我国公务员职业道德监督的功能与实施原则

王常柱

在我国社会中，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员[1]，公务员职业道德就是“国家公务员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的行为规范”[2]。新中国成立后，尤其是公务员制度实施以来，党和政府始终重视公务员队伍建设，始终坚持从中国文化的伦理精神、自身的政治情怀、社会主义政治实践的伦理性质出发，对公务员职业从业人员提出了明确的职业道德要求。党的十八大以来，党中央更是明确了“坚定信念、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准。贯彻落实这些职业道德要求，既需要党和政府以及社会各方的大力提倡，也需要公务员职业从业人员的道德自觉和自律，更需要来自社会团体、组织和个人的强有力监督。

一、公务员职业道德监督的本质内涵

明晰监督的本质内涵就成为探讨公务员职业道德监督本质内涵的基本前提。在汉语中，监督就是“察看并督促”[3]，是人类有意识的行为。监督之“察看并督促”内涵必然是围绕一定目的并为保证这一目的之实现而展开的。从这个意义看，监督就是一定主体为保证一定目的之实现而采取的“察看并督促”的行为活动。“道德监督”和“职业道德监督”等只不过是监督的不同形态、在“察看并督促”内涵之上分别具有自己的特定外延而已。

在“道德监督”概念中，“道德”是“监督”的限制词，以其限制功能规定了“道德监督”的外延。这就是说，要理解“道德监督”的本质内涵，须先知道“道德”是在何种意义上进行限制的。从词语的意义看，“道德”作为限制词有三重内涵。第一是“道德的”，与“不道德的”相对应。据此，道德监督就是“道德的监督”，与“不道德的监督”相对应，这是一种属性的界定。第二是“属于道德的”，或者“以道德为方式的”。据此，道德监督就是“道德（性质的）监督”，而不是“法律监督”“行政监督”等。这是一种定性的界定。第三是“指向道德的”，与“指向其他方面的”相对应，据此，道德监督就是“指向道德的”而不是指向法律、行政、能力的监督。这是内容指向的界定。本文中的道德监督主要指涉第三种，是对“道德”的监督。在这个层面，道德监督是监督的特殊形态，是“以一定的道德评价为基础，以确保道德目标和道德规范得以切实落实的方法和过程”[4]。既然概念的内涵是由上位概念决定的，那么，职业道德监督作为下位概念，其内涵就是由上位概念“道德监督”规定的，它的特殊之处就在于“职业”所限定的概念外延。因此，职业道德监督，就是道德监督的特殊形式，其本质就是“职业团体或社区运用某种道德手段来影响和控制其成员职业行为的一种方式”[5]。以此类推，公务员职业道德监督是职业道德监督的一个特殊类型，其内涵是由“职业道德监督”这一上位概念决定的，它的特殊之处则是“公务员”所限定的概念外延。据此，如果说，道德监督是指向道德的监督，那么，“公务员职业道德监督”所指向的是公务员职业道德，即公务员在“社会公共事务和国家事务管理活动中，调整其与社会之间，公务员之间关系应当遵守的正义和非正义、善与恶、公正和偏私等行为规范与准则的总称”[6]。

由此可知，作为职业道德监督的特殊形态，公务员职业道德监督，从道德监督的类型看是指向公务员职业道德的，从监督客体看是指向公务员这个职业及其从业人员的。众所周知，公务员职业不是一般的职业，而是“以国家机关的名义行使行政职权、履行社会管理和公共服务职能，并由国家提供工资福利和生活保障的职业”[7]，而其从业人员即公务员则代表国家机关行使公共权力，处理公共事务。因此，无论公务员这一职业，还是从事这一职业的一个个具体的公务员，都具有公共性特征，即公务员这一职业是开放的，人人都可以进入，而从事这一职业的一个个公务员都承担着为整个社会提供服务的公共性职责。这一公共性特征，决定了公务员职业从业人员必然要具有公共性的道德，决定了公务员职业道德监督同样具有公共性。我们知道，公务员职业道德是公务员这个职业的专属道德。因此，公务员职业道德监督就成为包括公务员个人在内的一切社会成员或团体对公务员职业道德进行的监督。据此，我们可将公务员职业道德监督划分为两种类型：其一是外部监督，强调监督主体是公务员之外的成员和组织，是他律式监督；其二是内部监督，强调监督主体是公务员自身和公务员组织，是自律式监督①。

上述定义是在最普遍意义上获得的，对于认识和理解中国社会的公务员职业道德监督具有指导意义。比如，依据这一定义方法，即可知道中国社会的公务员职业道德监督同样具有强烈的公共性特征。然而，认识和把握中国社会的公务员职业道德监督，不仅要掌握公务员职业道德的最普遍意义的内涵，还须充分认识和把握中国社会政治的最大特点即“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，[9]掌握中国社会公务员职业道德监督的特殊内涵。在党的十九大报告中，“党的领导”这一特征被系统表述为“党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践”。因此，中国社会的公务员职业道德和公务员职业道德监督必然同样地具有这一政治特征，而这一特征使得中国社会的公务员职业道德监督有别于其他国家和地区的公务员职业道德监督，同时也成就了中国公务员职业道德监督的中国特色。

依据行为发生的时间逻辑，可将公务员职业道德监督的内容划分为三个方面：一是对公务员职业道德规范的制订与完善进行“察看并监督”。道德规范是道德行为的基本遵循，而公务员职业道德规范则是所有公务员展开其职业道德行为的基本遵循。因此，“察看并监督”公务员职业道德规范的制订和完善，是对公务员职业道德进行监督的第一要务。二是对公务员职业道德规范的落实与践行进行“察看并监督”。“察看并监督”公务员职业道德目标和规范的落实践行情况，是公务员职业道德监督的第二项内容。这一内容包括自律监督和他律监督两个层面，目的在于确保公务员职业道德目标和规范等得到切实落实。三是对公务员职业道德规范的落实及其舆情进行“察看并监督”。公共性特征，很容易使公务员职业道德规范的落实情况成为社会舆论关注的焦点，并进而演变为舆情事件，因此在今天社会中，公务员职业道德监督不仅包括对公务员职业道德规范的落实状况的“查看并监督”，而且还包括对落实状况之舆情进行“察看并监督”。这样的“察看并监督”对于改善公务员职业道德、引领社会舆论、控制舆情具有重要意义。

二、公务员职业道德监督的基本功能

作为手段，公务员职业道德监督需要在公务员职业道德建设中发挥作用，而公务员职业道德所以能够在公务员职业道德建设中发挥作用，根本之处在于它具有的相应功能。

我们知道，一个事物的功能总是与该事物的结构联系在一切的，不同的结构总是内含着不同的功能。因此，认识和把握公务员职业道德的功能，需要探讨公务员职业道德监督的要素结构状况。从前文的定义看，公务员职业道德监督是有意识、有目的、有组织的人类活动。我们知道，一个行为活动，首先应具有活动主体，即谁在活动，其次应具有活动赖以展开的需要、动机、目的、目标等，其三应具有活动赖以展开的原则、规范、标准等。依据这一逻辑，即可将公务员职业道德监督的基本要素结构确定为如下四个方面：其一是监督主体，其二是监督目的，其三是监督方式，其四是监督效果。在此，监督主体是包括公务员在内的所有社会主体，监督目的是确保公务员职业道德的要求和规范得到切实的贯彻执行，监督方式就是依据社会主义的道德原则、道德规范和道德标准进行“察看并督促”，监督效果则是监督活动所达成的最后结果。如此，即可得出公务员职业道德监督功能的定义：公务员职业道德监督的功能，是指公务员职业道德监督自身发挥出的有利的作用，其本质内涵就是根据我国社会的社会主义道德原则、道德规范和道德标准，以及适用于公务员职业的特殊道德要求，对公务员的职业道德行为作出是非善恶的价值判断，督促公务员依据相应道德标准修正自己的职业道德行为，进而达成监督结果的效能或能力。

根据公务员职业道德监督的要素结构以及它所产生的社会作用和影响，可将公务员职业道德监督的功能概括为如下四个方面：

一是评判功能。评判功能，是指公务员职业道德监督通过察看、评价公务员职业道德状况而作出是非善恶评判。公务员职业道德建设须以公务员职业道德现实状况为前提，没有一个对公务员职业道德现状的基本把握，就不可能有真正的公务员职业道德建设。因此，公务员职业道德监督的评判功能就显得特别重要。借助这一功能，公务员职业道德监督一方面能够帮助我们全面细致地认识、把握中国社会公务员职业道德的基本状况，另一方面能够帮助我们在公务员职业道德建设过程中，准确有效地对公务员道德建设、公务员道德素质的提高、公务员职业道德的改善等方面施加影响。需要指出的是，这一功能对于基层公务员职业道德建设尤其重要，它能更好地“引导基层公务员将职业道德内化于心、外化于行，贯穿到日常工作中，成为社会主义道德的示范者”[9]。

二是赏罚功能。赏罚功能，是指公务员职业道德监督所具有的、通过表扬或惩罚等方式推动公务员职业道德建设、提升公务员职业道德素质的功能。在公务员职业道德监督过程中，表扬和惩罚是基本监督手段，而且这种监督手段为公务员职业道德建设提供了重要的动力支持。这种动力支持是通过公务员职业从业人员的心理机制实现的。监督主体当发现某行为不符合道德原则和道德价值时，便会对监督客体提出批评并通过某种渠道使之得到惩罚，而当发现某行为符合道德原则和道德价值时，便会对监督客体给予表扬并通过某种渠道使之得到奖励。当监督客体受到批评和惩罚时，他的内心深处就会产生不安和自责，而当监督客体受到表扬和奖励时，他的内心深处便会感到愉悦和满足。借助这种心理机制，公务员职业从业人员自觉调节和纠正自己的职业道德行为，进而实现了公务员职业道德监督的赏罚功能。

三是养成功能。养成功能，是指公务员职业道德监督促使公务员个体积极养成知、情、意、行等道德品质的功能。道德品质是通过将他律转化为自律来实现的，没有这种转化，道德品质养成是无从谈起的。在公务员职业道德品质养成方面，公务员职业道德监督首先表现出的是他律，即依靠外在的约束力量强制公务员职业从业人员履行其职业道德义务，从而使其职业道德行为符合相应的道德原则和道德规范。借助这种他律，公务员个人将道德原则、道德规范等内化于自己的心中，从而养成自己的职业道德品质。公务员个人一旦拥有这种品质，他就会在自己的职业行为中积极主动地履行职业道德义务，使自己的职业道德行为符合相应的道德要求和规范，同时也会对自己的职业道德行为保持警惕，做到知错即改、有错必纠。

四是引领功能。引领功能，是指公务员职业道德监督矫正、引领社会风气，促进整个社会道德建设的功能。公务员队伍是一个行使公共权力的特殊群体，在社会实践活动中居于特殊地位。此外，由于中国文化特有的伦理性特点，公务员的职业道德状况，尤其是高层次、高级别公务员的职业道德状况，不仅影响着人民群众对公共权力行使的认可与支持，而且也严重影响着中国社会的道德风气。还有，基层公务员直接接触群众，他们的“职业道德水平代表着政府的形象，反映了政府的公共治理能力，对全社会的道德水平具有较强的示范作用和影响力”[9]。可见，公务员的职业道德监督对于社会道德具有引领功能。因此，在现实社会中，每一个公务员都应该正确对待监督、接受监督，都应该将党和人民提出的道德要求内化于心，使之成为自己的职业道德品质，进而推动公务员职业道德监督之引领功能的充分实现。

上述四点是对公务员职业道德监督功能的基本概括，而且这种概括从逻辑上看基本上是完备且互斥的。然而，这种概括具有自身的局限性，因为它坚持认为功能就是事物内部固有的，与人的思想意识无关。毫无疑问，功能是事物固有的，不依赖人的意识而存在，但它却不能自我表现出来的。事实上，事物的功能总是要通过人的认识和发现才能表现出来。如果这一观点成立，那么，公务员职业道德监督的功能就不仅取决于公务员职业道德监督自身，还取决于公务员职业道德监督主体的主观建构。作为有意识活动，公务员职业道德监督具有自己的动机、目的和目标，它的功能在很大程度上都是监督主体主观建构的结果。也就是说，一定主体在设计、实施、评价公务员职业道德监督活动之时，就已经主观地将自己设定的效能或能力投射在它的身上，而且这种效能或能力总是和主体自身的设想与期望联系在一起的。比如，公务员个人本身就是公务员职业道德监督的主体，当他们将全心全意为人民服务确定自己的职业道德目标时，监督的效能或能力就会因为他们的设想与期望而成为提升公务员职业道德品质的强大推动力，相反，当他们“职业道德低下甚至缺失，在利益和权力面前不能把握正确的方向”[10]的时候，监督的效能或能力就会因为他们的设想与期望而成为走向腐败的帮凶。这一事实表明，公务员职业道德监督的效能或能力，会随着监督活动的展开而在一定监督主体的主观建构中逐渐作用于公务员职业道德实际，并产生自己的影响，促进或者阻滞公务员职业道德的提升和发展。上述分析告诉我们，公务员职业道德监督的功能，虽然是公务员职业道德监督自身的效能或能力，但同时也是与监督主体的主观建构相关联的，或者说，公务员职业道德监督的功能在一定意义上是由监督主体建构而成并加以确认的。所以，公务员职业道德监督的功能不是固定不变的，它会随着监督主体的发展实际、主观努力等情况而呈现不同的内容。

三、公务员职业道德监督的实施原则

所谓原则，即是“说话或行事所依据的法则或标准”[3]。据此可知，公务员职业道德监督原则，就是公务员职业道德监督活动展开所依据的法则或标准。开展公务员职业道德监督，其实施原则的确定必须具有合法、合理的制度基础和政治基础，必须获得足够的道德合理性，否则，缺少制度基础和政治基础，缺失道德合理性，任何形式的公务员职业道德监督都难以实施，而且即使勉强实施，也难以得到社会大众的广泛认可和赞同。此外，我们是社会主义国家，我们的公务员职业道德监督具有明确的目的性，其要义就是要保证公务员认真践行公务员职业道德要求和规范，保持公务员队伍的先进性和纯洁性，增强公务员队伍的创造力、凝聚力和为人民服务的能力。基于上述目的，结合中国社会主义制度性质以及中国特色社会主义的最根本特征，即党的领导，本文将公务员职业道德监的实施原则概括如下：

一是客观性原则。公务员职业道德监督必须以客观真实为前提，坚持客观性原则。客观性原则是指公务员职业道德监督必须重视社会客观实际，必须全面贯彻客观标准。首先，坚持客观性原则，就是在制定公务员职业道德监督评价方案、建立评价标准体系以及在开展评价活动时，都必须符合公务员工作实际和客观要求，而不能提出不切合实际的道德要求。其次，坚持客观性原则，就是将客观真实贯穿于监督全过程，努力做到一切监督都客观、真实、可信。客观真实是相信所以产生的前提，只有在监督的每一个环节、每一个层面都保证客观真实，公务员职业道德监督才能有客观公正的结果，才能令人相信。其三，坚持客观性原则，就是做到监督结果以及结果反馈、使用等客观真实。公务员职业道德监督如果缺失客观性，就不能正确鉴别公务员的职业道德状况，尤其是职业道德问题，也不能获得评价结果的权威性，更不能发挥其督促、指导与激励的作用。

二是层次性原则。公务员职业道德监督必须以层次特点为抓手，坚持层次性原则。层次性原则是指公务员职业道德监督必须强调关涉对象、适用范围的层次性。从关涉的对象看，公务员职业道德监督关涉个体、群体、社会三个层次；从适用范围看，公务员职业道德至少包含两个层次：一是所有公务员遵守的一般职业道德，二是特殊公务员遵守的特殊职业道德。因此，公务员职业道德监督是一个极其复杂的系统工程，不能搞一刀切，要重视层次性。首先，要充分考虑公务员队伍的层级性特点，对公务员职业道德实施针对性监督，在强调公务员职业道德监督普遍性的同时，更强调公务员职业道德监督的特殊性。其次，在公务员职业道德监督过程中，要充分考虑监督客体的关联性。为此，监督主体要坚持运用运动、联系、整体的而不是静止、片面、孤立的立场和观点分析监督客体之间的层次性关系，重视监督的轻重缓急和先后顺序。

三是时效性原则。公务员职业道德监督必须以及时有效为要义，坚持时效性原则。时效性原则就是公务员职业道德监督要随形势的变化而变化，重视时间差异。首先，坚持道德评价和监督的标准应与一定社会发展阶段或特定时期的实际要求相适应。一定的道德评价和监督总是以一定发展时期的道德体系为坐标的，离开特定时间的特定要求而探讨公务员职业道德监督是没有意义的。比如，我们今天对公务员职业道德进行监督，就不能忽视社会主义初级阶段这个事实。其次，对公务员职业道德行为及时进行监督、评价，及时进行结果反馈、纠正问题。公务员职业道德监督只有及时实施，才能及时发挥其评判、赏罚、养成、引领功能，才能及时了解、掌握公务员职业道德状况，才能做出及时评价、进行结果反馈、拿出应对之策、解决问题，进而推进公务员职业道德建设，最终实现提高公务员职业道德水平的重要目的。

四是有序性原则。公务员职业道德监督必须以整体有序为方法，坚持有序性原则。有序性原则就是公务员职业道德监督必须将道德监督看成一个整体系统，必须遵循一定的秩序来实施监督。首先，充分重视并依据活动发生的事前、事中、事后顺序对公务员职业道德实施监督。事前，应强调公务员职业道德规范制定的合理、合法、合情；事中，要重视公务员职业道德监督的及时、客观、全面、真实；事后，要凸显公务员职业道德监督结果的客观、公正。其次，在监督过程中要充分考虑不同岗位公务员的工作实际，并使之与公务员职业道德监督充分结合起来，使公务员的公务之“序”与评价和监督者的监督之“序”相统一。最后，充分重视公务员职业的层级性特点，并依据层级性特点对公务员职业道德进行监督。上行下效是公务员职业道德的重要特点，因此公务员职业道德监督首先应强调“关键少数”的带头作用，然而再重视普遍多数的道德状况。

五是人民性原则。公务员职业道德监督必须以人民利益为根本，坚持人民性原则。人民性原则是指公务员职业道德监督必须以人民利益为旨归，坚持公务员职业道德监督的人民立场。首先，牢固树立以人民为中心的思想观念，保持对人民的尊重与敬畏。我们是社会主义国家，人民是权力的主体，国家的一切权力都来自人民，权力的目的在于服务人民。因此，权为民所用、情为民所系、利为民所谋的价值信念应成为公务员职业道德监督的根本标准和道德要求。其次，充分履行法律赋予的职责，全心全意为人民服务。《中华人民共和国公务员法》第十二条规定：“全心全意为人民服务，接受人民监督”是每一个公务员都应当履行的根本义务。与法律要求相适应，中国社会的公务员职业道德监督应具有明确的“全心全意为人民服务”目的性，应把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的最根本利益作为进行道德监督的出发点和归宿。

六是政治性原则。公务员职业道德监督必须强调党的领导，坚持政治性原则。政治性原则是指公务员职业道德监督必须坚持马克思主义政治立场、凸显党的领导。首先，在公务员职业道德监督方面坚持马克思主义指导地位。马克思主义是中国共产党一切政治实践的指导思想，而公务员职业道德监督是中国共产党政治实践的一部分，因此也须坚持马克思主义。其次，坚持中国共产党的领导核心地位。新中国是中国共产党领导的社会主义国家，在这个国家里，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[11]。因此，公务员职业道德监督应坚持党的领导、服从党的领导。其三，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，维护党中央的权威。公务员职业道德监督应在党的统一领导下进行，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致，以坚定的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识实施公务员职业道德监督。

毫无疑问，实施强有力的公务员职业道德监督对于中国社会有重要意义。所以如此，是由我国公务员职业道德的现实决定的。实事求是地讲，我国公务员职业道德状况主流是好的，但也存在着一些令人痛心疾首的不良状况，而且这种状况带来了严重不良影响，严重影响了公务员的形象。有人指出，“在社会上，‘仇官’现象似乎是普遍心态，甚至有人认为官民矛盾已经日益激化，激化的根本原因就是公务员职业道德败坏”[12]。因此，就有人断言中国社会的公务员缺少职业道德操守、公务员职业道德建设毫无意义，主张在公务员职业中实施去道德化。这种观点是不正确的，也是不公允的，更是一种对历史事实的无视。从历史视角看，人类社会的一切政治实践都离不开伦理道德，无论古代还是现代都重视政治人的道德教育。比如，在近代以来，“西方国家非常重视公务员职业道德建设，以此来提高公务员职业素质、道德水准和社会责任意识”[13]，即使老牌资本主义国家如英国都“向来重视对其文官灌输资产阶级统治所需要的道德价值观，并重视制定和不断调整政府公务员道德行为的规则”[14]。因此，面对中国特色社会主义建设的艰巨任务，面对纷繁复杂的世界政治格局，中国社会必须旗帜鲜明地反对公务员职业去道德化倾向，加强公务员职业道德建设，强化公务员职业道德监督。在公务员职业道德建设之中，不仅强调引导、教化、感染、感动的正面教育，还应强调监督，因为强有力的监督更能使公务员警醒、振奋，明晰自己的责任与使命，行使好手中的公共权力。

[注 释]

①这种类型划分略显粗糙，但可以给人一种简明清晰的感觉。依据不同标准，可将公务员职业道德监督划分为其他不同类型。