我国海上反恐怖主义犯罪程序立法的不足和完善

冯志顺 黄家彬

摘 要：海上恐怖主义犯罪是指一定海事范围内的具有明显政治目的、针对过往船只或是固定平台及其上的人员使用暴力手段，制造社会恐慌的恐怖主义犯罪行为。因其出现的时间较短，我国的海上反恐立法也处于起步阶段，还没有形成完善的刑事规制体系。对于海上恐怖主义犯罪，在程序法方面存在执法部门之间协作不够顺畅、缺少海上反恐的特别诉讼程序、国际协作机制不完善等问题。针对上述问题应当从程序法方面完善我国海上反恐怖主义犯罪的立法，以形成系统的刑事法律体系，建立刑事特别程序，加强国际合作，建立协调顺畅的海上反恐机制。

关键词：海上恐怖主义犯罪;刑事立法;程序法

中图分类号：D993.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）29-0019-03

作者简介：冯志顺（1978-），汉族，河北衡水人，法学硕士，武警海警学院基础部法律教研室，讲师，研究方向：法学、海上维权执法;黄家彬（1996-），广西防城港人，武警海警学院，2015级法学专业学员。

一、加强海上反恐怖主义犯罪程序立法的背景分析

海洋是各国经贸文化交流的天然纽带，共建“21世纪海上丝绸之路”，是在全球政治、贸易格局不断变化形势下，中国连接世界的新型贸易之路，其核心价值是通道价值和战略安全。尤其在中国成为世界上第二大经济体，全球政治经济格局合纵连横的背景下，“21世纪海上丝绸之路”的开辟和拓展无疑将大大增强中国的战略安全[1]。确保海洋的安全成为一个重要课题，但恐怖主义在全球严厉打击下也在往薄弱地区其中包括海上方向转移，我国海洋船舶、沿岸设施、海上平台等成为海上恐怖袭击目标的可能性在增加。针对中国的海上恐怖主义犯罪的潜在风险主要有两个：首先，中国在海上的财产和人员安全将受到严重威胁。以南海为例，该海域是我国重要的渔业捕捞区和交通动脉，是我国进行海洋贸易的必经之路，若是不对该地区频繁活动的海上恐怖主义犯罪进行打击，将可能对人员生命和经济活动造成重大损失。其次，它将对海上丝绸之路的建设产生重大不利影响。海上基础设施的互连是海上丝绸之路倡议的重要组成部分，涵盖海上石油平台、风电平台等固定平台，还有海底石油和天然气管道以及沿海港口设施。从犯罪学的角度和以往经验来看，这些设施是海上恐怖主义组织进行恐怖袭击的首选目标。此外，猖獗的海上恐怖活動将增加投资者的心理压力，使得某些海域的投资吸引力不断降低，中国在该地区的投资也面临巨大风险。

二、我国海上反恐怖主义犯罪程序立法现状及其存在的问题

近年来海上恐怖主义活动开始活跃起来，引起了全世界包括我国的关注，我国对于海上反恐怖主义程序立法刚刚处于起步阶段。目前大致形成了以宪法和刑事诉讼法为主体、相关部门制定的行政规章为实施细则、运用我国缔结或参与的国际条约的规定加以辅助的一个相对分散的海上反恐怖主义犯罪的法律体系。存在的问题主要有：

（一）办案机关之间协作机制不畅

按照我国现阶段的程序法律规定，对此类犯罪的前期处置阶段更多的只能是依据公安部或者交通部等部门制定的部门规章进行处置，这类行政规章并不具有很高的法律效力。在实际处置具体事件时，常常会出现执法机关没有管辖权、执法人员受程序规定不足或存在矛盾的限制不能灵活地对现场情况进行处置等问题。

对于海上恐怖主义犯罪的执法处置，我国是以海军、海警、公安机关还有海事部门为主要力量，分担各自的职能任务。在海上反恐机制建设方面，距离形成灵活联动、高效顺畅的机制还有一些差距;在全面的情报交换方面，也存在一定的障碍，交流不畅、信息不对称的情况也偶尔出现。这样就容易出现各部门职责不够清晰，不能及时有效地打击海上有关涉恐的犯罪。

（二）海上反恐怖主义犯罪特别诉讼程序缺失

通过对世界海域内发生的海上恐怖主义活动的特点的分析研究，可以看到我国对于相关国际条约的国内化程度不足，许多处置程序没有明确。以登临权为例，在事前对船只的登临检查可以起到很好的预防和阻断恐怖主义犯罪的作用，执法人员行使登临权有很重要的意义。SUA公约2005年议定书中为其提供了三种可能，但行动起来仍需要更详细的实施细则。我国对登临机制的详细程序规定还不充分，执法人员在对他国船只行使登临权时出现的问题并没有很好的解决办法[2]。再比如对他国领海内的海上恐怖主义犯罪分子的管辖和引渡规范也没有详细规定。现阶段对海上反恐的程序规范和部门行政规章的法律条款不能满足海洋治理和海上反恐的需要，这就是我国要设立针对海上反恐怖主义犯罪的特别程序的必要性所在。

所以，打击海上恐怖主义犯罪活动，单单靠完善实体法是远远不够的，在程序设立方面也急需完善。就中国的实际情况看，针对海上恐怖主义的特殊性，我国运用刑事诉讼程序治理恐怖主义犯罪的需要与刑事程序针对性立法的不足之间矛盾突出，一般的刑事程序法不能有效地处理所要面对的状况。

（三）打击海上恐怖主义犯罪的国际协作机制不完善

以我国南海海域为例，周边国家众多，各国的自身利益和政治主张各不相同，在打击处置海上恐怖主义犯罪时很容易产生各国对于国家主权主张和管辖权争议等复杂矛盾。对待这一类危害严重的犯罪打击力度自然也就难以统一，建立一个协调有效、普遍接受的国际间联合反恐机制也就难上加难。常年混迹于这片海域的恐怖组织利用这一漏洞，四处逃窜，便利隐匿地进行恐怖主义活动。在现实状况中，对于海上恐怖主义犯罪的处置更加复杂，比如说对于恐怖主义分子利用熟悉的海上环境和各国法律制度的漏洞，跟执法人员进行灵活狡诈的对抗，当场处置的执法人员常常因相关权限不够不能因地制宜地抓捕犯罪分子，导致了处置海上恐怖主义犯罪的效率不够高。另一方面也凸显出了我国与南海海域周边各国的协调合作不足，情报交换和交流不通畅，没有具体流畅的联合打击机制，这是我国需要进行国际间合作的重要原因之一。[3]

总的来说，在当前的海上恐怖主义犯罪发展的形势下，我国对于海上恐怖主义犯罪的立法并不能满足打击海上恐怖主义犯罪的需要，还存在着许多不相协调甚至空白的地方。

三、海上反恐怖主义犯罪程序法的完善建议

恐怖主义犯罪会造成严重的危害后果和广泛的社会影响，单单依靠一般的刑事诉讼法律规制并不能达到理想的打击恐怖主义犯罪的效果。海上恐怖主义犯罪更是恐怖主义犯罪中的特殊类型，所以在考虑特别程序的设置时，要根据海上环境的诸多特殊之处进行改革和创新，更加贴合实际情况，在坚持诉讼治理机制精神的同时也要明确落实具体的程序措施。对程序法的完善笔者有几点建议，可以从预防侦查、抓捕取证、审判和监督还有国际合作等几个方面进行完善。具体来说，有以下几点：

（一）建立海上反恐怖主义犯罪办案协作机制

在恐怖主义犯罪活动发生之前必然有一个准备过程，如果可以在危害结果发生之前通过秘密侦查手段发现和预判到恐怖袭击发展的走向，就可以将犯罪消灭在摇篮之中。因此建议建立起一个合作顺畅、协调一致的海上反恐机制。在全国范围内应建立起一个自上而下横向衔接，由中央到地方，各个部门紧密联合，协调一致的反恐协作机关，包括海军、海警、公安机关、交通海事等多个部门，彼此相互合作，以避免各部门在犯罪活动发生时还在各自为战，缺乏沟通协调，失去处理犯罪活动的先机。為保护我国海洋运输、海上作业等的安全，在海上恐怖主义犯罪多发的重点海域，协调多部门合作联合打击，必要时甚至使用军事力量为我国公民保驾护航，如海军联合海警共同行动，有效打击极端暴力且极具危险性的恐怖分子。

（二）建立反恐怖主义犯罪特别刑事诉讼程序

在协作机构建立起来的同时，依据现有的一般刑事程序制度，制定出一套针对海上恐怖主义犯罪的刑事证据制度和刑事侦查制度。海上恐怖主义犯罪是连续性、组织性的犯罪，有着很高的组织效率和极强的反侦查能力，再加上海上犯罪具有取证难、抓捕难等特点，这样的特点决定了对海上恐怖主义犯罪处置的困难性，取证、侦查、逮捕等一系列措施都与处理一般的刑事犯罪不一样，所以在适用刑事诉讼程序的具体内容时应该适当地调整，以利于配合专门反恐机关打击海上恐怖主义犯罪，更好地发挥特殊程序的作用。

第一，赋予海上反恐部门更灵活的权限，因为海上环境复杂，现场情况瞬息万变，对于现场突发情况的掌控需要更灵活的处置措施，可以考虑允许有关反恐部门根据现场情况灵活地进行先期处理。

第二，在证据保全方面给予更大的空间，因为海洋环境复杂，这给海上证据的保全增加了许多困难，考虑到这一特点，笔者建议提高言词证据或通过秘密侦查所取得的证据的证明力，这将为打击海上恐怖主义犯罪提供很大的便利。

第三，扩大事前的检查权限。由于海上恐怖主义犯罪都是秘密进行准备和计划，当恐怖袭击发生之后再检查就为时已晚，所以应该加强事前检查的力度，比如说海上登临机制的充分运用。在刑事诉讼程序上应该与SUA公约中所规定的登临权相协调，避免出现在登船检查时出现不必要的争端和矛盾，从而削弱了对海上恐怖主义犯罪的打击力度。[4]

第四，增加特殊的刑事强制手段。对涉嫌恐怖主义犯罪的组织或个人增加特殊的拘留期限。恐怖主义犯罪侦查时间长，调查取证难，以一般的刑事强制措施对待特殊的犯罪嫌疑人，也没有针对性的特殊的侦查羁押期限，这对于海上恐怖主义犯罪的侦查是十分不利的。

第五，集中和提高此类犯罪的国内司法管辖权。针对这一类特别的恐怖主义犯罪，要有预见性地防止属地管辖的限制阻碍了对海上恐怖主义犯罪的打击，要从全案审理和合并侦查的方法角度，对此类犯罪进行审理。同时提高管辖级别，这样有利于提高司法机关打击反恐怖主义犯罪的质量与效果。

（三）加强惩治海上恐怖主义犯罪国际合作

各国应该贯彻的宗旨是加强国际间的合作，落实自身应尽的国际义务，以坚定的立场和决心，协调一致打击海上恐怖主义犯罪。以南海及周边海域为例，涉及国家数量多，政治问题复杂，针对这一实际情况，首先要将国内立法与国际立法相协调，将国际上对于打击海上恐怖主义犯罪相关的国际条约进行国内化，这样可以成为国际间合作打击的法律基础。比如说对于他国船舶的登临检查权力，还有对于海上恐怖主义犯罪的普遍管辖权的增补等等。另外，我们可以效仿俄罗斯与中亚各国所建立的针对恐怖主义犯罪的联合反恐机制，再根据海上恐怖犯罪的特殊性，可以这样设置：在南海区域范围内达成普遍同意适用的对海上恐怖主义犯罪的定义，这将成为区域内各国合作的基础，然后应在南海海域范围内建立起一个跨国性质的具有情报交换、联合执法功能的合作机构。考虑到海上恐怖主义犯罪是一种国际性犯罪，经常在各国领海到公海之间逃窜，以避免被一国法律制裁和抓捕，所以各国间相互合作、交换情报、联合处置是很有必要的。以某一区域性组织为平台，开展广泛而深入的海上反恐合作，周边各国应就海上恐怖主义犯罪的特性，例如组织化、隐匿性和较强流窜能力，及时完善对其的侦查抓捕等相关程序，并及时与该组织内国家的法律相协调，明确各国的义务和合作的范围，以共同利益为基础，加强协调各国对于管辖权的矛盾，减少不必要的冲突，规范和明确各国在处置海上恐怖主义犯罪时的程序及争议产生时的解决措施，力争为各国的联合打击合作创造一个良性的交流环境，提高对海上恐怖主义犯罪的打击力度。

四、结语

无论海上恐怖主义犯罪具有多么大的伤害性和社会影响，对其的追究和惩治也不能毫无边际，对待此类犯罪必须在法治的框架内解决，在理念上必须坚持程序正义的基本标准，遵循“自然正义”和“正当法律程序”两项重大原则[5]。海上反恐必须坚持综合治理，通过刑事诉讼途径惩治恐怖主义犯罪并保障犯罪嫌疑人的基本人权。

[ 参 考 文 献 ]

[1]https： // baike. baidu. com/ item/ 21世纪海上丝绸之路[EB/OL].

[2]王家兵.海上反恐与登临法律制度的完善[J].外交评论（外交学院学报），2009：76-84.

[3]徐婷.东南亚海域海上反恐的法律问题研究[D].大连海事大学，2015.

[4]童伟华.海上恐怖主义犯罪和海盗犯罪中的普遍管辖权与登临权[J].福建警察学院学报，2011（2）：61-71.

[5]倪春乐.从当前反恐模式看中国反恐刑事程序立法[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2012（6）：21-27.