20世纪30年代国民党政权对乡村的运动型治理探析

王兆刚

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛 266061)

传统中国的乡村治理是一种“集权的简约治理”[注]黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。，国家对乡村虽然也进行赋役征派之类的常规管理控制，但日常治理主要依靠乡村自身，国家与乡村之间存在一定程度的松散联系。近代以来，随着中国走上现代国家转型之路与乡村危机的日益严重，复兴乡村成为国家治理的重要目标，国家对乡村的治理模式由过去无为的“乡村治理”转向有为的“治理乡村”，其特点是国家政权通过密集的政策措施自上而下对乡村进行全面改造与建设。20世纪30年代国民党政权为解决乡村问题更是政策频出，诸多改革与建设同时并举，这种骤然加之于乡村的“复杂治理”要求国家从根本上调整治理乡村的体系、路径、方式。而国民党南京政权在成立之初尚未在全国范围内建立有效的治理体系，要应对如此急剧扩张的治理目标显然力不从心，为此国民党政权曾尝试通过发动一系列运动来复兴乡村，形成了当今学者所提出的“运动型治理模式”。这些运动包括以乡村为主要对象的县自治运动、农村复兴运动，以及以乡村为重要目标的新生活运动、国民经济建设运动等。学界对运动型治理的研究多集中于学理解读及对中国共产党领导下的各类运动的分析，而对国民党政权曾经采用过的这种运动型治理尚缺乏深入研究。[注]学界对国民党政权乡村治理的已有研究主要集中于历史事实的考察与失败原因的分析，对各项乡村建设与改造运动的综合研究较少，对其背后所依托的国家治理乡村的模式转变及其困境关注不多，如李文东：《南京国民政府时期的县自治与乡村治理运动及其失败》，《河南师范大学学报》2011年第2期；朱甜甜：《赶超式富强中的国家与个人——基于新生活运动的考察》，《烟台大学学报》2016年第3期；项继权：《中国农村建设：百年探索及路径转换》，《甘肃行政学院学报》2009年第2期；郭海霞、王景新：《中国乡村建设的百年历程及其历史逻辑——基于国家和社会的关系视角》，《湖南农业大学学报》2014年第2期。基于此，本文试以20世纪30年代国民党发动的四次有关乡村改造与建设的运动为中心，从治理转型角度探讨国民党政权对乡村所进行的运动型治理及其遭遇的问题与困境，为当代中国的治理体系与治理能力现代化建设提供历史借鉴。

一、20世纪30年代国民党对乡村的运动型治理及其成效

当代学者将国家治理的主要模式分为两种：一为依托于官僚体制的常规治理；一为依托于国家动员的非常规治理，其特点在于打破官僚体制按部就班的运行机制，通过政权主导的各类运动调动资源和注意力来追求某一目标或完成某一特定任务，有学者称之为“运动型治理”，是国家意欲尽快推进社会改造又缺乏足够的有效性手段时不得不采取的社会动员策略。[注]运动型治理是国家和地方政权为了完成特定政治、经济或其他任务而采取发起和组织运动的治理行为，其特点是越过正常的政权体制而直接发动民众参与国家治理目标的实现，具有非制度化、非常规化和非专业化特征。见冯仕政：《当代中国的社会治理与政治秩序》，中国人民大学出版社2013年版，第5、34页。国民党南京政权建立后，面对繁杂的建设任务与滞后的治理体系，曾发动了一系列运动来改造与建设乡村，这些运动包括县自治运动、农村复兴运动、新生活运动、国民经济建设运动等。

(一)县自治运动

国民党建立南京政权后，打出“遵循总理遗教”的旗号，宣布“今后更始之途，其最重要之基本，则在确实遵守总理之遗教，以努力于革命的建国之事业之完成。”[注]《第二届中央执行委员会第四次全体会议宣言》(1928年2月)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(上)，光明日报出版社1985年版，第510、511页。对于何为“总理遗教”之根本，国民党最高领导层的认识基本一致，那就是以县自治为建国基础，如蒋介石表示“建国工作，以地方自治为根本，此为总理特具之酌见”[注]蒋介石：《努力完成训政大业》(1931年5月)，贝华主编：《蒋介石全集》第二编，文化编译馆1937年版，第12页。，胡汉民指出“办好地方自治以整饬地方政治，便是总理设施政治的中心，而由训政转移到宪政，也断然以完成地方自治为前提”[注]胡汉民：《推行地方自治是建设国家的磐石》(1930年1月)，《胡汉民先生文集》第3卷，台湾国民党“中央”党史会1978年版，第607页。，由此县自治方案被迅速确定下来。

县自治以乡村为中心，具体内容包括：建立各级自治组织；训练民众行使四项民权、宣扬党义、组织团体；人口、土地调查；发展教育文化；社会救济与保障；地方警卫；经济建设；合作事业；农村金融；卫生保健等。[注]参见刘振东主编《县政资料汇编》中所收录县自治法规，中央政治学校研究部1939年版。面对如此庞大的规划，国民党统治集团意识到亟需要改变施政方式，如蒋介石表示“盖宪政开始时期之到达，依于省县自治建设成绩之如何，训政六年，时艰至促，吾人正须以团体竞赛之精神，各自为奋迅之前进”[注]蒋介石：《努力完成训政大业》(1931年5月)，贝华主编：《蒋介石全集》第二编，文化编译馆1937年版，第12页。，这种“团体竞赛之精神”即是期望国民党政权能够以超常规的动力、热情全力以赴完成紧迫而繁杂的建设任务。为推行县自治，国民政府在1929年至1935年的6年间先后颁布法规数十部，国民党中央也通过了大量有关县自治的决议，地方政府出台的实施县自治的条例细则更是不计其数。[注]见徐百齐编：《中华民国法规大全》(1—10册)，商务印书馆1937年版；刘振东主编：《县政资料汇编》(上、下)；荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(上、下)。在组织方面，中央派遣地方自治指导委员到各省指导地方自治，各省设地方自治筹备委员会筹划决定本省地方自治事宜。[注]见《国民政府派遣地方自治指导委员暂行办法》(1931年)，《省自治筹备委员及组织规程》(1932年)，徐百齐编：《中华民国法规大全》(二)，第588、590页。在国民党政权的大力推动下，“‘地方自治’的一句话，在今日几于人人会说，人人爱说。当局者尤其亟亟从事，国民政府督促于上，各省政府赶办于下，即要‘克期完成’”[注]梁漱溟：《敢告今之言地方自治者》(1930年6月)，中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》第5卷，山东人民出版社1992年版，第240页。，县自治成为20世纪30年代前期在全国范围内广泛推行的一项乡村运动。

第二，农村复兴运动。20世纪30年代，随着乡村危机日益加深，复兴农村的呼声高唱入云。鉴于县自治在短时间内难见成效，国民党政权决定成立专门机构推动农村复兴工作。1933年4月国民政府在行政院之下设农村复兴委员会，统一领导农村复兴工作，同时实业部、铁道部、财政部等部门也参与其中。此后各地相继成立农村复兴机关，省有“县政建设研究院”，县有“农村改进会”。在中央与地方的大力推动下，一场遍及全国的农村复兴运动由此展开，“朝野上下，都发现救中国之道无他，惟有复兴农村一个办法。政府这样的命令着，人民这样的呼喊着，向来为人所看不起的农村，忽而有这一时髦的运动”。[注]刘梯崖：《从农业政制演进到农村复兴对策》，《复兴月刊》第4卷第5期，1936年1月1日，第9页。农村复兴运动的重点在于解决农村生产、金融、税收、水利等经济方面的问题，与县自治的全面建设计划有所不同。在具体工作方面，农复会在农业技术、农村经济、农民组织、农村金融的等领域提出了诸多方案，成立了相关组织。主要做的工作有：调查各省苛捐杂税；研究农业金融；调查各省农业状况；研究地下水的利用，农村金融之救济，仓库制度之推进，蚕丝业之改进与救济，棉业之推广，茶叶之复兴等。[注]彭学沛：《农村复兴运动之鸟瞰》，《东方杂志》第32卷第1号，1935年1月1日，第1—14页。

第三，新生活运动。1934年蒋介石在南昌发起新生活运动，此后推向全国。新生活运动的主要目标是改进国民道德精神与风俗习惯，其中农村与农民亦为改造对象，“如果新生活运动，只是在都市里边实行，而不施行到农村里去，那么，他的基础，是不巩固的”。[注]叶楚伧：《农村中的新生活运动》，《中央周报》第329期，1934年8月27日，第6页。根据蒋介石的说法，新生活运动的主要目的是要“转移风气”以适应新的制度，“除去不合理之生活，代之以合理之生活”，通过生活艺术化、生活生产化、生活军事化实现生活合理化，在衣食住行中贯彻“礼义廉耻”之规律，以此完成生活革命而为民族复兴之基础。运动之方式为“先以教导，后以检阅——教导是以身教，口教，再以图画，文字，戏剧，电影为教。检阅是由促进会派人查考或由本处每年分季比赛，评定甲乙以奖勉之”。[注]蒋中正：《新生活运动纲要》，《中央党务月刊》第70期，1934年5月，第433—442页。在新生活运动中，蒋介石要求各界领袖及一切知识分子，“从今天起下定一个决心，来做新生活运动，尤其要能从自己做起，然后更以身作则的教导督促自己的学生部下，亲戚朋友，以及一般国民”，“半年以内，一定可以风动全国，使全国国民的生活都能普遍的革新”。[注]蒋中正：《新生活运动之要义》，《中央党务月刊》第67期，1934年2月，第167页。在新生活运动中，除南昌成立新生活运动促进总会外，各地都成立了由党政军民各界参加的新生活运动促进会，动员民众参加，一时颇为热闹。如在福建，“为求一般民众彻底了解新生活意义起见”，先后由各学校学生组织宣传队分赴城乡各处扩大宣传，举行大扫除，并在体育场召开有党、政、军、学校、民众团体等参加的三万人大会，举行由两万人参加的提灯大会等。[注]《福建之新生活运动》，《中央周报》第309期，1934年5月6日，第14页。江苏如皋县在公共体育场举行新生活运动宣传大会，到会群众达两万人[注]《各地新运汇志》，《中央周报》第310期，1934年5月13日，第17—18页。，如此规模数万人的动员大会各地多有报道。

第四，国民经济建设运动。主要目的是发展农村经济以挽救农村危机。1935年蒋介石在贵阳发表谈话，提出“欲挽救今日民族之危急，与解除全国民众之痛苦，须有一个运动继新生活运动而起，其名曰国民经济建设运动”，其首要目标是要“振兴农业，改良农产”，这是国民经济建设运动发起的开端。在农业方面的主要措施是改良农作方法，增加农业生产，活泼农业金融，流畅农业运销，减轻农民负担，推行农村合作等。[注]《中国经济建设运动之起源与发展》，《劳工月刊》第5卷9期，1936年9月，第3页。此后在关于国民经济建设运动的讲话中，蒋介石指出“在此运动中政府固有种种应为之事业，然尤非使人民积极参加成为推进此运动之主力不可也。”[注]蒋中正：《国民经济建设运动之意义及其实施》，《安徽政务月刊》第21期，1936年5月，第77页。其与新生活运动的关系是：新生活运功是国民经济建设运动之体，国民经济建设运动为新生活运动之用，目的在于充实民族之物质的基础。

除上述运动外，20世纪30年代国民党政权发起的与乡村有关的运动还有农村合作运动、识字运动、节约运动等。上述运动从发动者来说有三种类型：县自治是国民党中央推动的，农村复兴运动则主要由国民政府发动，新生活运动与国民经济建设运动则是由蒋介石亲自推动。四次运动都自上而下建立了统一的专门机构，进行了一定规模的宣传动员，实行了多部门协同推进，社会各界广泛参与。可以说通过各类运动来复兴农村成为这一时期国民党治理乡村的重要策略与模式。上述运动不能说毫无成效，然而随着时间推移国民党寄予厚望的乡村运动都没能持续到底，往往是开始时轰轰烈烈，时过不久就沉寂下去，等到出现新的运动或发生重大事件，旧的运动就无人注意，所制定的种种规划也付诸流水。时人章渊若指出：“中国晚近以来的历史，有一个富有‘运动性’的重要特征，以往各种运动的目的，无疑的都要想挽救垂危的国运，振发萎靡的民心，但是，我们如果用客观的态度，来加以公平的检讨，则一切轰轰烈烈的运动，大都只有一时的兴奋，而未收普遍的实效。究其原因，概括的说，就是由于大家不务实际，缺乏诚意。”[注]章渊若：《对于新生活运动之意见与希望》，《正论旬刊》第1卷第13期，1935年3月1日，第8页。其中县自治运动从1929年开始历时6年，耗费巨大，但6年之后的1935年国民党中央无奈宣布全国尚未有一县完成自治。新生活运动也是如此命运，时人评价“各地虽均有响应新生活运动的呼声，而实在旧生活的恶习，则殊少改进……诚恐新生活运动，亦将如以往的各种运动，只见宣传，不见事实，及时过境迁，连空洞的宣传，亦一并去之，自欺欺人，贻笑外邦”。[注]张锡龄：《新生活运动的起始及其前途》，《前途》第2卷第5期，1934年。农村复兴运动被时人讥评为“惟精细毕具，缓急不分，似不足以慰我垂毙农民之急求。”[注]章鹏若：《农村复兴之理论与实际》，商务印书馆1934年版，第24页。国民党政权发动的一系列乡村运动成效极其有限，不仅与运动设定的目标相距甚远，而且造成巨大浪费，甚至起了负作用。这样的运动不仅不能充分动员农民，相反引起了农民的反感甚至反抗，其中的原因值得反思。

二、国民党政权运动型治理的困境

20世纪30年代国民党对乡村的治理可谓政策密集，运动不断，但效果令人失望。考察国民党政权的治理实践，可以看出政党基础的脆弱与相关组织制度的缺失导致其发动国家运动的努力陷入困境之中。

(一)国民党革命性的消退

运动型治理依赖于“意识形态约束和道德激励”[注]黄冬娅：《国家建设与基层治理变迁》，陈家刚主编：《基层治理》，中央编译出版社2015年版，第35页。，要求统治集团具有强大的政治合法性与感召力，国家官员“同时拥有崇高的道德和超凡的才能”[注]冯仕政：《当代中国的社会治理与政治秩序》，第49、65页。，从而能够对社会进行高度动员来实现超越性的治理目标。对处于由传统向现代转型阶段的国家而言，由于治理体系、治理能力和治理经验欠缺，尤其需要由组织性、纪律性更强的先进政党来承担领导发起运动的重任。在此背景下国民党领导集团着意强调国民党乃是继承孙中山遗教的革命政党，力图借此解决国家政权发动大规模运动所需要的革命性、合法性与有效性问题。如蒋介石要求“凡是服务党国的人员，其心目中应该只有国家和人民全体的利益，要为整个的国计民生来打算而没有其他，其所言所行应该只代表国家或民族的利益而决不能代表其他。”[注]蒋介石：《党政人员确守的责任》(1935年1月)，秦孝仪主编：《先总统思想言论总集》第13卷，台湾国民党“中央”党史会1974年版，第32页。胡汉民反复强调国民党“一定要有总理那样奋斗牺牲自己，为革命努力的精神”[注]胡汉民：《国民党三届二中全会闭幕词》(1929年6月)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(上)，第773页。，“简直要只尽义务不享权利；然后以这种人格来感动民众。……现在所谓工作，都有党部方面的与政府方面的两种。这两种的工作，都不应该当他是自己的谋生，存心都该是为党、为国、为社会的。”[注]胡汉民：《革命理论与革命工作》(1928年10月)，《胡汉民先生文集》第3卷，第7、10页。然而国民党成为执政党后，革命性逐渐丧失，国民党的党员干部素质、革命精神与国民党领袖的期望和动员式政党的要求相距甚远。

第一次国共合作失败后，国民党政权“为巩固动荡中的政权，不免与旧势力调和妥协，官僚、财阀和土豪、劣绅，地位依旧，关于土地改革等重要政策，搁置不谈，因是主义的宣传与实际执行发生脱节”，“革命阵营就不免趋向腐化，革命干部亦逐渐官僚化，大批投机分子混入党内……派系小集团纷然并起，明争暗斗，只问利害，不计是非，政治道德遂日渐堕落”。[注]陈柏心：《民国以来的政治演变》，《东方杂志》第44卷第4号，1948年4月，第6页。国民党日益脱离群众，蜕变为一个基础狭隘的精英政党。陈立夫1932年在汉口特别市党部扩大纪念周演讲时表示“多数党员，不知牺牲个人，为求党的发展，乃是利用党来为个人的发展，于是乎党是党，民众是民众，汉口如此，全国如此”。[注]陈立夫：《过去党务失败之原因与今后吾人应有之努力》，《中央党务月刊》第52期，1932年11月，第860页。在浙江省，国民党“只知做党部工作，不知做党的工作。好的党员不能利用他的人格和努力去感化民众和做社会事业。坏的党员往往因为自己做人不好，使人民因恨其个人而恨党；并有变为新式土劣者”[注]张道藩：《浙江省党务视察述评》，《中央党务月刊》第34期，1931年5月，第1199页。，在湘鄂两省，“地方党部一般同志，工作的目标，有一句话可以包括，就是在党言党……而不问党外的民众，只知在党内揣摩，而忽略了救国救民的责任”。[注]曾养甫：《湖南湖北两省之党务》，《中央党务月刊》第33期，1931年4月，第892页。蒋介石在1928年初的日记中谈到国民党内部相互倾轧，对此深感失望：“本党人心至此，不亡何待，事理不明，党章不准，惟私心与权利是争，只有幸灾乐祸之同志，而无排难解纷之志士”；在1932年又写道：“旧党员多皆腐败无能，新党员多恶劣浮嚣，而非党员则接近不易，考察更难。”[注]《蒋介石日记》(手稿本)1928年1月16日、1932年9月1日，美国斯坦福大学胡佛研究所藏。可以看出国民党所需要的“奋斗牺牲为革命努力的精神”无从谈起，缺乏动员型政党所需要的政治觉悟、崇高道德与超凡才能，对内动员不了党员干部，对外更难以动员普通民众。

(二)忽略社会动员及相关的组织机制建设

鉴于国共合作时期共产党在民众运动中发挥的积极作用，国民党政权对动员民众颇为忌惮，“自民国十六年清党后，为防止共党蠢动，即停止各地民众团体与工会运动之活动”[注]《马超俊先生访问记录》，台湾“中央研究院”近代史研究所1992年版，第135、136页。，规定“尤不得模效共产党徒暴乱之言行，假借党部之组织与地位，委托民众团体之名义，为法外之煽动，以阻挠本党政治之施设”。[注]《第二届中央执行委员会第四次全体会议宣言》 (1928年2月)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(上)，第516页。蒋介石要求“在本党的办法未确定以前，一切民众运动，都应暂时停止”。[注]以斯：《民众运动之停止与改造》，《白日周刊》第7期，1928年，第167页。在这样的政策导向下，“一般党部对于民众运动，似乎只有表面的参与，而无实际的深入”[注]朱家骅：《江苏省及京沪两市之党务》，《中央党务月刊》第33期，1931年4月，第879页。，如山东“各县对于宣传及训练工作不甚注意，故民众团体组织大都散漫”[注]刘纪文：《山东省之党务》，《中央党务月刊》第33期，1931年4月，第881页。；河南“最不好的现象是党部离开党员，更离开民众”。[注]程天放：《河南省之党务》，《中央党务月刊》第33期，1931年4月，第884页。国民党政权的民众动员工作主要停留于建立各种委员会，任命众多委员，举行各种大会，至于动员的组织机制则甚少关注。

另一方面动员的组织基础极为薄弱。严密的组织是进行社会动员的核心和保障，“组织是整个运动之动力机关。有基本的健全的组织，然后有如实的蓬勃的运动”。[注]张合清：《今日之农村运动》，《民间》第2卷第11期，1935年，第16页。而国民党不重视组织建设，“许多人还以为动员民众，只要一道命令，几纸布告，晓明一些利害；讲究一些的，则委任几个特派员，成立一些名不符实的机关，发一些《告民众书》，就以为民众可以组织起来，随呼随应”。[注]朱楚辛：《民众动员的核心问题》，薛暮桥、冯和法编：《〈中国农村〉论文选》(下)，人民出版社1983年版，第733页。1931年1月国民党中央指出“各省市党部正式成立者仅有七处”[注]《对于第三届中央执监委员会党务报告之决议案》(1931年11月国民党四全大会通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(下)，第43页。，已成立的地方党部也脱离群众，“差不多都不见有任何积极的效能；尤其是不能做到两句话：接近人民，领导人民。党部中宣传也好，训练也好，人民都不来管你。人民对党不但不欢迎，不感觉需要，反而嫌多”[注]胡汉民：《党部在训政时期的责任》(1930年3月)，《胡汉民先生文集》第3卷，第184页。；“各区分部除了按例召集会议，填写表册之外，差不多无所谓其他工作，甚至有许多区分部连此项循例工作都缺少的”。[注]朱家骅：《江苏省及京沪两市之党务》，《中央党务月刊》第33期，1931年4月，第878页。地方党部资金、人才匮乏，“一般学识丰富能力充足之同志，大都集中于上级党部，而县以下党部，则反空虚无力，以致地方工作难于推动，呈轻重倒置之象”。[注]《对于常务委员会及组织、宣传、民众三部工作报告之决议案》(国民党五届二中全会1936年7月通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(下)，第412页。社会动员若缺乏严密的组织则无法建立有效的动员机制而流于空谈，如国民党浙江省党部所指出的：“至责令党员工作领导民众事项，则现在事实，虽有党员，然事实上党部不能责令，无从责令，有民众团体旗帜，而实际则旗帜下并无民众，故有时纵能责令民众团体，亦无法领导民众也”。[注]《函中央民众运动指导委员会》，《中央党务月刊》第57期，1933年4月，第1435页。在河南省，“党员不但数量少，并且往往集中在县城内，有许多县份，乡村里面一个党员都没有，于是本党的工作，也就限于城区一隅之地。”[注]程天放：《视察河南党务后的感想》，《中央周报》第151期，1931年4月27日，第14页。国民党败退台湾之后，着手对国民党进行改造，蒋介石在改造方案中指出“我们要以组织的活动，改变个人的作风。每一党员必须编入基层组织，每一层组织务必深入群众。我们要以民众的需要为本党的政策，以社会的心理为革命的向导”[注]蒋介石：《本党改造案——关于实施本党改造之说明》，转引自陈晓慧：《由上而下的革命：中国国民党改造之研究(1959—1952)》，中国大百科全书出版社2015年版，附录一，第189页。，这种改造从一个侧面体现出国民党统治大陆时期组织建设的薄弱。

国民党党政体制的缺陷是影响其动员能力的另一因素。国民党政权建立后，内部始终存在党权、政权与军权的争斗，党权处于相对弱势的地位，缺乏进行社会动员的权力资源。在党政军关系方面是军权独大，形成“武主文从”的格局。[注]王奇生：《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，社会科学文献出版社2010年版，前言第1页，在党政关系处理上，国民党政权的指导思想是在中央以党统政，在地方则是党政平行，党政双方不能直接干预对方事务，导致党政难以联合，“各级党部与各级政府之相互关系，除中央党部与国民政府外，省县二级之横的关系，并无详密规定，其于党治，无异徒拥虚名”。[注]浙江省党部呈送：《浙省应订定党治制度限期完成训政案原则》，《中央党务月刊》第55期，1933年2月，第1215页。。如国民党希望地方自治“由党部推动，由党员领导”，事实上“地方党政当局多欠密切连系，党部欲推进而不可能”[注]《切实推行地方自治以完成训政工作案》(1935年国民党第五次全国代表大会通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(下)，第326页。，“试举调查户口以为例言之，若党空空宣传调查户口，而政府无调查户口之实施计划以副之，空空宣传交通建设，而政府并无造路计划，则此种宣传，势必等于空中幻花。过眼即逝，尚复有何用处？”[注]《函中央民众运动指导委员会》，《中央党务月刊》第57期，1933年4月，第1435页。党政军的分割与基层组织的涣散导致国民党失去了动员与组织民众的必需资源与基本途径，国民党的动员能力发挥不出来，其政策纲领与行动难以与民众相结合，成为一个自我孤立的象征性政党，这与启动运动型治理的要求是背道而驰的。

(三)运动目标脱离实际

国民党政权上述运动所规划的目标涉及乡村发展的各个方面，而这些目标与当时国民党政权的治理能力及乡村实际之间存在着不小的差距。如国民党在“清党”之后，宣布以6年时间完成县自治。如此短促的实施期限反映出国民党政权借助实施孙中山的自治方案确立和巩固其正统地位的强烈愿望，以至于无暇顾及现有的治理能力，无视各地乡村千差万别的实况。如此设计导致政策本身谬误不当之处甚多，“要照当局法令计划立刻办成，便是莫大的苛政，祸害不堪言”，“则从此‘地方自治的’好字样，必将闹得无一处得安生，无一时得安生”。[注]梁漱溟：《敢告今之言地方自治者》，中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》第5卷，第250页。另一方面也显然低估了实施的难度。以县自治建设中的重要内容土地清丈为例，时任湖北省政府主席的陈诚回忆：“最现代化的土地测量是航空照相，这个我们条件不够。再则就是地面上的测量，也是需要专家技术的测量仪器的。在这方面，我们也极不凑手，就是勉强起来，也非十年、八年做不下地；如此旷日持久，我们是等不及的，而且财力供应方面，我们也负担不起”[注]《陈诚先生回忆录》，台湾“国史馆”2005年版，第245页。；陈立夫后来也承认当时国民党政权中“没有一个人知道一个县如果要实现孙先生所规定的地方自治需要多长时间”。[注]陈立夫：《成败之鉴》，台湾正中书局1994年版，第169页。这些事后的反思说明县自治方案确实超越了国民党政权的治理能力。新生活运动致力于改变农民的生活方式与精神道德，但这些不是政府提倡鼓励就能在短时间内改变的。胡适曾批评新生活运动，认为“新生活运动应该是一个教育的运动，而不是一个政治运动。生活是习惯，道德是习惯。……但生活习惯改革，不是开会贴标语所能收效的。政府必须明白什么是它能做的，什么是它不能做的。”[注]胡适：《为新生活运动进一解》，《独立评论》第95号，1934年4月，第19页。国民经济建设运动涉及农业、工业等诸多方面，为此成立了庞大的委员会，但“倘无一简明之目标为众人努力之方向，则将蹈华而不实之弊。欲求良好之成绩，不可得也。”[注]黄鐘：《为国民经济建设运动进一言》，《新运月刊》第36期，1936年，第24页。

国民党发动的诸项运动目标高远，而对乡村最根本的问题即不平等的土地占有制度却毫无触及，如当时学者所言，“就改造工作方面言，在不良政治和土地私有制度之下，只容许很小限度的改良，要想做超过某一限度的工作，就会发生根本的矛盾与冲突”。[注]孔雪雄：《中国今日之农村运动》，中山文化教育馆1934年版，第412页。这使得运动表面虽然热烈，但缺乏彻底改变乡村状况的有力措施，因此很难获得普通农民的真正支持和参与，结果只有政府动而农民不动，各种运动更多成为走过场的仪式而实际效果极其有限。

(四)基层治理与动员能力低下

县乡基层政权是乡村动员的具体承担者，但在国民党政权的治理体系中却是最脆弱的一环。地方与基层政府的责任重大而权力、人才、资金不足，“县为行政单位，所有民，财，政，教，以及保安司法等各种事项，尽萃于县，门类既多，事务特繁，设无充足经费，集中干才，县政实施，决难收效。……统观上列各项，言经费诚属有限，言组织可曰简单，以简单之组织，理殷繁之事项，其有不殆者，亦云鲜矣。”[注]王芝轩：《改进县政之我见》，《河南政治月刊》第5卷第1期，1935年。可以说县级政权是整个国民党政权体系中最薄弱的环节。有学者指出“盖现时行政之黑暗，莫过于县。积弊之深，亦莫过于县。全国一千数百县中，求其县清明者，十无一二。”[注]沈乃正：《地方自治确立前省县权限之调整》，《行政研究》月刊单行本，1936年12月，第3页。这造成国民党政权基层治理与动员能力低下，很难承担改造与建设乡村的重任。

在县以下主要由区乡自治机关和保甲组织负责乡村工作的推行与民众动员。区乡自治人员不属于正式公务员，来源鱼龙混杂，整体素质无法保证。[注]对于区长地位，国民政府曾专门加以说明：“现虽在民选未实行以前，系由民政厅委任，但其任务，仍属自治范围，自不能与普通官吏同论，应不在甄别之列。”见苏松芬编：《现行地方自治法令解释汇编》，商务印书馆1934年版，第19页。其中很大一部分是经过短期训练的青年，他们的思想观念新旧混杂，不能把握和认同乡村治理的目标与精神，在治理乡村过程中出现诸多偏离甚至腐败现象，“今之区长，青年居多，学识即无素养，世情尤所未谙，虽经短时间之训练，对于自治并未非深切之认识，一旦使之莅事，不谙条例方法，以致动辄龃龉；其有沾染腐化者，则俨然官僚习气，深居简出，绝少与民众相接近。二者之弊，过犹不及，要之皆不能深入民众，以引起同情而得其助力，民众对之信仰，益为薄弱。”[注]《推进地方自治案》(1931年11月)，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》(下)，第15页。在县自治中，“本区有事，人民不负责去办，人民有事，本区职员也不理他，由是演成区职员还区职员，人民还人民，上情不能下达，下情不能上通，执行的人自执行的人，百姓自百姓，换句话说，就是官民隔膜，官不但不保民并且愚民。”[注]黄朴臣：《办理本区自治之困难及其解决方法》，《新村半月刊》1934年第6—7期，第19页。这反映出国民党政权在乡村治理中通行的还是传统的官僚式治理模式，稍肯负责的人“但谨做机械式的外表的工作，而不能掀起人民对于自治的趣味并启发其动机”。[注]赵如珩：《地方自治之实施的研究》，《复兴月刊》第1卷第11期，1933年7月1日，第18页。如前文所论，国民党治理乡村的一个重要特点是密集的乡村改造与建设政策在短时间内施行于乡村，这不仅是对国家相关顶层制度与政策设计的挑战，更重要的是对基层政策执行能力的巨大挑战，即基层治理群体一方面需要领会国家政策的主旨严格推行，另一方面需要针对当地的情况进行创造性变通，如此方能保证国家政策在千差万别的基层社会中得以有效推行。而国民党基层政权在组织、人才等方面的欠缺导致其不仅未能发挥动员功能有效执行国家政策，反而成为吞噬众多国家政策的黑洞。

结 语

近代中国处于由传统向近代的转型时期，国家治理方式也需要随之转型。面对新的发展形势与发展目标，传统以官僚制为中心的无为而治显然难以适应时代要求，如何寻求新的治理模式是摆在近代中国不同政权面前的难题。国民党政权上述改造与建设乡村的努力集中反映了近代中国在转型时期面对新的治理目标寻求新型治理模式的过程。国民党政权力图通过密集的措施对乡村进行大规模改造，但是国家基础权力严重滞后，难以通过制度化、常规化和专业化途径实现目标，在此情况下尝试运动型治理是一种可能的选择。但运动型治理有其内在运作逻辑，它与以官僚制为基础的常规治理虽运作路径不同，但同样需要严密的组织与制度基础，其本质是常规的组织制度以非常规的方式运行来实现超越性的目标，因此必要的组织制度准备必不可少。而国民党政权党员干部缺乏革命精神与动力，党的组织尤其是地方和基层组织涣散无力，党政体制不合理，缺乏实施运动型治理所需要的制度与组织条件。治理目标的超前与治理模式的滞后导致国民党治理乡村的失败与乡村改造的破产。由此看出，在国家治理转型过程中，新的治理目标、新的政策等未必会形成新的治理模式，新治理模式的建立需要治理主体、治理制度等方面的相应变革。在治理主体的转变中，执政党的素质、能力、执政体制等因素至关重要，是决定后发展国家国家治理转型成败的关键。在国民党政权乡村治理模式转型中，国民党的作用近乎“隐身”，使得乡村治理转型缺乏先进的引领者、积极的发动者、坚定的实行者、严格的监督者，从而陷入一盘散沙的困境，这是值得吸取的教训。