纽约与北京保障性住房分配制度之国际比较与启示

摘 要：房价不断攀升、市民居住困境是现代都市的普遍痼疾，也是阻碍城市经济文化发展的主要瓶颈。覆盖全面、机制严密的住房保障制度是解决这一问题的根本途径。本文选取中国北京和美国纽约这两个国际化都市为样本，从分配对象、分配客体、分配管理三方面进行比较，进而得出完善我国住房保障分配制度的启示，以期对我国住房保障地方立法提供有益的经验借鉴。

关键词：住房保障;分配制度;国际比较

中图分类号：F299.23;D922.181文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）29-0039-02

作者简介：刘颖（1974-），女，汉族，甘肃兰州人，法学博士，西安建筑科技大學法学系，副教授，研究方向：房地产法、建筑法、商法。

北京和纽约，同为世界上著名的经济、文化、金融中心和国际化大都市，其城市治理成果深远地影响着世界城市发展进程。无论就城市的重要性、人口密度抑或住房稀缺性而言，二者都具有较高相似度和可比性，故对保障性住房分配制度进行比较，可为现代都市合理推进住房保障立法形成一些有益的启示。

一、两市保障范围之殊异

（一）北京：精准分配

截至2018年底，北京市常住人口为2172.9万人。目前，住房困难问题主要存在于城市迅速扩张中出现的新市民群体，如：外来务工与城市服务人员、高校青年教师及科技人才、长期在京工作的非户籍居民，因其收入较低难以解决自身住房困难问题而需特别关注。为此，北京市制住房保障立法及政策中强调精准分配、因人施策。如：对于大量在各行业为北京城市建设和运行做出重要贡献的城市运行服务人员，北京市已为这些非京籍家庭配租公租房累计完成1.5万套;对于定居在北京工作的新北京人（非京籍居民），若符合一系列严格的准入条件，也可申请公租房或申购经济适用房，其购置保障房签约率已占总量的5%。因高校集中，北京市每年有大量高校青年教师和青年科技人才亟待解决住房问题，北京市各区则制定了外省市来京科技人员保障房申请办法并在园区范围内出台人才公租房办法。截至目前，这一群体入住比已占北京市保障房总量的13%。

（二）纽约：扩大范围

纽约住房保障机构HPD（住房管理与城市发展部）用“地区中等收入”（AMI）指标来划分全市居民收入阶层，由此将补贴家庭细分为：特低收入、极低收入、低收入、中等收入和中位收入五类。特低收入的四人家庭年收入25150元，最高保障的中位家庭年收入可达100681至138435美元。这一保障范围源于纽约的住房新“十年计划”中，因近年房价不断攀升，故其补贴保障范围也相应进一步扩张，已扩大至收入水平在165%AMI以下、月房租在2518到3461美元的中位收入家庭，这意味着更多购房困难家庭都可享受纽约住房保障补贴，较为充分地解决了更多市民的居住困境，确保了纽约在国际城市竞争中的人才优势。

二、保障房分配客体之比较

（一）北京：购置与租赁相结合

北京市保障性住房分配客体可分为购置型和租赁型两类。廉租房已并入租赁型保障房而统一为公共租赁房。购置型保障房则包含：经济适用房、限价房、定向安置房和最新推出的共有产权房四种。就新增规模而言，上述各种保障房比重在发展中呈现出一定变化：经济适用房建设在不断缩减，目前只占保障房建设总投资额的2.97%;定向安置房近年占据了保障房建设主体地位;限价商品房自2008年推出后逐年下降并趋于平稳;共有产权住房则代表了保障房体系的未来发展趋势，自2014年住建部确定北京为全国共有产权住房试点六城市之一，到2017年9月正式印发《北京市共有产权住房管理暂行办法》，北京市拟将原先复杂的购置型保障房体系整合优化为单一的共有产权住房。2017年9月30日后未销售的自住型商品房、限价房、经济适用房，以及政府收购的各类政策性住房若再销售，均应转化为共有产权住房。目前，共有产权住房发展迅猛，项目涵盖了北京市8区共15个楼盘。

（二）纽约：补贴与奖励并用

目前，纽约市可负担住房（affordable housing）主要分为六类：公共住宅、租金优惠券、开发商税费减免、421税费减免、Michelle Lama补贴和包容性区划项目。公共住宅由政府建造并以低价出售给低收入人群，类似北京的经济适用房。但因管理繁琐，在1974年之后就不再新建这类住宅，代之以其他更灵活的补贴加奖励的保障方式。房租补贴如：可直接用于抵扣房租的租金优惠券、为年收入低于7倍租金的中等收入家庭提供Michelle Lama补贴。较为特色的奖励方式如：对参与公共住宅建设的开发商直接减免税金、对配建20%比例可负担住房的开发商提供税费减免、要求开发商为60%AMI的家庭提供住宅的421A税费减免项目，以及对在商品房中配建可负担住房的开发商给予容积率奖励的包容性区划项目。这些灵活的住房保障措施综合运用，极为有效地提高了了可负担住房的供应总量，同时促进了不同阶层混合居住和城市社区重建。

三、保障房分配监管之比较

（一）北京：监管方式多元化

近年来，北京市着力加强保障房管理过程后期监管，以“零容忍”态度处置转租、转售、转借保障房的违规行为，加大违规家庭的公开力度，在网站上增设“曝光台”专栏并在官方微信号上公示违规家庭的基本信息、违规事实及处理结果，以提升违规申请人的违法成本。同时，推进人脸识别、网络化管理等多种信息并用的“技防”手段应用，在管理过程中实施动态监测。目前，全市安装人脸识别设备的公租房项目共计55个，每个公租房源设定专用二维码，市、区、街三级管理部门和产权单位、承租家庭可在统一数据平台上信息共享，通过日常巡查、专项检查以实现常态监管机制。法律责任追究方面，产权单位作为公租房使用监管第一责任人建立了全面的发现、处置和报告制度。同时，严厉打击中介机构参与公租房经纪业务，对提供公租房转租、转借经纪业务的机构予以从重处罚。通过多元监管方式的综合立体运用，北京市住房保障后期监管已取得显著成效，极大减少了违规情形的发生。

（二）纽约：驱逐为主

纽约可负担住房的监管方式为公共监督与网上投诉并行，任何人（邻居、房东、物业经理、当局等）都可以通过举报热线和网上链接，直接、迅速地举报欺诈行为。监管者为房东或HPD公共住房管理局，当居住家庭人数或收入发生变化时，须及时向房东报告（即“重新认证”），否则可能面临指控欺诈而失去住房援助，甚至可能被指控犯罪并支付滞纳金。房东和HPD每年也会与被保障家庭主动联系，以确保其家庭居住人数和家庭收入没有变化。如被保障家庭拒绝回答有关函件，房东可将住房租金提高到市场平均价格水平，政府也不再支付补贴的差额部分;如果房客仍住在公共住房，住房管理局将终止租赁并提起驱逐诉讼。

四、立法经验启示

（一）增加租金补贴和容积率奖励的多元保障方式

纽约市租金补贴、容积率奖励的保障方式可进一步提高住房保障制度灵活度并减轻地方政府建设保障房的财政压力。相比而言，我国住房保障方式仍显单一，主要以实物分配为主，虽然在共有产权房中体现了货币补贴的思路，但因其比例较小而作用并不彰显。考虑到现实存在的地方财政巨大压力，未来可进一步扩大适用租金补贴方式，并在地方政府财力不足的情况下，合理运用容积率奖励以激励开发商积极兴建保障房。

（二）强化申请者欺诈行为的法律责任

概览我国保障性住房监管方面，基本已建立严密、全面的监管体系。在申请者欺诈责任方面，主要适用资格罚（五到十年内不得再申请各类保障性住房和政策性住房）、信用罚（纳入城市居民信用信息管理系统）、返还原物（责令违规者腾退住房）的处罚方式，但违规现象仍屡禁不止。相比较纽约市严厉的处罚机制，可在未来考虑增设违约金和刑事责任处罚手段，以提高申请者的违法成本从而起到有效的震慑作用。

[ 参 考 文 献 ]

[1]徐虹.共有產权住房发展模式研究——以北京市为例[J].价格理论与实践，2012（12）.

[2]刘颖.纽约市住房保障制度创新及其经验启示[J].荆楚学术，2019（8）.

[3]Gwendolyn B.Dawson.Strategies to Combat Tenant Fraud in the Rental[D].Walden Dissertations and Doctoral Studies Collection，2018.