整体性治理视角下粤桂琼海洋经济圈地方政府间的合作研究

□ 韩建华

（广东海洋大学，广东 湛江 524088）

一、问题的提出

在改革开放40周年的重要节点上，习近平总书记在视察广东时提出了深化改革开放、推动高质量发展、提高发展平衡性和协调性、加强党的领导和党的建设等四个方面的工作要求，充分体现了习近平总书记对广东工作的高度肯定与殷切期望。其中，最为引人关注的是“提高发展平衡性和协调性”。尽管广东作为改革开放的前沿阵地，但也仍然存在发展不平衡、不协调等问题。2018年12月5日，中共中央、国务院根据当前形势，发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，为今后一段时期区域协调发展提供了明确的发展路线图，即到2035年建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制，显著缩小区域之间的发展差距。可见，区域协调发展已经成为当前社会普遍关注的热点问题。区域合作推进区域经济一体化开始成为实现区域协调发展的重要手段，如近年来兴起的环北部湾经济圈、粤港澳大湾区、粤桂琼海洋经济圈等。但是，在实施效果方面，各经济圈尚未真正发挥出实效。如粤桂琼海洋经济圈的建设，自2012年提出以来，其影响力并没有达到1+1+1＞3的效果。究其原因，是由于粤、桂、琼隶属于不同的行政区域，合作的领域涉及到不同政府部门，造成在推进区域经济一体化发展中出现治理政策“碎片化”的现象，使得粤桂琼海洋经济圈推进区域协调发展的作用未能真正显现出来。

因此，如何建立有效的粤桂琼海洋经济圈建设的合作机制，突破粤桂琼海洋经济圈建设的政策“碎片化”困境是当前实现粤桂琼海洋经济圈繁荣与发展亟待解决的难题。“碎片化”是传播学领域中的一个概念，其意是“完整的东西被破碎为许多零碎块的状态[1]。学术界不同学者对“碎片化”也提出自己的看法。希克斯等（2002）认为“碎片化”是政府部门职、权、责的一种分割状态，具体表现为政府部门内部各类业务间的分割——一级政府部门间的分割，或是一级地方政府间的分割[2]。张新文等（2015）认为，在治理语境下，“碎片化”强调的是一种治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标容易背离初衷的现象。由于我国地方政府组织功能遵循着隔离拆分、本位主义和管理驱动的行动逻辑，同时，公共服务面临着“缺乏协作，效率低下；疏于规范，胡乱摊派；政绩导向，供需脱节”的状态[3]。结合以上观点，区域政府合作治理过程中的“碎片化”现象可定义为：在推进区域经济一体化合作治理过程中，由于不同行政区域、不同政府部门在处理区域经济发展问题上，出于自身利益的考虑、不同的政策价值取向以及各行政区域、机构间的协调机制缺失，导致出现区域政府合作治理的政策分割、冲突的现象。

因此，由于区域政府合作治理中的政策“碎片化”，导致治理主体无法实现有效治理，大大降低了治理的成效，这也是粤桂琼海洋经济圈之所以未能发挥出实效的重要原因。而整体性治理为区域政府合作治理的政策“碎片化”问题提供了新的思路，将整体性治理运用到区域政府合作治理中也具有重要的理论价值与现实意义。基于此，笔者通过选取粤桂琼海洋经济圈为研究对象，引入“整体性治理理论”的分析范式，探究粤桂琼海洋经济圈建设中地方政府合作面临的困境，并在此基础上提出粤桂琼海洋经济圈整体性治理的路径选择，以期走出区域政府间合作治理的“碎片化”困境，推进粤桂琼海洋经济圈建设，实现粤桂琼区域的协调与发展。

二、整体性治理与粤桂琼海洋经济圈建设的耦合性分析

为破解区域政府合作治理过程中的“碎片化”现象，需将整体性理论运用到区域合作治理的全过程中，从整体上推动区域经济一体化发展。整体性治理起源于英国，慢慢发展成为各国解决新公共管理导致的治理“碎片化”问题的新范式，它强调以整体性为价值理念、以公民需求为导向，通过协调、整合和合作为治理机制，弥补传统官僚制与新公共管理理论的缺陷，提供全方位、合作化、无缝隙的服务供给，构建整体性政府体制[4]。整体性治理理论的适用领域特别广泛，对解决粤桂琼海洋经济圈建设的“碎片化”问题也具有较强的适用性主要体现在以下几个方面：

（一）治理理念耦合：注重区域合作共赢，实现协调发展

整体性治理理论强调整合与协调。整体性治理理论代表人物希克斯曾说，整体性治理理论应该以满足公民需求作为主导理念，通过有效整合公共资源，来处理公民最关心的问题，以有效回应公民的需求[5]，即通过跨越组织间的界限，加强组织间与政策上的整合与发展，并通过协调各组织、部门与机构之间的关系，共同努力，以更好地提供服务而区域政府合作治理同样是强调在合作共赢的共同理念上，发挥出各自的政策优势以及管理职能，并不断地对区域内各种活动的关系进行宏观协调，共同促进区域经济一体化发展，满足人民日益增长的美好生活需要。因此，作为区域公共治理新趋势的整体性治理，能够有效弥补区域政府合作治理过程中造成的治理“碎片化”问题，以更好地促进区域经济一体化发展。

（二）治理结构耦合：重构治理组织结构，实现跨界合作

整体性治理主要通过为更好发挥组织的治理效率，通过对政府的纵向层级结构、横向功能结构和纵横网络式协调发展的组织结构进行重新整合，以更好地促进各政府之间进行跨界合作[6]。而通过重构政府之间的治理组织结构，在一定程度上可以克服区域政府之间进行合作治理过程中出现的“各自为政”或者“碎片化”治理问题。这与区域政府合作治理所要重构治理组织结构，实现跨界合作的目标相耦合。因此，在建设粤桂琼海洋经济圈牵涉到许多地方政府部门的组织结构调整与更新且要真正发挥出粤桂琼海洋经济圈的辐射作用也需要有重构一个科学合理的组织机构，实现区域政府跨界合作。

（三）运行机制耦合：强调治理责任共担，实现协作治理

整体性治理强调治理应围绕公众需求，以责任担当作为公共利益的价值目标取向，倡导公平、公正、回应性等的民主行政主张，同时也兼顾新公共管理追求的效率，力求解决民众最关心的问题[7]整体性治理理论提出将由单一的经济建设为目标转向在经济发展的同时兼顾公共需求，这也符合当前区域政府间合作的方向，即通过整合区域政府的力量，更好地促进区域经济发展，更好地满足公民需求。因此，整体性治理理论倡导以公众需求为中心，通过协同信任机制、责任监督机制来协调各地方政府之间的利益，能更好地实现协作治理。这种运行机制恰好与区域政府合作的运行机制相耦合，有利于区域之间开展更多的经济发展、社会保障、生态保护、公共服务等多领域的合作，适应了粤桂琼海洋经济圈发展的要求，能够使得粤桂琼海洋经济圈的各地方政府，在多个领域实现协作治理，促进区域经济一体化发展。

因此，整体性治理理论对解决区域政府合作问题具有重要的启示意义，适应粤桂琼海洋经济圈建设的要求。一方面，建设粤桂琼海洋经济圈涉及不同的治理主体，除了各地方政府之外，还有企业、非政府组织或者个人等不同主体。通过整体性治理，可以使得区域合作主体间建立良好的信任关系，共同致力于粤桂琼海洋经济圈的建设；另一方面，随着经济的发展，区域内的信息、技术等资源分配得并不均衡，需要采取整体性思维，将分散的治理资源重新整合起来，统筹规划，使得资源发挥出更大的效用，最终实现粤桂琼海洋经济圈繁荣与发展。

三、整体性治理视角下粤桂琼海洋经济圈建设中地方政府合作面临的困境

粤桂琼海洋经济圈横跨广东、广西和海南三个省（区），该区域有着雄厚的海洋经济发展基础。其中，广东拥有广州、深圳、珠海、汕头、湛江五大枢纽港口，广西有北海港、防城港、钦州港等港口，海南拥有海口港、三亚港等，这些港口不仅可以促进当地海洋经济的发展，也是三地之间经济往来的纽带[8]。因此，海洋经济成为粤桂琼三地拓展发展空间、获取新的增长极、实现绿色崛起的重要途径，也是我国对外开放的重要平台，是我国参与经济全球化的重要区域。但是，在粤桂琼海洋经济圈建设过程中，也存在着不少问题。

（一）区域政府合作的治理观念严重滞后

整体性治理主张用平等、信任的合作伙伴观念来代替传统官僚制倡导的更加注重自身利益的观念。目前，大多数区域内各地方政府合作领域涉及的范围不够广泛或者合作的深度不够，都源于这种传统上官本位思想导致的结果。即大多以自身地区的经济利益为考量，而不是从整体上把握整个区域的发展。因此，区域内地方政府为了保护自身的经济利益，往往会采取行政手段来制造各种形式的区域壁垒，干预生产要素的合理流动，造成区域治理“碎片化”现象。同样，在粤桂琼海洋经济圈建设过程中，虽然粤桂琼三省（区）在建设粤桂琼海洋经济圈上达成一致的共识，而真正落实到市县级区域之间合作时，一些治理主体会为实现自身利益而置整体性利益而不顾，在海洋产业发展方面各自为政，导致三地海洋资源利用缺乏整体规划，使得整个区域的海洋产业布局不合理，创新力不足，同构现象也非常严重，最终使得整个区域的海洋资源流动不畅，未能迅速转化为产业优势。

（二）区域政府合作的组织机构权威性不足

整体性治理理论主张将横向部门结构、纵向层级结构与公私多主体结构有机联结起来，在理论上构建一个权威性的部门来进行统一的管理，实行大部门式治理，使得这些部门或者机构有较宽的管理范围，以更好地实现横向协调与管理，减少或者避免政府组织或者部门之间、机构间的矛盾与冲突，实现政府组织的整体性运作。当前，粤桂琼海洋经济圈地方政府之间的协调合作主要通过一些跨区域联席会或者区域领导人之间的高层次会议来进行协商合作，促进区域之间的合作。但是，这种通过简单的对话平台来进行合作协调，缺乏一定的法律效力与权威性，不利于粤桂琼海洋经济圈的治理主体进行系统的协同和沟通，大大降低了合作效率。因此，尽管2012年粤桂琼海洋经济圈已经被提及并开始进行建设，但是，粤桂琼三省（区）在共同开发南海资源方面合作次数并不多，粤桂琼海洋经济圈也并没有真正发挥其海洋经济产业的优势。因此，粤桂琼海洋经济圈亟需建立一个权威性的区域政府间的组织机构，负责对粤桂琼海洋经济圈发展的相关事宜进行统一规划、统一协调，以提高粤桂琼三省区在粤桂琼海洋经济圈中的相互沟通与合作的整体水平，进而推动粤桂琼海洋经济圈大发展大繁荣。

（三）区域政府合作的运行机构效率不足

整体性治理理论倡导以公众需求为中心，通过协同信任机制、责任监督机制来协调各地方政府之间的利益，能更好地实现协作治理。目前，粤桂琼海洋经济圈的建设主要是建立在一些初步的建设规划或者合作战略总方针上。如2015年3月，粤桂琼三地海关在落实《环北部湾口岸部门及港口企业深化合作备忘录》的基础上，创新监管拟准四种合作新模式[9]。同年10月，粤桂琼携手成立“北部湾（中国）旅游推广联盟”，共同打造“北部湾旅游”整体品牌[10]。2016年10月，三省（区）11个地级市签署多份合作协议，更加深化了粤桂琼三地之间的合作[11]。尽管粤桂琼三地在省级层面达成了某些合作，但是并没有形成完善的各市县地方政府间合作规则，也没有比较健全的跨区域协调机制，尤其是亟待建立有效统筹区域经济一体化的协调机制，如人才流动与培养机制、区域环境协同机制等，导致粤桂琼海洋经济圈内的资源难以有效整合，难以充分发挥粤桂琼海洋经济圈的产业优势。除此之外，要想加强区域内各地方政府间的合作，需建立完善的利益与信息共享机制。但是，各地方政府为了自身的利益，经常会封锁某些信息，常常容易引起各地方政府合作过程中的冲突与矛盾，也不利于提高区域政府合作的效率，进而影响粤桂琼海洋经济圈的整体发展。

四、粤桂琼海洋经济圈整体性治理的路径选择

（一）培养公共性、责任性组织文化，重塑区域共治的整体性治理理念

要想破解粤桂琼海洋经济圈的治理观念严重滞后问题，创新粤桂琼海洋经济圈的政府间合作治理，建议从以下三方面着手：首先，要破解因行政区划导致的刚性束缚，重塑区域共治的整体性治理理念。通过增强大局观念，改变过去那种狭隘的地区主义，学会从整体上对粤桂琼海洋经济圈进行规划，对区域内资源进行协调与整合，实现各个区域间的优势互补，形成强大的合作推动力。其次，粤桂琼海洋经济圈各地方政府应加强公共性、责任性的组织文化宣传，让行政人员能够形成合作与共赢的治理理念。即要想实现本地区海洋经济的发展，必须确保“利益共同体”——粤桂琼海洋经济圈的海洋经济也能大繁荣大发展。再次，创新合区域政府间合作还需要有开放、包容的精神，才能更好地促进多元主体之间的协商合作。因此，重塑区域共治的整体性治理理念，增进多元治理主体之间相互包容与体谅，有利于各项措施的开展与实施，更有利于推进粤桂琼海洋经济圈的有效治理，而且对粤桂琼海洋经济圈的不断繁荣与发展也提供了可持续的保证。

（二）重新厘清区域治理边界，构建以权威性为核心的整体性治理结构

粤桂琼海洋经济圈的整体性治理涉及的范围与深度都比较广泛，且整个治理过程错综复杂，涉及各种利益纠纷与制度安排，亟待构建一个具有权威性的组织结构作为基本保障。通过有效的治理结构，对整个区域内的功能与职责进行统筹规划与具体安排，以有效地避免在建设粤桂琼海洋经济圈出现的重复建设与浪费问题，共同促进粤桂琼海洋经济圈的大繁荣与大发展。在构建以权威性为核心的整体性治理结构，建议从以下三方面切入：首先需重新厘清区域治理边界，科学合理地界定各个层级政府及部门在粤桂琼海洋经济圈的职能与责任，共同对区域内事务进行科学治理。其次，考虑成立粤桂琼海洋经济区域合作委员会，建立定期联席会议制度，专职负责跨行政区粤桂琼海洋经济圈的相关工作，明确跨界区域交叉执法的机制，该执行主体应由不同职能部门组成，这样也能保证治理结构的公平性与权威性。再次，将粤桂琼海洋经济圈内职能相近的部门进行重新整合，建立起紧密而有效的治理结构，避免在建设粤桂琼海洋经济圈时候，出现职能交叉或者机构重叠的现象。比如，在粤桂琼海洋经济圈内的水资源保护方面，由各省（区）级的水利部门组成权威性的组织机构，共同解决粤桂琼海洋经济圈的水资源保护问题。

（三）完善跨区域的治理机制，构建区域政府间协作有效的多维运行机制

粤桂琼海洋经济圈的整体性治理是一个复杂动态的过程，需完善跨区域的治理机制，构建区域政府间协作有效的多维运行机制。粤桂琼海洋经济圈虽然提出多年了，但还是处于培育发展阶段，各方面体制机制还很不完善。如三省（区）之间并没有建立起有效的协商机制，仅仅依靠简单的对话平台，难以处理深层次的利益纠纷问题，而且三省（区）之间也缺乏有效的利益共享与补偿机制。粤桂琼海洋经济圈的发展，受地方本位主义影响，三省地方政府大都是基于各自的根本利益而开展合作，而非致力于整个粤桂琼海洋经济圈的整体发展。因此，要有效推进粤桂琼海洋经济圈的整体性治理，应构建区域政府间协作有效的多维运行机制。首先，构建粤桂琼海洋经济圈的政策信息交流机制。政策信息交流机制是粤桂琼海洋经济圈的基础，通过粤桂琼海洋经济圈政府机构间的信息共享，可以加强粤桂琼海洋经济圈政府间的业务交流，减少合作过程中的治理成本，提高区域政府间的合作效率，共同致力于粤桂琼海洋经济圈的发展。其次，要强化粤桂琼海洋经济圈的协调机制，消除三省（区）行政区划的阻隔。通过打造粤桂琼海洋经济圈合作交流的平台，组建高层决策的咨询系统，制定有效的粤桂琼海洋经济圈的发展规划。再次，要加快构建粤桂琼海洋经济圈的利益共享和补偿机制。粤桂琼海洋经济圈是基于共同利益的基础上建立起来的，需充分发挥市场调节的作用，通过获取由区域分工所带来的“比较利益”，而由地方政府共同分享分工合作的成果与收益，增强彼此合作的动力。同时，区域补偿时，应保证公平，坚持风险共担、成本共摊的原则，补偿区域合作的利益损失方。