长江经济带饮用水源地保护联合执法存在的问题以及对策研究

李 平 舒舍玉 王 姝 秦中建 刘 肸

重庆市生态环境工程评估中心，重庆 401121

一、问题的提出

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、重庆、四川等11省市，长江干线沿线共有生活和工业取水口400多处，涉及人口约1.4亿。长江沿线取水口和排污口犬牙交错，随着经济高速发展，长江沿线废水排放量逐年增加，一旦发生安全生产或环境事故，将直接威胁下游取水口的水质安全[1-2]。

饮用水源地环境执法与监管的形势严峻，涉及的主管部门较多，单独执法难以解决长江经济带饮用水源地环境保护问题，需要多部门联合执法、通力合作[3]。环境联合执法是指在以环境保护为目标在地方国家行政部门之间、环境保护执法部门之间、上下级部门之间、地域之间建立起目标价值明确、权责清晰、信息沟通顺畅、执法手段齐备的执法活动[4]。目前长江经济带饮用水源地联合执法尚无统一的法律法规支撑，也无统一、明确的执法主体和长效协作机制，因此，探究新形势下长江经济带饮用水源地保护联合执法存在的问题以及长效机制是的现实需求。

二、饮用水源地联合执法存在的问题分析

(一)环境联合执法缺乏法律依据

在我国现行的相关法律法规中，只有《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年修正)、《中华人民共和国大气污染防治法》以及国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》中涉及环境联合执法，以饮用水源地联合执法目前暂无相关法律法规作为支撑。

(二)执法主体林立

我国在饮用水水源地保护由环保部门统一监督管理、各有关部门分工负责，发展和改革、财政、国土资源、卫生、农业、公安等部门均有饮用水水源地保护职责，执法主体林立；饮用水水源地保护管理条例基本的管理模式为“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，管理职能的人为割裂导致各部门部分职责不清，造成了执法上的权力重叠或权力真空。

(三)缺乏长效协作机制

实践中饮用水源地联合执法多为环保行政机关与其他行政机关或主体通过短时间的专项行动和环境应急处理的形式来进行，未形成长期制度，缺乏长期协作机制，具有阶段性和不连续性的特点，导致饮用水水源地联合执法过程中联合执法的范围、组织形式、工作分工、工作方式等不明确，缺乏有效的沟通和协调。

(四)执法保障能力有待提高

环境执法部门普遍反映环境执法监察人员任务繁重，日常主要承担新建项目、生态环境监察、污染事故与纠纷调查处理工作。环境执法队伍人员素质参差不齐，呈省、市、县逐级降低的倒挂现象。基层执法手段落后、执法装备不足、环境执法信息化水平低同时，部分地区环境执法机构执法经费得不到保障。

(五)环境保护行政执法与刑事司法衔接不畅

2017年1月，由当时的环境保护部、公安部和最高人民检察院联合发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》出台，但该《办法》未明确“三部门”的具体职责，地方还有部分省市尚未出台地方工作实施细则。重庆市和辽宁省虽然出台了相关实施细则，但在实际工作中环境保护行政执法与刑事司法的上层法律依据、取证的标准、规范等尚不统一，特别是环境保护执法工作中的取证方式、质证严格程序、适用证据规则和刑事证据存在较大差异，证据衔接仍然不顺畅。

三、对策及建议

(一)完善饮用水源地联合执法法律法规体系

及时对现行饮用水源地保护相关环境法律、法规补充修订，解决地方法律条款与上位法冲突、矛盾，保证地方单项法律与上位法之间完整衔接。鼓励、支持地方和各部门围绕饮用水源地保护联合执法单独立法，通过立法或授权等方式明确执法主体，并赋予其饮用水源地联合执法相关行政执法权，为联合执法提供法律依据。

(二)建立联合执法机构以及政府主导的执法机制

建立饮用水源地专门联合执法机构并科学合理界定其权责，实现执法资源的合理配置，防止因部门间权责分工交叉或模糊而影响环境联合执法效能的发挥。在今后的饮用水源地联合执法需要建立政府主导的领导体制，政府统一对各部门进行分工和调度，环保部门牵头协调解决重大环境事件，加强环境执法监督和统一监管。

(三)建立长期协同工作机制

今后的饮用水源地联合执法应摆脱目前短期专项行动的模式，将联合执法融入日常工作。通过环保部门与其他具有饮用水源地保护职责的行政部门通过多部门联合发文等形式，形成长期协同工作机制，明确各部门联合执法的职责范围、组织形式、工作分工、工作方式；建立案件告知和移送、联络员、会商、信息共享等联合执法机制。

(四)提高执法保障能力

加强基层环境和环境公安执法人员环境专业相关技能培训，增加执法经费支持。配备足够的移动执法系统，包括环保法律法规数据库、现场执法清单(手册)、通讯设备、执法记录仪、车辆、遥感设备、无人机以及现场快速监测设备等，提高现场快速反应能力和现场监控能力。

(五)完善环境保护行政执法与刑事司法衔接制度

可通过多部门联合发布环境保护行政执法与公安机关、刑事司法衔接工作实施办法和细则，对联合执法各部门职责、线索通报、证据收集、案件移送、案件立案等方面做出具体规定，同时建立相应的例会制度、联络员制度等信息交流机制；建立行政执法和刑事司法的两法衔接平台，通过平台实现环保、公安、检察院对饮用水源联合执法信息共享。统一环境保护行政执法与刑事司法的上层法律依据、取证的标准、规范等，解决环保执法与司法证据衔接的问题，对环境污染案件的侦办、审判进行专业化处理。