涉及到的领域较多，往往需要邀请懂得各类知识的专业人才作为顾问，进行技术性参考。有时候一个PPP项目就要涉及到政治、经济、文化三个领域，需要懂得法律知识和社会文化环境的专业人才来对项目进行评估和理论引导。因此，政府部门要大量引进优质人才，完善当地的人才结构，并对身处于一线项目工作的开展培训工作，拓展其知识丰富度，增加其经验阅历。优秀的人才管理是项目成功的基础，政府和企业部门可以发展现有的优秀人才，将其送往发展PPP模式态势良好的国外地区学习相关知识和积累经验，加强理论教学和实际操作，提升项目管理人才的总体水平。同时，PPP模式运行中，也可以借助其他专业力量，比如科研、咨询等，让不同领域的强大力量注入PPP项目之中，激发项目的有生潜力，提升项目团队的综合实力[5]。

（二）构建有效的契约制度

政府在开启PPP项目时应当先对现有资本进行整合清算，并对项目进行详细的预算评估，以确保项目后期资金不会断裂，保证项目顺利开展。第一，政府应当调整收入与支出的结构，最大程度利用资本资源，发挥其现有价值。针对项目中需要花费大量资金的环节，应当提前进行预算评估，盘算现有财政资金能否支撑其顺利进行，如若不符合预期，则应立即采取措施，或缩减现有财政支出，或提前筹集资金。如果政府急于建设大型公益项目，对于社会公益有积极的促进作用和较大的影响力，则应当适当减少小微项目的资金投入，将闲散资金聚拢以投入大型公益建设。此外，针对不同地区发展情况不同，发展速度和现状有较大差距的，可以协调各下级地区的财政支出数量，对发展较慢的地区增加资金支撑，对于原先预算支出较多且发展缓慢的地区可以适当进行财政缩减，将有限的资金投入到更大的收获中，提升资金的有效利用率。第二，政府应当秉承着大局意识，完善年度预算平衡制度，联合当地各个管理部门进行联合审核和管理，以确保PPP项目顺利进行。对于项目资金供应较庞大、周期较长的大工程，应该指派专人负责项目的资金管理，定期整理预算报表和支出报表，随时掌握项目的预算情况变化，对于出现的资金问题能够及时查明原因并快速应对突发状况，采用备选方案进行弥补[6]。

（三）建立健全法规条例，加大监管力度

首先，开展PPP项目前，应当聘请专业的法律顾问或团队，对项目中涉及到的法律问题进行整体评估，并草拟相关合同，以明确项目中利益各方的权利与义务关系和违约行为构成的责任承担等。其次，要求PPP项目中涉及预算和重要项目环节的内容实行公开制度，加强各界对项目的监督，有利于促使合同双方对履行合同能力的注重，更加遵守规则。此外，还可以设置第三方监督机构，不定期对项目情况进行调查和监督，对内部管理运行进行察看，以保障项目的顺利高效运行，避免出现贿赂腐败等现象。针对项目运营内部人员，还可以完善相关的考核制度，成立检查团，分工合作，要求项目运营人员定期上交项目工作报告以及预算使用情况等，保障项目运行清楚透明[7]。

（四）转变经济新常态下对PPP模式的观念

经济新常态是依据我国国情提出的，符合我国经济发展的宏观方向，是对我国经济发展的总体认识。对于普通民众而言，经济新常态的概念提出有一定的陌生感，因此政府需要积极宣传，开展政策解读会谈，将经济新常态的有利影响渗透至寻常生活，让其明白运用PPP模式发展地区经济，有利于资金高效利用，资源有效整合，能够加快政府的职能转变，提升政府的执政水平和财政管理水平，加强政府与企业之间的商贸合作，建立合作伙伴关系。此外，政府与企业对于PPP模式的运行也应当保持与时俱进的观念，把握PPP项目合作的模式变化和途径选择，注重项目合作中尊重主体双方，建立平等互利互惠的和谐合作关系。对于项目合作的存在，要保持敬畏，遵照合同内容中规定的权利义务关系，共同承担项目中可能遇到的风险，也共同享受项目完成后的利益[8]。

四、结束语

通过对现有PPP模式的现状进行系统的分析后，社会各主体能够意识到PPP模式在我国发展中仍处于摸索上升阶段，需要政府及社会各界正视PPP模式发展中存在的问题，并积极做出改革方案，创新社会交流合作新方式，改善PPP模式下的思想观念、法律法规、行业机制等，为PPP模式发展创造良好的环境。本文中提出的增加专业组织和人才，是为了丰富社会资本流转的方式，改善政府与企业之间的互动；加强契约制度的建设和法律法规的制定，是为了对社会投资起到一定的保障作用，规范各组织机构的商业行为；政府合理安排财政支出，是从地区宏观经济角度出发，坚持可持续原则，稳固经济地位。