公共产品供给市场化的政府监管

摘要：在城市公共交通市场化改革过程中，为避免市场失灵，加强政府监管尤为必要。浙江省湖州市城市公共交通在全国较早地实施了市场化供给改革，逐渐形成了“政府主导、市场运作、行业监管”“民营化经营，政府财政购买服务”的供给模式，这为研究城市公共交通市场化供给的政府监管提供了借鉴。地方政府以“最多跑一次”改革为撬动支点，从转变监管理念、建立科学合理高效的城市公共交通规划管理体系、运用法律法规和特许经营合同规制公交企业运营等方式来提高政府监管绩效。

关键词：政府监管;公共产品;市场化;城市公共交通

中图分类号：C916 文献标志码：A            文章编号：1008-2921（2019）06-099-006

随着城市规模的不断拓展，如何有效满足公众便利出行的需要，各个地方政府相继探索市场化供给方式，以此来增加城市公共交通的有效供给。在具体实践中，城市公共交通市场化供给表现出了一些负外部性的影响，甚至出现市场失灵现象。所以，为避免市场失灵，形成市场与政府的良性动态互动，加强政府对城市公共交通市场化供给的监管尤为必要。基于此，在当前我国经济社会发展转型阶段，研究城市公共交通市场化供给的政府监管具有重要的现实意义。

城市公共交通就客运工具结构而言，包括公共汽车、无轨电车、有轨电车、出租汽车等。从浙江省湖州市实际情况来看，正在运营的城市公共交通工具包括公共汽车、出租车、网约车、人力（或电动）三轮车、公共自行车等，其中公共汽车占比较大。本研究开展的城市公共交通（下文简称为城市公交）研究对象仅为公共汽车。通过对湖州市城市公共交通供给中的政府与市场关系进行案例分析，以期探讨优化城市公共交通市场化供給的政府有效监管路径。

一、相关研究综述

关于公共产品与服务市场化供给的研究。国外学者彼得·德鲁克（1969）、艾莉诺·奥斯特罗姆（1997）、E.S.萨瓦斯（1999）等对市场化（或民营化）进行了广泛的研究。国内学者，有的是介绍了西方国家公共服务市场化的相关理论，有的是立足国内实际研究了本土公共服务市场化改革。如宋世明（2000）分析了西方国家公共服务市场化改革对我国的启示。句华（2003）梳理了公共服务市场化相关理论内涵，探讨了其动因。秦虹（2003）研究了市政公用设施的市场化供给。刘厚金（2009）研究了我国公共服务市场化存在先天不足、后天发育失衡的问题原因。陈思融、章贵桥（2013）认为民营化与逆民营化都是公共服务市场化的正常现象。还有一些学者对公共服务市场化进行了案例研究，王峰（2009）以高速公路市场化供给为例，邵亚萍（2011）以有线电视模转数的公共服务为例等展开了研究。

关于政府监管的研究。政府监管亦称之为政府规制。国外学者Averch & Johnson（1962）、Kahn（1971）认为政府对企业之间不良竞争引起的市场失灵必须要进行干预，恢复有序市场秩序。伯恩斯坦（1995）提出规制机构生命周期理论。施蒂格勒（1996）、史普博（1999）认为政府规制是一种制度安排。国内学者韦曙林（2004）、黄德春（2006）、李俊（2006）、张红凤（2006）从不同的角度对西方规制理论进行了广泛研究。张会恒（2005）提出要根据国内实际建立相适应的规制机构。杨志强、何立胜（2007）分析了在我国转型时期处理好经济性规制与社会性规制的互动关系。胡枕根、黄天柱（2004）分析了政府规制失灵的表现，并提出了对策建议。于永坤（2007）从政府职能转变的角度提出政府规制要明确相应的范围和内容。还有国内学者从某些领域的规制展开了相关研究，如董新凯（2006）分析了行业协会的规制作用，张丽娜（2007）研究了城市公用事业市场化中规制不到位的表现及其建设路径。

关于城市公共交通的研究。美国学者彼得·卡尔索尔普（1993）首次提出TOD规划理论，认为以大型公交站点为基础的开发模式可以实现城市组团效益。美国学者阿瑟·奥利沙文（2003） 指出运用税收杠杆可以调节城市交通状况，提高城市公共交通绩效。国内学者卓健（2004）介绍了法国城市公共交通的建设和发展，以及管理机制。周江评（2006）从制度层面研究了美国公共交通法规。胡欣、江小群（2005）从城市经济学的视角，分析了城市交通拥堵问题，提出要大力发展城市公共交通，加快城市公共交通管理改革。吴红（2005）、孙麟（2007）分析了中国城市公共交通面临的困境后，指出政府垄断是导致中国城市公共交通供给方面数量不足和质量不佳的主要原因。黄玉兰（2008）指出城市公交民营化过程中，政府要进行监管改革。程爱军、穆瑞丽（2010）在分析了城市公共交通发展中面临的问题后，提出了公交优先政府规制的改革路径。

综上所述，国内外学者关于公共产品和服务市场化供给、政府监管、城市公共交通的研究，为开展湖州市城市公共交通市场化供给的政府监管研究，提供了广阔的学术视野和扎实的理论基础。

二、研究对象：湖州市城市公共交通市场化改革

随着中国特色社会主义市场经济体制的渐进发展，湖州市城市公共交通的市场化改革也在不断的探索之中。以2011年1月湖州市城市公交管理职能由城建部门转到交通运输部门为时间节点，可以将湖州市城市公共交通市场化改革分为两个阶段，第一阶段是供给主体碎片化改革阶段，第二个阶段是供给主体整合化改革阶段。

（一）供给主体碎片化改革阶段

2010年年底之前，湖州市城市公交市场化供给改革呈现碎片化状态，全市有六家公交公司运营。经过改制成立于1999年9月的湖州市公共交通有限责任公司独家运营城市公交。城乡公交由湖州康达公交运输有限公司、湖州织里三元客货运有限公司、湖州南浔万顺客货运有限公司、湖州联合巴士运输有限公司、湖州南浔镇北客运服务有限公司等五家公交公司运营，而且这五家公司出资人的身份互有交叉（见表1）。截止2010年底，城市公交车辆276辆，城乡公交253辆;市区开通城市公交线路28条，旅游专线 1条，线路里程325.1公里;开通城乡公交98条，线路里程1 828.5公里;公交准点率低于70%，交通小区间直接联通率为25.26%①。

公交运营企业改制方面，民营资本占比较大。湖州市公共交通有限责任公司1999年完成改制时，国有股份仅占7%。湖州康达公交运输有限公司、湖州织里三元客货运有限公司、湖州南浔万顺客货运有限公司、湖州联合巴士运输有限公司均为民营企业，湖州南浔镇北客运服务有限公司为个人独资企业。

根据相关法律法规，授予特许经营权。行政主管部门根据相关法律法规，与运营企业签订特许经营协议，授予特许经营权。运营企业根据协议，在特许经营范围，各自运营公交线路。例如，湖州市公共交通有限责任公司运营中心城区城市公交线路;湖州织里三元客货运有限公司运营织里镇行政区域、织里至南浔的城乡公交线路;湖州南浔万顺客货运有限公司运营南浔区内的城乡公交线路;湖州康达公交运输有限公司运营湖州至南浔、练市、双林、含山、埭溪等市区到主要乡镇，以及乡镇之间、乡镇到村、村村之间的线路。

（二）供给主体整合化改革阶段

经过十年市场化改革，湖州城市公交逐渐暴露出一些市场失灵的问题。为弥补市场失灵，需发挥政府主导作用，2011年1月城市公交行政管理职权由湖州市城市建设部门划转到交通运输部门，确立了“政府主导、市场运作、行业监管”“民营化经营，政府财政购买服务”的供给模式。

1. 整合公交供给主体。针对前期供给主体碎片化的弊端，将原来6家公交运营企业整合为2家，即湖州市公共交通有限责任公司、湖州康达公交运输有限公司。重新明确了特许经营范围和经营权，优化了湖州公交的运营管理结构，公交线路更加合理，市场竞争规范有序，促进了城市公交、城乡公交均衡发展，企业运营绩效显著提高。

2. 相关政策无缝衔接。为实现“机制顺畅、权责清晰、竞争有序、线网合理、管理规范、运行高效”的目标，湖州市相继出台了《湖州市人民政府办公室关于印发加快市区公共交通发展实施意见的通知》《湖州市人民政府关于印发湖州市市区公共交通管理办法的通知》《湖州市人民政府办公室关于印发湖州市政府购买公共交通服务办法（实行）的通知》《湖州市政府购买公共交通服务实施细则（试行）》《湖州市交通运输局、湖州市财政局、湖州市审计局、湖州市发展和改革委员会关于明确湖州市政府购买公共交通服务补贴标准的通知》《湖州市政府购买公共交通服务考核办法（试行）》《湖州市市区公共汽车客运服务规范（试行）》《湖州市市区公共交通形象识别与广告管理规定（试行）》《湖州市市区公共汽车车型配置与相关技术要求（试行）》《湖州市区公共交通综合规划》。这些规范性文件的出台，对湖州城市公交市场化供给起到了制度规制的积极作用。

3. 硬件设施得到改善。城市公交作为一项公共产品，其供给质量是否良好，主要表现在两方面，一是车辆的数量及乘用舒适度，二是线路的合理性及乘坐的便捷性。为此，“十二五”期间，在车辆的保障方面，全市公交车辆数量由1 263辆增加到1 437辆;更新投入1 227辆（包括天然气公交车603辆，纯电动公交车40辆），更新车辆占原有车辆比为97.15%;空调车占比100%。其中市区公交车数量从529辆增加到740辆，更新投入624辆（包括天然气公交车289辆，纯电动公交车10辆），更新车辆占原有车辆比为117.96%。在运营线路方面，全市运营线路由266条增加到379条。新增优化线路共计273条（包括新增113条、优化160条），线网密度由2.5公里/平方公里增加到3.0公里/平方公里;其中市区新增优化线路共计131条（包括新增56条、优化75条），线网密度由2.5公里/平方公里增加到3.6公里/平方公里。主干线路高峰发车间隔时间由8～10分钟缩减至6～8分钟，平均候车时间从11.3分钟缩短至8分钟。“十三五”规划湖州公交车辆保障1 750辆，运营线路420条;其中市区车辆保障930辆，运营线路160条。截至目前，湖州公交车辆保障1 686辆，运营线路413条;其中市区车辆保障875辆，运营线路153条①。市民“等车久、乘车挤”的难题得到缓解，出行质量得到改善。

4. 增加社会公共福利。城市公交市场化供给改革是否成功，还有一个重要的衡量标准，就是在保证提高供给效率的前提下，应该承担的社会责任不能推卸。湖州市城市公交惠民措施不断推出，惠及群体范围不断扩大，公共交通的公共属性得到體现。例如，对70周岁及以上老年人、离休干部、市级以上劳动模范、盲人、荣誉军人、现役军人、残疾军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、残疾人和荣获无偿献血奉献奖的献血者等十二类乘客提供免费乘车服务。对60周岁至69周岁老年人、学生等两类持卡乘客票价优惠从八折降到五折。对普通乘客持卡票价由九折降到七点五折，对持卡换乘人员1小时内换乘再享半折优惠。

（三）湖州市城市公共交通市场化供给中面临的政府监管困境

1. 政府监管理念方面。城市公交市场化供给的政府监管是一个系统工程，一般应包括立项、准入、运营、风险、服务质量等若干子系统，而且监管子系统的运行构成了监管的整个过程。在湖州市城市公交市场化供给中，系统性监管理念没有完全贯穿监管过程。从政府监管职能角度，经济性监管重于社会性监管;这也反映出政府监管的目标价值取向不够均衡。从湖州城市公交市场化供给的政府监管手段来看，行政手段运用过多，而经济手段、法律手段相对薄弱。过多的行政性监管手段的运用，也反映出地方政府对市场环境下公交运营企业独立法人地位的认识还没有完全到位。

2. 政府监管职责方面。根据《湖州市人民政府办公室关于印发加快市区公共交通发展实施意见的通知》（湖政办发﹝2011﹞141号）规定：湖州城市公交由市交通运输局主管市区公共交通管理工作，湖州市公共交通管理处具体实施公共交通行业管理。根据《湖州市人民政府关于印发湖州市市区公共交通管理办法的通知》（湖政发﹝2012﹞33号）第四十六条规定：规划和建设监管方面，交通运输部门会同规划、建设、公安等部门，依据城市总体规划，编制市区公共交通规划;运营服务监管方面，道路运输管理机构根据公共交通规划和城市发展的实际需要，开辟、调整公共汽车客运线路，配发公交汽车车辆运营证;安全与应急监管方面，交通运输、公安、建设、质量技监、安全监管等部门依据各自职责对公共交通安全实施监督管理;服务质量监管方面，道路运输管理机构根据车况、高峰期乘客待车时间、乘客拥挤度、到站准时率、乘客满意度等因素对公共汽车客运经营者服务质量进行定期考核，并根据考核结果予以奖惩。由此可见，湖州市城市公交政府监管职责被赋予行业管理部门或者其他执法部门，监管职责趋于分散，从而导致监管权力碎片化，影响政府监管的整体性效能。

3. 政府监管内容方面。根据《湖州市人民政府关于印发湖州市市区公共交通管理办法的通知》（湖政发﹝2012﹞33号）第五条规定：发改（物价）、财政、建设（规划）、安监、国土资源、审计、质量技监、城管执法等有关部门应当根据各自职责，做好公共交通管理和服务的相关工作。根据《湖州市人民政府关于印发湖州市市区公共交通管理办法的通知》（湖政发﹝2012﹞ 33号）第四十六条规定：监管部门涉及的监管内容包括规划和建设、营运服务、公共汽车、安全与应急管理、监督与服务等方面。从具体条款来看，有的条款过于原则化，很难具体操作。例如，监督与服务方面，服务质量考核应当听取公众意见，并向社会公布考核结果。该规定对听取公众的意见没有明确应当采取什么途径，应当怎么听取。有的条款即使做了量化的规定，但量化裁量空间过于宽泛。例如，根据《湖州市人民政府关于印发湖州市市区公共交通管理办法的通知》（湖政发﹝2012﹞33号）第四十五条规定：“道路运输管理机构应当建立健全公开办事和举报投诉制度，接收社会监督，并确保举报投诉电话有人负责接听，对当事人的举报投诉应当受理，并在受理之日起二十日内作出答复和处理。”①在诸多的监管内容面前，各监管部门有时受部门利益的驱使，在具体监管实践中，存在监管越位、监管缺位、监管不到位的现象。虽然是个别现象，但也会影响到对城市公共交通市场化供给的整体性监管绩效。

4. 政府监管机制方面。城市公交供给若要发挥市场机制积极作用，避免市场失灵的出现，有效的政府监管机制是非常必要的。从政府监管网络来看，社会全方位多层次的监管网络还没有完全无缝对接，在这种状况下，城市公交的服务质量与公众的实际需求会有一定的距离，还存在一定范围的监管真空。从政府监管方式来看，还没有完全实现常态式监管，其原因既有主观因素也有客观因素。主观因素表现在监管部门和工作人员的监管偏好上，选择性监管是导致监管低效的最为主要的原因之一;客观因素表现在监管的硬件设备不足，互联网+技术的运用没有完全普及，这也需要地方财政的大力支持才能得以实现。由于受现行行政体制的限制，监管部门人员编制有限，对城市公交运行的动态监管往往力不从心，以满足公共需求为价值导向的政府监管很难做到全程动态监管。

三、优化城市公共交通市场化供给的政府有效监管路径

基于湖州市城市公共交通市场化供给中，政府监管在理念、职责、内容、机制等方面存在的一些现实困境，地方政府可以以“最多跑一次”改革为撬动支点，从转变监管理念、建立科学合理高效的城市公共交通规划管理体系、运用法律法规和特许经营合同规制公交企业运营等方面来提高政府监管绩效。

（一）转向追求公共利益承担公共责任的政府监管理念

“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的网络系统进行竞争性规范和责任的平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”[1]所以，城市公共交通作为一项公共服务，所要承担的公共责任并不是一件简单的事情。作为城市公交市场化供给的政府监管，应该加强公共服务中的责任担当理念，扬弃监管责任担当简单化的想法。通过城市公交市场化来提高供给效率，是为了更好地回应公众对出行的需要。政府判断城市公交市场化供给是否成功的标准不应该只注重效率，还应该包括是否维护公共利益，承担相应公共责任等方面的内容。政府监管城市公交的市场化供给，就是要确保城市公交作为公共产品应发挥基本功能，避免因为市场化而左右了城市公交供给的公平性。

（二）建立科学合理高效的城市公共交通规划管理体系

城市公共交通市场化供给中反映出许多的矛盾，在面对科层制导致的碎片化中，若要长期可持续的保持城市公交高质量高效率的供给，地方政府可以以“最多跑一次”改革为新契机，建立科学合理高效的城市公交规划管理体系。借鉴整体性治理理论，结合国内外城市公交发展的成功经验，城市公交規划管理体系，以健康、生态、共享、无缝为理念对未来做好比较充分的预期设计，将城市公共交通规划与地方经济社会发展规划、区域发展规划相融合，要做好城市公交体系与区域交通体系的衔接，以确保规划实施效果在交通圈、城市圈发挥积极的作用。基于湖州目前的城市建设情况，可以实施城市公共交通规划管理体系的混合模式，表现为既要做好公交引导城市发展，也要做好公交适应城市发展。对于新区建设可以实施公交引导城市发展的模式，这可以发挥增量城市公交的正外部性作用;对于建成区可以实施公交适应城市发展的模式，这可以降低建成区优化公交发展的成本。这种城市公共交通规划管理体系的混合模式，可以集约土地利用，节省城市基础设施投资，减少建成区衰退，促进城市可持续发展，提高公众生活质量。

（三）运用法律法规和特许经营合同规制公交企业运营

若要使城市公共交通市场化能够健康发展，必须在法治的框架下规制公交企业的运营，才能切实维护公共利益;与此同时，公交运营企业作为市场主体，其合法权益才能得到保障。从目前我国关于城市公共交通的法律法规构成来看，还没有一部关于城市公交的专门法，现阶段主要依据国家行政主管部门制定的政策法规，以及地方性管理条例和规范性文件。基于现有的制度框架，地方政府更要以特许经营合同为政策工具，做好对城市公交市场化供给的监管。湖州市城市公交市场化改革的形式是政府购买公共交通服务，公私合作机制还有待进一步规范。为保证城市公交服务质量和社会效益，以及公交运营企业的合法权益，签订一项完备的特许经营合同是必要前提条件。通过契约的形式，明确各方的权力和义务，避免市场失灵和政府失灵的出现。这样，一方面可以促进公交运营企业提高服务质量，增进经济效益和社会效益;另一方面可以规范政府监管行为，防止政府这只手的不当作为;真正实现城市公交供给中的政府与市场的良性互动，增加社会福利。

参考文献

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵[M].丁煌，译，北京：中国人民大学出版社，2004：132