地方投融资平台转型过程中的内部控制研究

□ 周海鹏

(西北政法大学 陕西 西安 710000)

一、前言

独山县，一个国家级贫困县。原县委书记潘志立罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政绩工程。《中国纪检监察报》报道，2018年12月独山县债务高达400多亿，但独山县预算报告显示2018年末独山政府债务余额80亿，其中320亿的缺口来自哪里？

据报道，独山县融资平台数量众多，10余家融资平台经常作为融资主体向外融资，其中甚至有镇级平台。这些平台大多于原县委书记潘志立到任后成立。部分平台注册资本尚未到位，有的数亿元注册资本，实收资本仅有几百万。100%债务率为警戒线。独山县债务率远超警戒线。从利息来看，独山县每年光支付债务利息大约40亿，已超过综合财力。独山县在2019年政府工作报告中称，集中偿债压力较大。没有处理好发展与风险的关系，没有形成完善的“借用还”和“责权利”相统一的债务管理机制，债务总量大、还款时间集中，债务逾期存在“破窗”风险。

地方政府投融资平台是我国特殊财政体制和投融资体制的产物，是地方政府在政策约束下的重要融资模式创新。地方投融资平台在城镇化过程中发挥积极作用的同时，也聚积了巨大的债务风险。在防范化解重大金融风险和监管政策趋紧的背景下，地方投融资平台和政府信用的联结逐渐被割裂，隐形担保受到限制，城投融资能力减弱，防控风险和转型发展迫在眉睫。建立完善的内部控制体系是平台公司成功转型的关键一步。

二、地方投融资平台内部控制存在的缺陷

(一)内部控制环境

早期的地方投融资平台公司由于与政府联系紧密，领导班子多由政府官员兼任，采取“两套班子，一套人马”。这种安排，在地方投融资平台发展前期确实存在一定优点：首先解决了人手不足问题，其次更方便政府对投融资平台的控制。但是这种安排也存在巨大的缺陷。

第一，极易形成“一言堂”，董事会由一人说了算。绝对的权力导致绝对的腐败，公司内部权力的不平衡，给很多投融资平台公司留下隐患。

第二，公司高管由政府任命，缺少现代企业管理理念，忽视内部控制的重要性，造成内部控制缺位，或者形同虚设。

第三，监事会作用发挥受限，监事会成员多由政府人员或者公司内部人员兼任，失去了监事会存在的意义。

以独山县为例，其原县委书记潘志立一人就决定了投融资平台的融资，投融资平台公司自身的治理结构、监事体系长期处于缺位状态。

(二)风险评估

地方投融资平台公司大多数以政府信任为背书进行债务融资，加上高管人员风险意识的淡薄，导致融资风险较大。

第一，地方投融平台投资项目多为基建、民生类公共产品性质的投资，存在“搭便车”现象。公司不会过多的考虑偿债问题，只是依据上级指示想方设法的进行融资。导致融资风险评估不足，过去举债情况，没有引起公司的重视。

第二，地方投融资平台缺少风险管理系统，没有设置专门的风险管理部门，或者设置了专门的风控部门，但是发挥作用有限。尤其是县乡一级小的投融资平台，缺少风险评估机制，造成后续资金不足，平台债务转化为政府的隐性债务，加大地方债务风险。

(三)控制活动

地方投融资平台在贷款融资过程中，存在无担保贷款、多次抵押、虚增资本、抽逃资本等违规行为。由于有政府信用作为背书，有些地方投融资平台没有建立完善的投融资控制制度，或者控制活动执行不到位。具体表现为：

第一，内部控制制度缺位。部分投融资平台，没有内部控制制度，或者在投融资过程中，违反内部控制制度进行违规操作。独山县地方投融资平台大额举债，严重超出自身债务承受能力。

第二，投融资平台预算控制不到位，甚至进行虚假预算。企业的预算管理是一个全面、重要的控制活动。尤其在重大投融资以及决策方面发挥着重要的作用。但在地方投融资平台运营过程中，对融资规模的预算以及项目回报期的预算，存在制度不完善，甚至虚假预算等情况。

(四)信息与沟通

由于地方投融资平台的政府背景，以及政府投融资需要，高管人员为了完成上级投融资任务，忽视内部控制制度，存在财务信息造假的倾向，从而导致财务信息失真，造成巨大的财务风险。

一方面，有些地方投融资平台缺乏完善的财务会计核算制度，由非专业人员进行财务核算或者财务外包，在会计核算过程中，没有严格的执行财务核算内部控制制度。另一方面，基层员工与领导层缺少信息沟通，信息反馈不及时，一些风险信息的传递收到影响，不能及时发现风险，防控风险。

(五)监督

完善的内部审计制度不仅能在内部控制管理以及风险防范方面发挥重大作用，而且能够给企业带来增值。但由于地方投融资平台公司的特殊性，部分投融资平台公司官僚主义风气重，高管有政府背景，而且对于内部审计不重视，很难保证对于内部审计工作的积极配合。

另一方面，地方投融资平台公司受政府管控较多，内部审计的独立性受限较大，对于相关法规的执行监督不到位。信息的失真与沟通的不畅通，也限制了地方投融资平台公司内部审计职能的发挥，内部审计往往处于滞后或者缺位状态。

三、健全地方投融资平台内部控制体系的对策

地方投融资平台处于转型发展的关键时期，完善的内部控制制度是完善现代公司治理的第一步。

(一)内部控制环境优化

地方投融资平台转型的方向是市场化，首先，我们应改革公司的治理结构，聘请职业经理人，提升管理层层适应市场化主体的能力，明确职责，减少股东干预企业经营决策活动。完善相关规章制度，加强外部监管，确保不相容职务相分离。

加强人力资源内部控制管理，建设完善的用人环境，建立市场化的招聘机制，弱化单位人员“公务员”思想。注重人员的培训与激励，提高人员的专业素质才能适应市场化的转型之路。

(二)建立健全风险评估体系

(1)从领导层出发，设置权力制衡机制，将权力关进制度的笼子里，防止权力的滥用。

(2)结合转型发展规划，建立完善的风险防控指标体系，通过定性和定量分析的方法全面进行风险的评估。首先，对于自身债务风险进行充分评估，合理利用资金，提高自身债务偿还能力。降低地方政府隐形债务担保风险。可以与政府和金融机构结合，规范债务风险预警机制，确保债务规模在可控风险范围之内。

(三)加强控制活动的落实与监督

严格落实控制活动，才能保持公司的可持续发展。完善不相容职务相分离与授权审批制度全面梳理平台公司各项流程，对于关键岗位的关键风险控制点要重点关注，决策、执行与监督要职责明确，相互制约，防止出现“一言堂”的情况。对于重大决策要实行“三重一大”制度，实行集体决议；大额资金的使用严格执行联批制度等。

(四)完善信息沟通与内部审计建设

建立完善的“上传下达”的信息沟通体系，及时沟通，预防误解与分歧，保障内部控制运行有效；设置总审计师一职，负责管理内部审计部门，总审计师直接对董事会负责，提高内部审计部门的独立性，加强内部审计建设。

四、结语

地方投融资平台处于转型发展的关键期，内部控制体系的建立对于提升平台公司治理能力，加快适应市场能力发挥着重要的作用。由于地方投融资平台所处经济发展环境与平台规模都存在差异，应根据具体情况出发设计适应自身发展的具体内部控制措施。在全面深化改革的进程中，地方投融资平台通过改革适应时代的发展，必将继续发挥其在城镇化过程中的关键作用。