彭真社会主义民主法治建设思想研究[1]

陈晓辉

安徽宿州市委党校，安徽 宿州 234000

民主、法治是新时代人民对美好生活期待的重要内涵。彭真作为中共第一代、第二代领导集体的重要成员，在长期从事政治法律相关工作历程中，坚持马克思主义理论指导，坚持从中国特殊国情和具体时代背景出发，充分借鉴国际共产主义运动的经验教训，深刻反思中国社会革命、建设、改革实践，针对我国社会主义民主法治建设提出了一整套可信可行的思想理论，为新时代中国特色社会主义民主法治建设提供了宝贵借鉴。

一、“一是从上面，一是从基层”来建设社会主义民主法治

我国由于封建专制主义的历史太长，封建主义思想广泛且根深蒂固地存在，因此，民主法治建设水平相对落后，这与我国社会主义建设的要求是严重不相符的。对此，彭真毫不避讳，他指出：“现在，我国的民主还很不够，人家搞了二百多年，我们才三十多年，民主习惯还很不够。”[2]

要切实加强中国社会主义民主法治建设，彭真认为，“只能从两个方面解决，一是从上面，一是从基层。”[2]所谓“从上面”，就是要使民主法制化，制定完善的法律体系，使民主得到法律的有效保障。彭真曾明确表示，经过表决获得通过的法律，代表着全体人民根本利益和共同意志，这是维护社会主义民主和法治的利器。只有当这一利器真正掌握在广大人民手中，而广大人民又能够籍借各种手段对包括机关和个人在内的实施者进行有效的监督，这一利器的力量才能得以充分发挥；也只有当实施者真正构建起完善的组织机构、强大的专业队伍，广大人民手中的利器才能真正用以披荆斩棘；而这一利器代表着全体人民的根本利益和共同意志，它既不是某个人、某个团体的私人武器，也不是某个机构的专属用具，对党员干部和全体人民而言，人人都能够平等的使用，亦需要平等的遵循。

问题是，宪法和法律怎么才能为广大人民所掌握？彭真认为必须加强对人民的法制教育，让人民懂得自己是国家和社会的主人，学会合法行使自己的民主权利，学会用法律手段捍卫自己的民主权利。而这“离不开新闻界的宣传。要做到依法办事，离不开宣传工作，特别是要使法律家喻户晓，使人们知法、懂法、守法，离不开通讯社、报纸、刊物、电台、电视台、出版等部门的同志们的努力。”[3]为此，1984年5月，彭真在出席六届全国人大常委会第五次会议时专门提出：“以后我们法律的审议过程，一直到最后通过、公布，我们请首都各报刊、电台、电视台等新闻单位都来参加，他们参加了就知道这个过程有什么问题，有什么需要宣传的。”[2]彭真在出席首都新闻界座谈会时也向新闻界提出要求：“今天对法制宣传建立一个制度。请首都新闻界包括新华社、报纸、电台、电视台的同志参加法律的审议、制定过程，以便了解情况，搞好宣传。”[3]

所谓“从基层”，就是抓好村民委员会和城市居民委员会这两个基础民主的建设。彭真认为，“基层政权是整个人民民主专政的国家政权的细胞和基础，是党和国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的纽带。有了实行直接民主的、可靠的基层政权，才有可能建立社会主义的高度民主。……城市居民委员会为自治组织，由居民直接选举、监督和罢免。”“基层选举很重要。基层选好了，省和全国就好办了。”

彭真非常重视村民委员会和城市居民委员会的建设。他认为，“村民、居民的基层民主是基本民主”，应当在广大人民群众直接生活的层面上逐渐形成完备的民主规范，经过长期的训练使民主成为日常。如果将社会主义民主比作建筑，基层民主可以说是决定着高度的牢固地基。他反复讲，既然宪法规定了村民委员会和居民委员会是村民、居民的自治组织，明确了它们的职能，就“要按宪法的规定，坚持基层群众自治性，自己办自己的事，不要成为政权的分支机构”。村民委员会和居民委员会“不是政府的‘腿’”，“不是公安、检察、法院、民政部门的手脚。要由群众自己搞起来，由群众选举产生，办事情多数通过就办，不能一搞就从而下规定好多条任务。”“这个搞好以后，中国的封建残余将受到很大的冲击。”[4]

为了切实推进社会主义民主，克服人民“当家不做主”的现象，彭真认为还必须加强乡级政权的建设。他指出，“群众很怕乡政权‘衙门化’。一定要使乡政权真正成为密切联系群众的，领导人民、为人民服务的基层政权。”[5]为了避免可能出现的乡政权“衙门化”，彭真力主乡的规模要小，乡一级政权规模要小，他认为“乡大了容易‘衙门化’，干部容易脱离群众，不利实行民主。”“支部、政权和乡干部都要在群众之中，不要在人民头上。”“要改善干部同群众的关系，由他们自己去改善。走群众路线，看起来慢，实际快。由群众自己解决问题没有后遗症。”[5]乡干部也不能“铁饭碗”，不能脱产，原来脱产在编的国家干部，可以留在区里。年龄太大不宜在基层的干部，可以退休。乡干部如果落选，就回到生产中去。

从上述思想可以看出，由村及乡再到县，逐步扩大至市、省，最终完全实现直接民主，是彭真关于中国社会主义民主的总体思路。这充分体现了彭真作为彻底的马克思主义者相信人民依靠人民还政于人民的历史唯物主义态度。

二、“没有民主就没有社会主义，没有集中也就没有社会主义”

民主集中制是中国共产党的重要组织原则，也是社会主义制度的重要组织原则，是社会主义民主实现的基本原则，社会主义民主在各个领域各个组织各级政府机构里就是要靠民主集中制来保障来实现。对于民主集中制这一重要原则，彭真是非常肯定的，他指出：“没有民主就没有社会主义，没有集中也就没有社会主义”，进一步丰富了民主集中制的时代内涵。

彭真曾对民主集中制进行过阐释，他认为，首先应当强调的是平等的民主权力，每个人都可以不受约束地表达自己的意见，在不同的意见当中采纳站在真理一方的意见，“不管对什么人，对哪一级领导，对哪一个工作机构”，也不管所讲的意见到底是支持的还是抵触的，是完整的还是部分的，总之民主就是人人平等的享有权力。即便有些意见当时看并不完全准确，甚至是有失偏颇的，但沟通交流中往往能够碰撞出思想的火花，给人以或多或少的启示，激发新的思考，从而不断的接近真理。他还说，“怕有不同意见，听不进不同意见，是心虚的表现”。他认为，能谋善断事实上是大家共同思考，广泛交流，商议决断的结果。第二，“决定问题，少数服从多数。个人有意见可以提，可以保留，但行动上一定要服从多数人的意见，这样才会有行动上的一致。换言之，集中也不是一个人或少数人说了算。1985年7月，彭真在接见参加全国人大常委会法制工作委员会和司法部联合举办的立法工作培训班学员时讲道：“国家的事情，是靠个人领导可靠，还是靠集体领导可靠？领袖当然是有重要作用的，但是，重大问题由个人决定，不能说在任何情况下都保险。我们的一般原则是重大问题由集体决定，不由个人决定。”“如果说谁的话是‘最高指示’，那就没有民主集中制，没有集体领导了，没有坚持真理，随时修正错误了，没有社会实践是检验真理的唯一标准了。……我们办事，第一要靠集体，第二要有法制。”他还明确指出，人大常委会就是依据民主集中制的原则实施运转的，民主体现在对全体人民根本利益意愿的维护上，集中则体现为权力的行使、决策的制定等方面。在对法律法规、纪律条例等的遵守执行上，人人平等。

彭真还特别指出，在思考民主集中制问题时，最核心最关键的是要认识到民主与集中的关系，集中是建立在广泛而普遍的民主基础之上的。民主的力量是伟大的。如果说团结就是力量，那么没有民主就没有团结。他认为，毛泽东讲到民主集中制时所说的“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央”“这四句话有个前提，就是民主选举；没有民主选举，就会个人专断。”因此，“民主和集中，更要注意民主方面。”“我们是社会主义国家，中央必须实行统一领导，但许多权力不应该集中在中央。我们国家几千年吃了集中的亏。欧洲国家比我们开发得迟，为什么发展得比我们快，恐怕中央太集权是我们国家发展慢的重要原因之一。”

在彭真那里，民主集中制是一种民主的重要组成部分，是实现民主的重要路径，决策者是利益相关的所有人或其代表，决策的结果是通过少数服从多数的方式取得的集中多数人的智慧，不是少数领导人或者某一领导人的决定，不管这种决定建立在多么广泛的材料之上。应该说，彭真对于民主集中制的解释，更加符合民主集中制的本质，更加符合现代民主法治的理念，在实践中也容易制度化、法制化，从而得到有效贯彻。

三、司法工作“只服从于法律”

司法工作要有独立的精神，这是彭真关于社会主义民主法治建设的一个重要思想。1979年5月，彭真在同工作人员谈论地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的修改问题时指出：“地方人民法院要独立进行审判，地方人民检察院要独立行使职权，只服从法律，不受地方国家行政机关的干涉，这在第一部宪法中就规定了。”1979年9月，他在中央党校发表题为《关于社会主义法制的几个问题》的讲话，再次指出：“检察院和法院独立行使职权，只服从法律。独立行使职权并不是任意的，要有事实作依据，要以法律作准绳。”[6]他进一步强调，不管什么样的关系，都不能左右司法独立，这是社会主义法制立身之本，如果这一底线被突破，也就没有任何法制可言了。

为确保司法工作不受党的组织和政府机关干预，彭真认为，“法院副院长、审判员、副检察长、检察院可以由地方人大常委会任免。这样，符合中央扩大民主，法院、检察院保持独立的精神。”司法机关也应该向各级人大及其常委会负责，在各级人民代表大会闭会期间，其常委会有权监督法院、检察院的工作。

保持司法工作的独立精神，与党对司法工作的领导并不矛盾。彭真指出，在党的领导下进行司法活动是根本要求，司法机关按照法律规定独立地从事司法活动则是基本原则，党的领导是确保实现人民根本利益和共同意志的领导，这与代表全体人民根本利益和共同意志的法律本质相同，任何企图将两者对立起来，以一方否定另一方的做法都是错误的。党的领导是根本方向的领导，在具体的法律事务中则完全按照法律规定办事，任何人和任何组织都不能以党的名义插手司法活动。法律是国家的意志、人民的意志，又体现了党的政策和主张，服从法律就是服从了党的领导。“党委不审批案件，不是说不要领导，而是为了要加强领导，使法院完全根据事实、按照法律判决。”[6]彭真的这一思想吸收了西方民主法治建设的有益经验，也完全符合中国特色社会主义的特殊情况，具有中国的司法改革和正确处理各级党组织与国家司法机关的关系很强的现实意义。

四、“党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导”

党的领导是中国社会主义制度的核心政治原则。彭真认为，中华人民共和国的一切权力属于人民。坚持共产党的领导和一切权力属于人民并不矛盾。党的领导，最根本、最主要的是思想政治领导。“党的领导不是党下命令。要在民主的基础上取得一致。”党所作的决策，是政治性的是方向性的，与具有强制性和规范性的法律法规的执行方式也是有差别的，前者主要靠教育执行，后者则靠强制力执行。党所作的决策，只有在与全国人大及其常委会通过的，代表全国人民根本意志的法律相统一条件下，才能够强制执行。而党自身的行为活动，也必须严格遵守国家根本大法和具体法律法规的约束，这一点特别重要。

他还指出：党要领导国家，首先要确保能够制定出正确的具有指引方向性质的路线方针政策，其次要有能够为共产主义事业奋斗终身，大公无私为人民利益鞠躬尽瘁的党员干部队伍，再次还要有能够在革命、建设和改革进程中，在各自具体工作岗位上能够充分体现先锋模范作用的大批党员，在此基础上坚持党在长期领导工作中探索凝练而成的群众路线工作方法，密切联系群众，真正保证广大人民群众的根本利益和共同意愿得以实现，从而获得普遍的支持和拥护。党的领导地位是历史和人民的选择，其正确性经得起时间和实践的检验。针对有些同志缺乏民主观念和习惯、以党代政的情况，彭真指出，个别党员干部认为不经过民主程序直接由少数领导人拍板决策有利于提高领导效率，甚至以太麻烦、不习惯为由搞一言堂，这是必须坚决纠正的错误思想和行为，党内决定也是以维护实现广大人民根本利益为核心目标的，涉及到国家人民利益的问题，就必须通过民主的形式，获得人民的同意。

对于当时就有人提出党和法的关系问题，彭真不仅没有回避，而且不止一次在不同场合给予了非常明确的回答。1979年7月27日彭真在会见出席全国检察工作座谈会、全国高级人民法院和军事法院院长会议、第三次全国预审工作会议的代表时，当有同志提出“是法大，还是哪一位首长，哪一级地方党委大”时，他就明确回答：“我看，法大。”[7]1980年4月18日在全国人大常委会召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上他再次指出：“有人问：是法大，还是哪级党委大，哪个党委书记大？当然是法大。”[8]党的组织也罢，党的领导人也罢，一旦出现与法律相矛盾的意见，都必须与代表人民根本利益的法律保持一致。1986年4月5日，彭真在参加六届人大四次会议时又一次讲：“有人提出‘党大，还是法大？’”其实，这个问题很清楚，彭真认为这可以高度概括为三个方面，即其一、国家的根本大法和具体的法律法规都是党领导人民制定的；其二、国家的根本大法和具体的法律法规必然由党领导人民遵照执行；其三、党自身的行为活动也在国家根本大法和具体法律法规的规范约束下进行。

彭真认为，“法律是国家的意志、人民的意志，又体现了党的政策和主张，具有极大的权威。因此，自上至下的各级党的组织，从中央到地方的各个领导干部，必须没有任何例外坚决遵行，党内也严格遵守法律面前人人平等的原则。所有共产党员，特别是党的各级领导干部，都要学习法律，懂得法律，带头遵守法律。”党的主张、政策和方针并不是法律，必须经过全国人大通过和决定，才能成为全国人民都必须遵守的法律。但制定和修改宪法和法律，“不是根据党的指示，而是根据人民的意志和经验。不是党高于人民。”彭真甚至指出：“宪法和法律中要避免使用党的语言。”[9]彭真还认为，作为执政者和领导者，中国共产党的自身建设对国家建设有着不可估量的影响。党内民主和社会民主有着直接的关系。[10]

在中国，如何处理党的领导与人民当家作主是社会主义民主法治建设的关键，彭真的上述思想抓住了问题的要害，既坚持了党的领导这一中国特色社会主义制度的核心要素，为改善党的领导指明了方向，又为中国民主法治建设解决了困扰，拓展了空间。

建国七十年，特别是党的十一届三中全会以来，我国的社会主义民主法治建设取得了历史性的胜利，党的十八大后，以习近平为核心的党中央又将社会主义民主法治建设带入崭新发展阶段，而推动实践进步的重要思想源泉，正是包括彭真在内的老一辈领导人的真知灼见。中国特色社会主义进入新时代，社会主义民主法治建设面临崭新的挑战，如何在新的历史条件下坚持党对法治工作的集中统一领导，如何厉行法治推动国家治理能力和治理体系现代化，如何破解基层民主法治难题等一系列现实课题，则凸显了进一步挖掘彭真社会主义民主法治建设思想的当代价值。