优化营商环境中的法治思维和法治应对——以西安市优化营商环境为例

马 慧

中共西安市委党校，陕西 西安 710000

近两年，举国上下都非常重视营商环境，这个词和“互联网+”、双创等同样兴起成为官方热词。通过努力，营商环境的优化与提升工作在全国取得了显著成果。在最新的2019年世界银行营商环境报告《为改革而培训》中认定：中国在过去一年为中小企业改善营商环境实施的改革数量创纪录，全球排名从上期的第78位跃升至第46位。世行官员盛赞中国相关领域的改革是“令人惊叹地快速且有效”。

习近平总书记在2019年2月25日主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议中做出了“法治就是最好的营商环境”这一重要论断。充分发挥法治在改革过程中的引领与保障作用，巩固改革成果，为后续改革走深走实提供制度保障，将成为下一步优化提升营商环境的重点所在。

在《2018中国城市营商环境质量报告》中，西安排名第六，在2019年初全球著名管理咨询公司科尔尼管理咨询发布《全球城市营商环境指数》报告中，中国有20座城市上榜，西安名列第94位。可见，西安已经在全球营商环境的竞争中占据了一席之地，在全国改革发展的大背景之下，西安这座古城的追赶超越成果是令人瞩目且有研究价值的。

一、西安市优化营商环境取得的成效

西安市把营商环境作为提升城市竞争力的“一号工程”和“关键一招”，积极借鉴国内先进城市的经验和做法，努力打破思想桎梏、创新体制机制、转变干部作风、营造亲清的政商环境，取得了明显成效，更促进了经济社会持续健康发展。

(一)重点环节做“减法”，成效显著

在提升营商环境的过程中，西安市聚焦重点领域，持续在减环节、减材料、减时限和减成本各方面积极努力。比如在开办企业方面，大力推行“办照新政”，围绕压缩开办时间、减少提交材料，再造审批流程等工作，建立了工商、税务、公安、银行等部门联动机制，开办企业平均办理时间由14.1天压缩至现在的2.7天。在工程项目施工许可证办理方面，创新建立联合会审机制，设立工程建设项目联合审批服务窗口，实行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”；创新施工图多审合一，实行“一套标准、一家机构、一次审查、一个结果、多方监督”的审图模式；审批事项由改革前35个精简至改革后的14个，申请材料由改革前的181件减少至25件。在不动产登记方面，企业首次登记资料由12项精简为4项，商品房转移登记由8项材料精简为5项，个人房产交易登记材料由18项精简为5项。

(二)相对集中行政审批权改革迈出关键一步

按照“放管服”改革的要求，“相对集中行政审批权改革”是未来发展趋势，西安积极推行改革举措，先行试点，逐步推进，不断总结，力求完善。现在41个市级部门的审批事项均进驻市政务中心，逐步向“大厅之外无审批”过渡。同时，在全市市级层面和区县(开发区)一级设置行政审批局，审核批复了14个区县相对集中行政许可权改革方案，开启了“一枚图章管审批”的行政审批新时代。

(三)“互联网+政务服务”取得突破性进展

西安市在2018年6月建成并运行了“西安政务服务网”，初步实现了“四个集中”(权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享)，网上上线事项11918项，“网上办”事项11447项，比例达到了96.05%。基本实现了让人民群众少跑腿，让网络数据多跑路的目标。尤其是2017年12月30日正式投入运行的“12345市民热线”，运行后切实解决了很多企业和群众身边的问题，受到广泛好评，如今又增设了营商环境改善专线。

二、法治化营商环境建设中存在的问题

虽然取得了很多成果和进步，但越是高速发展，越要保持冷静的头脑，用客观公正的眼光审视成绩，发现其中问题和弊端，力求为后续发展提供持续动能。笔者思考了在营商环境提升中法治化欠缺的三方面问题：

(一)西安市整体法治化水平不强

营商环境的优化与提升与一地经济发展水平密不可分，与当地政府的法治与民主状态密不可分，处理好市场与政府的关系，辨明政府在经济发展中的站位直接影响到营商环境的好坏。西安是内陆城市，经济发展状况不及沿海发达城市，就法治发展状况而言，也还有很大的提升空间。存在的问题主要有：一是政府带头践行法治，政府工作人员运用法治思维和法治方式解决问题的能力有待提升；二是社会中违法扰乱市场秩序，采用不正当竞争方式破坏营商环境的现象还不同程度地存在，比如在“扫黑除恶”案件中披露的村霸把持基层政权，非法承揽工程，破坏市场竞争等；三是社会整体法治意识不强，营商法治氛围不足。比如部分群众和企业信访不信法，出现经济纠纷难以解决就缠访、闹访，影响了政府法治权威和营商环境，再如部分企业依法经营、诚信守约的意识还不够强，一些恶意欺诈、合同诈骗的案件，对社会诚信体系的破坏很大。

(二)重点领域的改革举措缺乏法治底线思维

优化提升营商环境，各地做法多是比照世界银行营商环境评价指标体系中的指标，围绕重点领域开展工作，在减环节、减材料、减时限和减成本各方面不断创新，比学赶超。各地都在奋力推进工作，勇立改革潮头，也在各种排名评比中刷新数字，再创佳绩。比如开办企业，中央于2018年5月下发文件，要求试点城市将企业开办时间压缩一半，由原来的15天压缩至7.5天，试点城市如杭州、深圳、西安等均按要求按时限达到标准。但是各地并未就此满足，改革仍在不断深化和创新，时至今日，杭州新开办企业的办理时限是3天，西安的官方宣传是2.7天。企业开办时间的减少是各地评比排名的重要指标，因易于量化，成果最为显著。但是这样的大幅减少是否在法治底线以内，是值得深思的。

(三)行政审批权改革中暴露出诸多问题

行政审批权改革是“放管服”改革中重要领域，调整政府与市场的关系，转变政府职能，关键举措就是推行行政审批权改革。但是，在实践中存在许多问题：一是存在片面追求简政放权的数量，仅以下放多少权限，取消多少审批环节为改革的目标。二是实践中出现权力“放得下，接不住”的情况，很多下级部门不熟悉审批流程，人员缺乏专业知识，不敢承担审批责任等问题困扰着权力承接部门。三是行政审批效能需要进一步提升，距离中央要求的“一网、一门、一次”还有一定差距。四是事中事后监管体系还在建立和完善中，这项针对市场监管的科学设计，其积极作用值得期待，但是全省统一建立的“一单、两库、一细则”仍在完善推广，覆盖广泛的诚信评价体系还未形成，要其发挥应有作用，尚待时日。

三、构建法治化营商环境的三点建议

在改革开放的今天，法治发挥着越来越重大的作用，市场经济就是法治经济，法治平等保护各类市场主体产权和合法权益，法治使政府和市场的边界更加清晰，法治加强了市场监督和权利救济等，在市场经济环境下优化提升营商环境必然离不开法治的引领与保障。

(一)针对营商环境指标体系，从立法层面开展针对性强、切实可行的顶层设计

陕西省于2018年5月实施《陕西省优化营商环境条例》，标志着陕西省营商环境工作进入规范化、法制化轨道。虽然有了统一规范的法律文本，但是其中笼统性、原则性的要求过多，缺乏具体可操作性。各地经济发展水平不同，经济体量大小不一，营商环境的提升也可以因地制宜，在陕西省的统一规范之下，用好较大城市立法权，针对特色问题，加大立法力度。比如对企业从垄断企业获取营商资源(如信贷、电力)的流程，建立有利于营商环境指标提升的行业标准，用制度化的规定永久降低企业获取营商资源的成本，提高便利度等。

(二)结合法治政府建设，强化政府工作人员的法治思维和底线思维

按照《依法行政实施纲要》的目标，2020年要建成法治政府，并对法治政府的建设有六项具体标准。可以结合法治政府建设的各项要求，首先继续加快转变政府职能，理顺政府、市场和社会的关系。在当前发展时期，要改善营商环境，关键是政府要合理定位、不来回越位，将市场和社会能完成的事情交出去，集中精力和资源履行好宏观调控、政策制定、市场监管以及提供高效的公共服务等职能上，切实提高政务服务的质量、效率，降低服务成本。其次加快行政审批制度改革。要以刀刃向内，自我革命的勇气，将行政权力真正放到企业和群众身边去，以企业和群众的视角去反思各项改革举措，以“优化服务”作为各项改革的目标和理念。最后要加强对政府工作人员的法治教育与宣传，使其真正树立起法治思维，在处理工作中的各种问题和矛盾时，用合理合法的方式确保合理合法的诉求都能得到公平以待。

(三)保障司法公正，严格产权保护制度，重视侵权案件的审理，保障投资者权益

司法是权利保障的最后一道防线，安全稳定的市场环境最终要靠公正司法来保障。首先，市场经济的本质要求就是明晰的产权制度，因此针对产权保护的力度要增强，对合同违约、欺诈、政府违约、欺行霸市等行为要高度重视，严格责任；其次，营商环境的优化，不应该只关注市场主体的“进入”盛景，还要冷静的保障“运营”环境以及“退出”的安全，尤其要重视破产保护制度的规范执行，确保企业在陷入困境时得以尽可能地降低风险，规范操作，保障其他债权人利益，进而确保社会稳定。最后，要积极适应市场经济条件下社会多元化发展趋势，不仅要筑牢司法底线，也要构建矛盾纠纷的多元化纠纷解决机制，针对涉企的矛盾纠纷，可以借鉴“枫桥经验”，从行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等多角度化解。完善调解和仲裁机制，通过便捷的非诉讼方式解决商事纠纷。