制定《国家监察法》对于完善中国特色社会主义制度的必要性

刘向东

（中共鞍山市委党校，辽宁 鞍山 114003）

我国于2016年底开始推行的国家监察体制改革，体现了全面从严治党与全面依法治国的有机统一，实现了党内监督与人民监督的有机结合，是借鉴古今中外有益经验，与时俱进的制度创新。在改革过程中，应当将修改《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》），制定《中华人民共和国国家监察法》（以下简称《国家监察法》）列入立法议程，以法律的形式将国家监察体制改革的成果固定下来，保证制度运作的稳定性和长效性。

一、制定《国家监察法》弥补现行监察制度不足

1997年制定、2010年修订的《行政监察法》在加强行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设，保持政令畅通，提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。但随着时代的变化，该法已经不能适应现实的需要，亟待全面修订。在监察机关定位上，《行政监察法》将监察制度定位为政府内部监督机制，在监督对象上仅涵盖国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等其他行使公权力的公职人员纳入，存在监督空白和盲区。由于行政监察制度的定位是政府内部监督机制，故监察系统受同级政府领导，对同级政府负责。《行政监察法》确立了我国县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。这一领导体制导致实践中监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性。此外，《行政监察法》对监察手段和监察程序规定的不完善造成了监察实效不彰。由于《行政监察法》所规定的检查、建议等权力强制力不足，导致监察制度缺乏威慑力。而《行政监察法》所设定的部分行政监察程序不科学、不合理，如受理申诉的渠道过于单一，监察结果公开不足等，则导致《行政监察法》的相关要求难以得到落实。制定全新的《国家监察法》，取代《行政监察法》，对监察制度进行彻底重构，是新形势下弥补现行监察制度不足的必然要求。

二、制定《国家监察法》是实现反腐制度化、法治化的客观需要

目前，我国行政系统内部监督机制包括行政监察和审计，外部监督机制则包括司法监督和舆论监督。尽管这些监督方式都取得了一定成效，但并未根治腐败问题。从反腐败的手段与效果之间的关系来看，我国当下的反腐措施足够严厉，但腐败案件依然频发，腐败烈度较高，形成了反腐的力度极大与腐败的烈度居高不下这一困局。这反映出，在现有机制下，单纯加大反腐败治理的力度难以彻底解决腐败问题，必须对反腐体制进行整体性的重构和变革，彻底解决旧有制度中的痼疾，才能从根本上解决腐败问题。从国外反腐败立法的演进过程也可以看出，反腐败是一项系统工程，必须通过立法的方式，建立预防惩治的系列制度，实现标本兼治。十八大以来，通过纪检监察系统反腐败体制机制的改进，我国的反腐败工作展现出了出新的面貌。纪检组派驻对象全覆盖，在巡视制度中实行“三个不固定”——组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定等有益的反腐经验有必要通过立法的形式予以确认，以保证在强化党内监督的同时，以更加法治化的方式实现对国家机器的监督，解决党内监督和国家监督“一条腿长一条腿短”的局面。从这个意义上说，通过制定《国家监察法》，将十八大以来的反腐败经验进行系统的总结，以法律的形式将反腐中取得的经验和成果进行确认，能够实现反腐工作的法治化。

三、制定《国家监察法》是实现全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措

十八大后，党中央提出了“四个全面”的战略布局。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。通过制定《国家监察法》，推进监察体制改革，集中以往分散在监察厅（局）、预防腐败局、检察院等部门的职能，整合、丰富、强化反腐败的资源和力量，建立覆盖面更广，实效性更高的国家监察系统，有利于形成严密的法治监督体系，有利于实现全面推进依法治国的目标。同时，制定《国家监察法》也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓国家治理体系，是主权国家治国理政的制度体系的总称，而国家治理能力则是指一个国家治理体系实现治理目标的资格、水平和能力。在这个意义上说，实现治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的高水平治理。在传统体制下，监督权力分散在诸多机构中，权力配置不合理，制度运转成本高，导致对腐败治理效能不高，治理目标难以有效达成。通过制定《国家监察法》，集中上述部门的监督权，在已有的行政机关、司法机关之外创设一个新的国家机关，形成更科学有效、更符合实践需要、运作更为顺畅的国家监察体制，可以进一步完善国家治理体系，有效提升国家治理能力。

国家监察体制的改革是事关全局的重大政治改革，是监察制度的顶层设计，必须在法治的框架内进行，以法律的形式巩固改革成果，以制度化的约束构建稳固的体制，防止以改革和创新思维取代法治思维。国家监察体制改革对原本分散在诸多机构中的监察权进行了整合，创设了新的国家机关，引起了既有法律体系的大幅度变革，有必要通过制定统一的《国家监察法》来重塑国家机关之间的新权力结构。