浅谈如何提高和完善城市管理综合执法工作

彭登杰

（上蔡县城市管理综合执法局，河南 上蔡 463800）

城市管理综合执法，是在我国全面推进依法治国的大背景下，政府城市管理活动的一次改革。自20世纪80年代开始，城市管理综合执法工作在运行中不断发展完善，实现了行政执法领域的自我创新。但是随之而来的一系列问题，如：部门间分工不科学、不细致、职权重叠；执法不严、暴力执法、多头执法的问题出现，严重的影响了城市管理。因此，我们要通过改革和完善城市管理综合执法体系，不断提高执法人员的城市管理水平。本文旨在指出我国现阶段城市管理执法过程中存在的普遍问题，并在进行深入分析的基础上，提出相应的改进建议，以探索建立更加科学高效的城市管理综合执法体系。

一、概述

城市管理综合执法，是将原来由数个行政机关对于城市管理领域的、分散的行政处罚权统一集中起来，交由现行的一个行政机关统一集中来行使的城市管理行政执法方式。最早把城市管理综合执法以法律的形式确定下来的是在《中华人民共和国行政处罚法》中，其在第16条规定，国务院及经其授权的省级政府，可以决定由一个机关行使行政处罚权，但对于涉及公民人身自由的，只能由公安机关行使。由此可以看出，立法明确规定将分散的行政执法权进行集中，即将行政执法权化零为整，来实现行政执法权的聚集。我国目前的城市管理综合执法，具有以下特征：一、城市管理综合执法是对行政处罚权的重大变革，是我国行政执法方面的突破性的尝试，是结合我国国情、从制度和源头出发对行政处罚权的制度创新。二、城市管理执法不仅涉及范围大、领域广。城市管理综合执法既不像多家执法、部门联合执法，又不同于专门执法主体依法对确定的特定事项进行执法。三、城市管理综合执法是对行政处罚权的相对的、适度的集中，而不是对所有行政处罚权的绝对集中。四、城市管理综合执法的执法主体资格与权责固定，执法行为活动将是永久固定的，并不是为追求短期效力、采取搞突击的这种应对措施。只要充分认识城市管理综合执法的长期性特点，就能有利于推进城市管理综合执法改革，促进城市管理执法活动的有效开展。

二、城市管理综合执法现状

城市管理综合执法从最初的试点，到现在全国实际推广，这几十年的成效是显而易见的，城市管理执法过程中存在的野蛮执法、暴力执法等问题已经得到有效的改善，其成效主要体现在以下三个方面：第一，机构精简、效率提高。削减了执法机构，省去大部分执法人员，节约了社会资源。第二，提高执法效率。资源拧成一股绳，打出强有力的拳头，行政执法效率显著提高，与群众的矛盾与摩擦能有效地避免，改善了执法人员在民众心中的影响。第三，积累了丰富的执法经验。多年的城管行政执法活动，积累了丰富的行政执法实践经验。但城市管理综合执法在我国尚处于试验阶段，城市管理综合执法还存在很多的问题。

（一）执法依据不足，法律地位不明确

城市管理综合执法作为行政机关的行政行为，应有具体明确的法律依据，但目前我国没有专门针对城市管理综合执法的法律法规。主要的法律依据是借鉴《行政处罚法》第16条的相关内容。由于缺乏强有力的法律支撑，无统一的法律法规行为规范，导致相对集中行政处罚权在真正执法过程中出现分散的情形，直接影响最终执法的效果。

（二）责权配套不清晰，责任追究不及时

目前我国的城市管理综合执法效果考核责任制度，尚未真正的建立，导致在实际工作中各城管执法局之间、各执法人员之间出现相互推诿、扯皮，不承认自己的违法执法行为，严重损害了行政相对人的合法权益，阻碍了城市管理综合执法的正当运行。

（三）城管执法队伍建设滞后

对于城管执法这一特殊的执法领域，它对执法人员的素质要求比较高，不仅要求有较高的法律知识，还要有较强的社会执法经验。虽然政府不断加强执法队伍的建设，提高执法的效率和质量，但是社会上的暴力执法时有发生。综合分析，主要表现为：第一，执法人员自身法治观念不强，对自身的职责认识模糊，没有真正树立为人民服务的理念，工作中公私不分，导致徇私枉法，甚至严重的渎职行为。第二，部分执法人员不能胜任行政执法工作，不具备娴熟的业务能力，执法过程中不遵循依法行政的原则。第三，由于缺乏保障执法人员的任职条件，城管综合执法机关在人员录用、考核、奖惩等方面的制度健全，使得各级城管执法工作人员层次不一。

三、城市管理综合执法的完善途径

综上分析，我国要最终形成完善的城市管理综合执法体系，就需要不断健全城管执法的相关法律法规、提升执法人员的职业素养、积极发挥法制监督的作用，营造文明执法、公正执法、透明执法的法治环境。

（一）健全相关法律法规

作为执法机关，要有法可依，依法行政。所以，立法机关应结合我国的国情，在依法治国的大背景下，以立法的形式对城管执法机关的性质、设立、运行、权责、执法程序等进行全方位的界定。立法机关以及相关的部门应在分析当前存在问题，征求社会各界意见的基础上，积极制定和出台相关法律、法规。

（二）提升城市管理执法人员职业素养

各城管局应定期在本单位开展思想政治教育工作，提高执法人员“依法行政、执政为民”的思想意识；积极宣讲法律知识，职业道德，提高执法人员的法律水平和职业道德感。此外，还应当完善执法人员业务培训制度，使之能够积极吸收本单位的教育资源和执法业务知识，做为人民服务的合格执法人员。

（三）执法手段多样化

城管执法中，要学会改变以往我国行政机关的命令，生硬、强制的执法模式，执法过程中坚决摒弃暴力执法，执法人员应时刻铭记保障人权的理念，时刻合理行政，尊重行政相对人的人格尊严等权利。

（四）完善权力监督的机制

对于行使相对集中处罚权的城市管理行政综合执法机关来说，必须建立完善的监督监察制度才能够保证综合执法权的依法行使。重视社会舆论的力量，要强化社会舆论的监督。尤其是借助新闻媒体的舆论力量，及时准确、客观公正的曝光城市管理执法中所存在的有法不依、违法不究的现象，起到真正的舆论监督作用。