行政合同纠纷问题与对策研究

陈 凌

湖北今天律师事务所，湖北 武汉 430072

在我国经济体制改革与政府职能发生巨大转变的情况下，行政透明与制度善逐步发展为大众视野中不可或缺的环节。行政合同不但日益成为人们处理行政矛盾的重要依据，而且在人们日常生活中所占据的比重变得越来越突出。近些年，我国行政合同解决过程中的争议不断，对于行政合同纠纷中所参照的法律依据模棱两可，在法律运用方面及程序适用领域人们很难达成共识，行政纠纷中的裁判根据变得更是难以确定。对我国现行行政诉讼制度加以改善和进一步完善我国行政合同司法救济制度，已经发展为目前亟待解决的问题。行政合同纠纷与民事合同纠纷相比，在存在系列相似点的同时，也有着自身特殊的地方，因而对于行政合同纠纷的解决既可以参考民事合同纠纷的案例，又需要眷顾到行政合同纠纷的特殊性。[1]

一、国内行政合同纠纷处理现状特征

行政合同与政府职能相互结合是我国行政合同纠纷中存在的目前较为普遍的现象，我国政府职能中的重要内容之一就是“权为民所用”，在此履行过程中，行政合同的实施无疑对于政府职能的行使具有举足轻重的作用，行政合同的实践越来越成为规范政府行为和监督政府是否作为的重要渠道。行政合同对于加强行政管理能力，解决行政管理过程中的诸多问题的作用日益突显，因而行政合同与行政职能的发挥关系密切，二者的相互融合，能有效发挥行政合同的作用，提升行政职能实施的效率。[2]由于我国目前仍然面临着市场经济发展与政府宏观调控的较大矛盾，行政立法与行政合同制定之间存在分歧，行政合同纠纷与民事合同纠纷之间没有明确的界定等问题，因此，如何处理好国内人们面临的诸多行政合同纠纷同样是人们共同努力的方向或目标。[3]

二、行政合同产生合同纠纷时存在的问题

(一)救济对象比较模糊

在法律界人们普遍将合同定义为平等主体之间达成的一种共识或约定。行政合同的形成与一般的民事合同存在较大的差异，具体原因在于行政合同通常为行政机关同行政相对人之间所达成的相对一致的意思上的一致。而行政机关在人们的概念里往往是法律法规的制定者和实施者，所以与行政相对人相比较具有得天独厚的优势。[4]甚至有人认为行政合同虽然在法律上存在，但是在实施过程中由于行政合同法制定的滞后性以及行政机关自身的优势地位，使其在具体的实施过程中很难做到民法规定的平等、自愿以及等价有偿的原则。在行政合同产生矛盾纠纷时，当事人双方不知道如何寻找救济对象，并对救济对象持有否定和怀疑的态度。加上官本位的思想在人们心中根深蒂固，部分群体认为行政合同的签订只是一种外在的形式，一旦发生纠纷，处于弱势群体的行政相对人往往无力申诉，更难以达成合同的具体落实，这一思想态度的形成致使行政合同纠纷很难得到及时的处理，行政合同纠纷救济对象变得更加模糊不清。

(二)行政合同与民事合同混淆

从严格意义上来说，行政合同与民事合同是存在差别性的。在现实生活里，很多行政合同的处理根据的是民事合同的相关规定来裁定，致使行政合同与民事合同二者之间含混不明。通常会将民事合同里的主体平等的自然人同行政合同中的行政主体等同，将行政主体当成自然人来进行处理。民事合同的签订一般遵循的自愿和平等的原则，若签订合同的一方带有强制性，那么，双方签订的合同则为无效合同。行政合同的签订在某种特殊情况下，签订行政合同的双方不一定是平等的关系，而是一种不平等且带有强制性的色彩。如城区的强制拆迁合同，一方当事人即便存在不愿意的倾向，但合同最终还是以政府为主导。行政合同的签订很大程度上是为了加强行政管理，行政合同的目的是为行政管理服务的。民事合同则不具有行政管理的特点，如在城区规划中，需要占领农民土地，农民在获取相应赔偿的同时，必须服从行政管理，服从城区规划的大政方针，而民事合同没有行政管理的色彩。在很多行政合同里，其行政管理的因素在逐渐减弱，渗入过多的民事合同的内容。

(三)行政合同在立法上存留空白

基于行政合同在经济管理、资源利用以及科研教育等众多领域的重大作用，行政单位对其进行开发，势必签订系列行政合同。在行政合同的签订和执行过程中，由于受到国家宏观调控或者行政命令的影响，许多行政合同具有很强的强制性，在法律方面未对其进行必要的规范化，我国的立法主要针对民事合同，对民事纠纷案件的相关规定较多，对行政单位与行政对象之间的立法较少，致使行政合同在实施过程中很难做到既规范又有法可依。因而，我国的行政合同在很多领域都存在较大的空白，当行政部门处于自身或发展的需要，不得不与行政对象签订合同时，合同的重要参照则是民事合同。

三、行政合同纠纷发生时建议采用的对策

(一)根据不同情况明晰举证责任分配

行政合同争议问题处理错综复杂，将民事合同相关规定及内容引入其中，对于许多行政合同而言可提供必要的参考。比如，有关于行政合同的对当事人构成损害的赔偿问题，以及一些与违约有关联的问题，在举证责任方面需要进一步明确，最好依照“谁主张，谁举证”的原则，对一些与行政关系密切联系的财产处理问题，假如不宜按照相关的条款处理，一方面应及时根据新的问题或者新的矛盾开展立法工作，另一方面可通过调解的方式进行。对于一些有关于行政合同的判决，因行政部门参与的特殊性，在判决过程中难免会瞻前顾后。通过借鉴民事案件中的合理判决方式，并将其作为参考依据，这样能使行政合同纠纷的判决结果降低受到行政行为的影响。

(二)进一步健全行政立法

行政合同与一般的民事合同相异，在行政合同的签订过程中，部分行政执行单位往往会以公众利益为借口，在合同内容制定上占据优越权。政府在行政合同实施中服务意识偏低，认为自己不是合同签订和执行的主要既得利益者，在与对方就合同的内容发生分歧时，通常会采用手中特权迫使对方接受，导致行政合同的实施缺乏法律支撑，更缺少法律保障。所以，为规范行政合同行为，需要进一步对一些不合理的行政法规进行废弃，建立与经济社会发展相协调的行政合同。

(三)加强行政合作，寻求最优合同纠纷解决方案

因行政合同的不合理或者行政合同实施困难等因素，导致行政合同实施难的状况不胜枚举。为避免行政单位在签订和执行行政合同过程中的独断专权，在行政单位与行政对象的矛盾不可调和时，如何既能保障行政对象的合法权益，又能增进行政合同的合理性，这就需要加强司法、行政、立法等单位或部门的紧密联合，就行政合同中时常面临的问题进行研究和探讨。摒弃那些不利于行政合同合理实施的款项，加大对行政合同实施的立法监督，利用法律和制度对其进行规范。立法和司法机构作为行政合同的立法者和监督者，需要这三个部门在确保合作的同时，又需要保持彼此独立，切实做到三个部门之间的制约平衡。通过彼此的合作与监督，力争找寻到更优的解决行政合同的路径。

四、结论

行政合同纠纷是我国进入新时期后所面临的重大问题之一，由于我国在行政立法方面的起步较晚，如何更好地解决好行政合同纠纷成为了人们热议的课题。受到国内民事合同纠纷案件及国家命令等因素的影响，我国的行政合同的实行很大程度上具有很强的命令性，这种带有强制的命令性极大地阻碍了我国社会主义法制及社会主义市场经济的完善与发展。因此，我们要不断加强行政合同方面的立法，减少行政主体的强制性，尽量采取协调一致的原则来处理行政合同纠纷，为创建和行政合同的公平合理而努力。