中国大数据战略发展状况探析*

李后卿 樊津妍 印翠群

（中南大学 长沙 410083）

随着数据量的飞速增长，大数据概念在全球普及，人类迈入了大数据时代。数据资源已成为重要的战略资源，中国也顺势出台了一系列大数据政策，布局和实施大数据战略。面对大数据的重要战略地位和世界各国的激烈竞争，客观、全面地审视我国实施大数据战略的顶层设计、地方与企业布局情况，对于挖掘我国大数据战略的合理性与不足，从而寻找完善路径，建设数据强国具有重要意义。

1 大数据战略的内涵及其意义

1.1 大数据战略产生的背景

当前信息技术发展迅速，新型信息发布方式不断涌现，与人们日常生活融合，引发了数据规模的爆炸增长和数据模式的高度复杂，除人力资源、自然资源外，数据正成为另一种重要的战略资源。作为新一代信息技术与服务业态，大数据以从海量数据集合中发现新知识、创造新价值、提升新能力为主要特征，对国民经济、国家安全、科学研究、生活方式等产生重要影响[1]。

世界主要国家在多个领域积极支持大数据发展和应用，制定大数据战略，力求抢占优势地位，国家竞争日趋激烈。美国高度重视大数据的研发与应用，是首个研究大数据并将其列为国家战略的国家，早在2012年就发布《大数据研究和发展计划》，将大数据作为加强国家安全的关键因素，并成立“大数据高级指导小组”启动部署大数据国家战略。2014年发布《大数据：把握机遇，维护价值》，强调大数据的有效利用；2016年又发布了《联邦大数据研究和开发战略计划》，围绕大数据研究和开发的关键领域提出下一步发展战略，以维持其在数据科学领域强有力的领导地位。欧盟于2014年发布《数据驱动经济战略》，聚焦大数据价值链，倡导欧洲各国紧抓大数据发展机遇。此外, 英国、澳大利亚、日本、韩国等也高度重视本国的大数据发展，纷纷出台大数据战略[2]。其中，英国关注大数据在政府和公共领域的战略布局，重视数据开放共享与应用，2012年成立数据战略委员会并于次年发布《英国数据能力发展战略规划》；日本将大数据视为信息通信领域战略重点，重视大数据的务实应用，先后推出《面向2020年的ICT综合战略》《创建最尖端IT国家宣言》《数据与竞争政策研究报告书》等，在数据开放流通、培养大数据人才等方面做出部署；澳大利亚政府则于2013年发布《公共服务大数据战略》，侧重于大数据在公共服务中的应用，在大数据的管理、大数据与隐私保护、大数据整合分析、大数据开放共享四个方面给予特别关注[3]。

中国正处于从追随者、模仿者到开拓者、引领者的过渡时期。面对大数据领域日益激烈的竞争，实施国家大数据战略，统筹制定大数据中长期发展路线图，重构国家综合竞争优势，谋求未来竞争中的新制高点迫在眉睫[4]。

1.2 大数据战略的内涵

“大数据”这一概念从被提出到获得普遍认可并成为全球热词，伴随的是数据在各行业领域的深层渗透与应用。作为复杂而庞大的数据集，它具备强大的分析与挖掘价值，是影响竞争和发展的重要因素。大数据战略是视大数据为一种战略资源的科学战略布局，而大数据国家战略则是将大数据提升到国家战略资源规划层面。其目的是关注如何利用大数据技术解决民生、国家治理、国家安全以及国际竞争力等问题[5]。

大数据战略落脚于战略，实质上是关于大数据发展应用的全局策划和指导。大数据并不简单指大规模的数据集合，它更是海量数据与处理这些数据的技术的结合，是对数据集合的有效应用，通过采集、加工、处理和分析庞杂多样的数据以发现新知识并创造新价值。所以对大数据涵义的界定实际上是一种观念变革，大数据战略的真正内涵也正在于此。

1.3 大数据战略的意义与作用

大数据是众多关键行业关注的问题。在信息化发展的新阶段，大数据对经济发展、社会秩序、国家治理、人民生活都会产生重大影响[6]。扩张发展大数据与其他行业的结合会催生新业态。一方面，数据的挖掘如同开采新型能源，可以发现新知识、创造新价值，成为驱动发展的重要推动力。另一方面，大数据作为提升国家治理能力和重塑国家竞争优势的新手段，制定大数据战略，提高数据治理能力有利于实现政府的科学决策、社会的精准治理和公共服务的高效有序。最后，当今世界综合国力的竞争不再局限于传统实体资源的竞争，数字主权与数据安全也成为影响国际竞争的重要因素，“谁掌握了数据，谁就掌握了主动权”成为全球共识，将大数据发展提升至国家战略高度已经成为普遍共识。全球实践也证明，大数据战略不仅可以提升社会生产力、创造新的社会价值，而且还可以提高政府管理效率、提升服务水平、加快创新能力建设[7]。因此，在挖掘大数据价值和促进大数据发展方面, 制定和实施好国家大数据战略势在必行。

现阶段，尚未有任何国家对大数据领域形成垄断。中国作为重要的大数据资源集散地，有着世界上最多的互联网用户，这是成为数据强国的历史性机遇。面对新形势下的机遇与挑战，推动实施国家大数据战略，深刻了解其科学内涵，是加快数字中国建设的必然选择。

2 中国大数据战略的层次体系

为了更好地研究我国的大数据实践框架，文章将从国家战略规划、地方战略引导、企业战略响应三个层次对我国大数据战略体系进行归类总结。

2.1 国家层次的大数据战略

国家大数据战略的制定为大数据的发展提供了宏观的指导方向和执行依据。通过对宏观层面国家大数据战略规划的研究可以对我国大数据战略的目标、内容、重点领域以及相应的管理体制有所了解。

2.1.1 综合型大数据战略

近年来，我国推出了一系列大数据政策，以指导大数据技术、产业及探索实践。党中央、国务院有关政策部分统计见表1。

表1 我国国家大数据政策部分汇总

2015年，中共十八届五中全会提出“实施国家大数据战略” 之后，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，从国家大数据发展战略的全局高度出发，明确提出要促进数据资源的开放共享、构建数据强国、推动大数据治国，这是第一份指导我国大数据发展的权威性、系统性纲领文件，为我国大数据应用、产业和技术的发展提供了行动指南。2016年7月，党中央和国务院立足于中国信息化建设进程和新形势，出台了《国家信息化发展战略纲要》，它是规范和指导未来10年中国信息化发展的纲领性文件，是国家战略体系的重要组成部分，是信息化领域规划、政策制定的重要依据[8]。2016年10月，中共中央政治局就实施网络强国战略进行集体学习，习近平总书记提出要建设全国一体化的大数据中心，加快落实国家大数据战略。2016年12月，国务院发布了《“十三五”国家信息化规划》，明确提出要建立统一开放的大数据体系，加强数据资源规划建设，建立国家互联网大数据平台和国家治理大数据中心，深化大数据应用，强化数据资源管理，注重数据安全保护。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要推动大数据和实体经济深度融合，建设网络强国、数字中国和智慧社会。同年12月，在中共中央政治局对国家大数据战略实施进行第二次集体学习时习近平指出，“大数据发展日新月异，我们应审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动”，并深入分析大数据发展的现状和趋势，强调根据中国实际部署实施国家大数据战略，加快建设数字中国，让大数据在各项工作中发挥更大作用，服务社会与民众[9]。

表2 部分行业领域大数据政策汇总

2.1.2 各行业领域大数据战略

围绕宏观大数据国家战略，各部委和相关行业也出台了一系列政策来推动大数据在各领域中的应用发展，具体政策统计见表2，包含健康医疗及中医药、政务信息资源、农业、经济、生态环境、国土资源、林业、交通运输、水利、气象、教育、交通旅游服务等领域。

总体来看，相关部门及行业从多方位响应了国家大数据战略，尤其是关系国民经济建设与发展的重点行业领域，且不断深化战略布置，引导大数据应用向专业化、个性化纵深发展。不同于国家的宏观战略，各部委根据各自的职能分工进行相应部署，发挥“互联网+”的应用潜力，挖掘信息资源价值，推动大数据与各行业领域的深度融合。

2.2 地方层次的大数据战略

国家大数据战略的实施，离不开地方政府协同配合与贯彻落实。作为大数据战略的前沿阵地，很多地方政府很早就预见到大数据在未来经济社会领域的发展前景与重要意义，并进行了积极探索。2012年，广东省政府办公厅率先发布《广东省实施大数据战略工作方案》，成功试水大数据战略[10]。同年，上海市政府数据开放平台启动，上海市科学技术委员会颁布了《上海推进大数据研究与发展三年行动计划（2013—2015年）》。2013年6月，重庆发布了《重庆市大数据产业发展规划》。此外，北京、天津、武汉等地也出台了相关文件。地方政府的探索无疑也加快了中央政府部署大数据战略的步伐，2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》从国家大数据发展战略全局的高度，提出了我国大数据发展的顶层设计和统筹布局，支持地方开展大数据产业发展和应用试点，谋划当地的大数据发展规划。之后，各级地方政府更是积极响应，各地大数据发展政策密集出台，地方大数据管理机构也陆续成立。

与国家宏观规划不同，地方政府的战略充分体现的是该地区的资源优势与发展特色。例如，2016年北京市政府办公厅和广东省政府办公厅分别发布的《北京市大数据和云计算发展行动计划（2016—2020年）》和《广东省促进大数据发展行动计划（2016—2020年）》，前者旨在指导未来5年北京市大数据和云计算的发展，并提出将北京建设成为国家大数据和云计算创新中心、应用中心和产业高地的战略目标，强调推动公共大数据融合开放，大数据和云计算的创新应用和安全保障。后者提出建立国家数据应用先导区和大数据创业创新集聚区，抢占数据产业发展高地，建成具有国际竞争力的国家大数据综合试验区，发挥电子信息产品制造优势，促进转型升级，打造新经济增长点[11]。从地区分布看，各地区均有大数据战略发布，其中发布文件最多的是贵州省，一方面在于国家的扶持政策，如2015年《促进大数据发展行动纲要》把发展贵州大数据产业正式上升为国家战略，支持贵州大数据产业集聚区创建工作，另一方面则是贵州省自身的前瞻性、战略性探索。

总体来说，目前地方大数据规划主要有两类，一类是与地区发展现状紧密结合的引领性规划，如各省市制定的大数据发展意见、发展规划，这类规划从政策机制上对大数据进行战略部署，提出发展目标和行动方向；二是具备可操作性的具体措施落实型，这类战略往往提出某些具体领域的实施方案或在专项工程中的具体部署，而在具体部署中，则重点关注了信息基础设施建设、人才队伍培养、法规标准制定等方面。值得一提的是贵州省，作为抓住发展大数据机遇、实现弯道超车的典型，走出了一条不同于东西部省份的发展新路。无论是《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020年）》《贵州省信息基础设施条例》《关于加快大数据产业人才队伍建设的实施意见》等发展政策，还是中国首部大数据地方法规《贵州省大数据发展应用促进条例》、首部政府数据共享开放地方法规《贵阳市政府数据共享开放条例》、首部大数据安全管理地方性法规《贵阳市大数据安全管理条例》等出台施行，都印证了贵州省在大数据发展及创新应用方面的显著成效，展示了其在探索战略行动路径中积累的丰富经验，也为其他地区提供了良好借鉴。

2.3 企业层次的大数据战略

企业利用大数据可以更敏锐地感知市场变化，洞察客户、消费者以及合作伙伴与竞争对手的行为，更精准的优化企业运营，和商业伙伴一起开展协同创新。企业要顺应大数据时代，利用大数据和大数据分析来增强洞察力，释放企业潜力，实现转型和发展。对此，需要加强对大数据的持续投入和研发，注重合作和行业应用，制定与之契合的大数据战略。

根据2016年贝恩公司的大数据行业调研，拥有优秀大数据能力的企业，其财务业绩排在行业前25位的可能性是竞争对手的2倍、做出正确决策的可能性高出竞争对手3倍、决策速度比竞争对手快5倍。可见，大数据对于企业乃至整个社会的重要性不言而喻[12]。

对于企业而言，无法持续产生价值的数据是没有意义的，所以，企业是否足够了解自身拥有或获取的数据资产，并能以此建立清晰的大数据战略，为企业发展创造价值显得尤为关键。2018年《中国大数据发展调查报告》显示，企业对数据分析的重视程度进一步提高，接近2/3 的大数据企业已经成立了相关的数据分析部门，六成以上企业认为完善行业标准、健全法律法规有助于推动大数据发展。对于传统行业和新型大数据企业而言，大数据的价值与带来的变化毋庸置疑，如何制定大数据战略才能让大数据真正为自己所用、产生相应价值是值得企业深思的问题。

在制定企业大数据战略时，要明确的是：从视野上，大数据应该被视为企业核心战略，而不仅仅是企业IT管理的一个方面，软硬件方面都要有所投入；应根据自身情况选择收集和处理数据的策略；在确定基本思路后，将数据分析转化为可以解决实际问题的具体行动，从而实现大数据的价值。也就是先确定不同业务的优先级，找准大数据切入点，再考虑如何通过数据产品来产生价值。传统企业可借助咨询公司或其他大数据服务企业的定制化的解决方案和大数据技术助力推动自身业务发展，通过数据模型预测实际应用场景和用户行为，在对企业数据进行梳理后，对其进行系统化管理。在制定相应大数据战略后，企业还需要成立布局合理的大数据组织架构保障战略的实施，让数据更好的为企业服务。从大数据企业分类看，一是已经有大数据获取应用能力的如百度、腾讯、阿里巴巴等互联网巨头；二是以华为、浪潮等为代表的电子信息通信厂商；三是关注大数据服务的新兴企业；最后是其他领域的传统企业。以零售企业GOME的大数据战略部署为例， 2017年初，GOME成立大数据研究院，对集团数据进行整合，致力于为旗下产业公司和业务板块提供大数据平台和大数据分析，提高大数据应用能力；战略重点是建立集团的大数据共享平台以及人工智能、智能画像和数据化运营项目；未来将继续在大数据整合、AI赋能零售、业务创新三个方面做出努力，通过深入分析企业运营数据，为指导企业运营提供优化线索。

3 中国大数据战略的关注点

大数据是数字时代的新型战略资源，其开发利用水平取决于大数据与政府公共管理、企业生产经营与社会自我培育的深度融合。我国作为数据大国，有着庞大的数据基础，这为大数据领域的发展提供了重要的基础支撑，也同时对数据掌控能力提出了更高的要求。对此，在制定大数据战略时，数据治理的重要性也就不可忽视，既要充分运用互联网、云计算、人工智能等手段提升数据管理能力，促进国家治理模式的创新，提高决策的科学性；也要做好开放共享工作，统筹推进大数据战略与经济、政务、民生、安全等各领域的对接。只有坚持数据治理的国家统筹和政府、企业和社会大数据战略的整体推进，才能形成完整的大数据开发利用合力[13]。

3.1 国家大数据战略的关注点

我国国家战略层面的大数据政策比较全面，提出了建立数据强国的目标，并强调推动大数据全面发展，注重整体宏观规划和顶层设计。主要关注点在于建立健全组织领导机制、加快政府资源开放共享以打通信息壁垒、建立完善大数据法制体系、推动大数据技术产业创新发展和核心关键技术突破、加强数据安全风险防范、加大高水平大数据人才培养等方面。具体在于推动统筹国家基础数据资源建设、建立国家治理大数据中心、加强大数据关键技术及产品研发、提升大数据产业支撑能力、深化大数据应用、强化数据资源管理等。各部委则一方面部署各自领域的大数据战略以更好地履行职能需求，另一方面还可以借助国家战略层面的全局性设计与协调，整合基础信息，促进多种信息的交流融合，共建共享，实现共赢。

3.2 地方大数据战略的关注点

目前我国发布的地方大数据战略，在战略定位上可分为跟随落实、发展保障、全局规划、产业发展及领域应用5个主要类别[14]。跟随落实类的战略缺乏对本地区的特色及优劣势分析，对国家相关战略的模仿较大，比较盲目，容易浮于表面，难以落实；发展保障类则是通过成立组织机构或完善法规制度保障发展；全局规划类是对该地区大数据发展目标和实施过程的全面布局规划；产业发展类是统筹本地区大数据产业规划；领域应用类则细化到具体领域的应用与转型升级。对这些战略的共性进行分析可以发现，地方战略的内容主要聚焦在制定发展规划、推动产业发展、建立大数据平台、编制法律法规与规范标准、强调人才培养等方面，都强调了在政府带头下统筹大数据资源，进行大数据标准化工作，推动数据开放共享和流通。以达到深化大数据应用提升服务治理能力、改善民生、推动经济转型升级，以功能型设施布局优化发展环境，以大数据技术与产业融合助力发展创新，以大数据复合型人才培养提升发展竞争力的目的，而这些与国家大数据战略也是基本一致的。

3.3 企业大数据战略的关注点

对于企业而言，大数据战略的意义在于给核心业务带来直接价值，具体表现在利用大数据发现新的增长点，优化完善现有的利润空间，通过商业模式创新获得竞争优势。所以企业大数据战略的应用更多出现在金融、电信、制造、教育等行业。这些行业一方面数据资源丰富，另一方面也属于国家重点管控的行业领域，他们借助大数据、互联网，形成共生、交替、乃至再生的价值循环系统，实现共赢发展。根据“2017中国大数据产业生态地图暨中国大数据产业发展白皮书”调查，大数据企业在注册地、成立时间、业务分布方面具有显著的聚集特性，大数据应用的主要行业领域、产品和服务内容均相对集中。对于新兴大数据企业来说，会更关注数据分析挖掘和场景化解决方案产品，其次是数据采集和预处理、数据可视化以及云端产品和服务。总体来看，企业大数据战略关注的是企业发展，通过部署企业特色大数据战略、实现数据共享、培养大数据专业人才等举措推动企业成长。在制定实施大数据战略时则主要关注政策、资产、人才、技术工具等因素。

4 中国大数据战略发展展望

通过对我国大数据战略体系进行研究发现，当前我国大数据战略体系中涉及政策环境方面的较多。我国当前正积极运用政策供给推动大数据技术发展，但是政策供给方面还需要进一步优化，战略与实践融合度不高；其次是存在失当建设倾向，尤其是地方层次的大数据战略，还存在盲目跟随与无序竞争的问题；第三是核心关键技术和专业人才成为我国大数据竞争力的薄弱环节[15]；最后是不容忽视的数据隐私与安全问题。总体而言，当前我国大数据技术基础研究薄弱，大数据技术人才缺乏，大数据产业应用模式仍然较为单一。近几年，虽然从国家到地方再到企业，都紧随趋势制定了一系列大数据战略且采取了诸多行动，但总体而言还没有形成合力。笔者认为可以从以下方面着力：

对于国家而言，强化顶层规划设计，推进战略与行业深度融合。要高度重视大数据战略的制定实施，从各行业领域出发，以大数据为支撑，创新资源配置，在各行业的不同场景中发挥出数据价值，尤其是医学、农业等重点领域和重点建设工程。这需要由国家牵头，依托战略制度优势，一方面完善大数据制度体系，加快完善法律法规和标准规范，让发展应用可有理有据的实施；另一方面依托国家平台，解决战略实施中会遇到的信息壁垒、监管不足、平台与人才匮乏等硬性问题，从而激活战略活力，引领战略合法、有序、科学落地。

对于地方而言，响应国家战略出台的相应规划方案和行动计划，不应是简单的战略复制。在具体实施中，应该依据地方特色进行创新，运用大数据的新技术、新模式助力当地发展，推动大数据战略与本地实体经济、已有产业相融合，以发展中遇到的问题为导向，理性制定战略，不盲从。让大数据成为地方发展的新动能，地方政府需提供力量支撑并有效监管，以优势为根，找准定位，从而制定具体的行动路径，使整体规划能有序落实。地方的大数据战略实践要在探索中不断前行，找准地方战略定位，战略成果才能避免低效建设、盲目发展。

对于企业而言，数字经济企业和传统企业可打破壁垒，实现协作共赢。电子通信、基础建设等领域的企业发挥基础建设优势，引领和带动发展；互联网龙头企业以高性能低成本的大数据服务助力传统企业提效升级，新型数据企业为其他企业提供海量值得深度挖掘的用户和数据资源。各类型企业依托自身优势，制定大数据战略，通过战略制定培养具备复合素质的企业人才，实现政府、企业、科研的新型协作，为大数据提供强力保障与支撑，推动企业提效升级。