基于生态文明视角下我国国土综合整治的思路与建议

尤晓东

摘 要 国土综合整治是生态文明建设的重要内容之一，依靠科学的综合整治方法可以有效提高土地生产力，实现资源的再配置和可持续发展。基于此，通过简述国土综合整治和生态文明建设的内涵、现状及其相互关系，分析国内外土地资源综合整治的现状和问题，探索国土综合整治需要坚持的原则，进而提出推进我国国土综合整治的思路与建议。

关键词 生态文明;国土综合整治;可持续发展

中图分类号：F301.3 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.24.048

人类的生存和发展都离不开土地这个重要的物质载体。合理利用土地关系到国家的安全和社会的稳定发展，保护和利用自然资源环境，加快国土综合整治创新发展，提升土地管理和保护水平，促进土地系统可持续利用，同时也是新时代背景下社会发展的重大课题。党的十八大将生态文明建设上升到了战略层面，党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，实施乡村振兴战略，通过加强国土综合整治技术创新，大规模推进高标准农田建设，确保到2022年建成10亿亩高标准基本农田[1-2]，把实施国土综合整治融入社会建设的全过程，通过优化国土资源空间开发的格局，促进国土资源集约利用，从而实现土地资源的有效配置。

人类生存与发展的社会活动不断增多，必然会产生复杂的社会、经济和生态问题。我国人多地少，用地矛盾突出，资源利用率水平不高，山多平原少决定了大型机械化设备难以使用。在国土整治过程中，植被破坏、水土流失、土地利用效率不高、空间结构失衡、生态环境破坏等问题受到了社会的广泛关注。我国国土综合整治的技术发展水平与发达国家相比还有差距，现有的土地科技创新、制度创新、人才队伍能力素质还难以满足国土资源管理、建设生态文明国家的现实需要。因此，正确认识土地与生态系统之间的相互作用和影响，提升应对社会经济发展中产生的生态环境问题的能力，促进国土资源实现可持续发展，都具有非常重要的现实意义。

1 生态文明建设与国土综合整治的内涵、现状及关系

1.1 生态文明建设与国土综合整治的内涵

生态文明建设的概念目前尚未有严格的定义。从广义层面来讲，生态文明建设是指人类在历经了原始、农业和工业文明发展阶段后，逐渐认识到自然、自身两者之间存在的相关性，随之进入到生态文明建设阶段;从发展理念来讲，生态文明建设本身代表了一种发展理念，即以正确的姿态看待自然与人类发展之间的关系，从而实现可持续发展[3]。目前，我国已形成了以青藏高原、黄土高原-川滇、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、近岸近海生态区及大江大河重要水系为骨架，以重点生态功能区为重要支撑，以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局[4]。

国土资源综合整治是指采取综合措施对某一空间范围内的自然资源进行开发、利用、整治、保护的全部活动和过程，以实现可持续利用的目的[5]。通过制定经济、法律、行政政策，利用工程、技术、生物等手段对山、水、林、田、湖、草等自然资源进行整体保护、系统修复和综合治理，是全方位、全地域、全过程推进生态文明建设的新举措，同时也是自然资源管理部门和环保部门的重要职责。

1.2 国内外土地综合整治的现状

国外的土地整治历史可以追溯到16世纪中叶，如德国、荷兰、法国和俄罗斯等。近年来，土地整治以德国、荷兰、日本和我国台湾具有代表性，主要是在调节人与地的关系方面取得了卓有成效的成绩。从总体上来说，发达国家将土地整治作为解决土地利用问题的一项重要措施，不同国家或同一国家的不同地区在土地整治的侧重点及实施的内容虽然也有差异，但大体上都体现了对土地利用布局和土地关系的调整。国外发达国家会综合评估人类活动对生态环境带来的影响，将本国或本区域的经济发展、人口数量等客观因素结合起来，统筹安排科技创新和人地关系，并将其作为服务生态的重要手段。

与发达国家和地区相比，我国的国土综合整治起步较晚。从1987年开始，在借鉴国外土地整理经验的基础上，我国逐步摸索土地整理的组织方式和实现途径，试点开展土地开发、复垦、整理等。从1998年开始，主要开展农地整理、增加耕地面积和提高耕地质量，逐步探索农地整理与村庄整治相结合。2008年至今，将农地整理与建设用地整理相结合，实施土地整治重大工程，建设高标准农田，探索国土综合整治、生态环保和修复等。目前，通过“山水林田湖草路村城”整治、加大力度建设高标准农田、防治土壤污染、城市低效用地的再开发，以及城中村、棚户区、老工业区的搬迁改造和城市环境综合治理。经过多年的努力，我国在国土资源的整理、开發、修复、治理和保护的进程中，各地区按照主体功能区战略定位发展，推动了城市化格局、农业发展格局和生态安全格局向科学合理的方向发展，在国土利用效率效益、国土资源持续利用、生态景观环境和工程技术创新等方面取得了一定的成绩[6]，推动了我国国土综合整治事业不断向多目标、多功能、规模化、产业化方向发展，整治模式不断创新，整治规模不断扩大，整治功能不断增强，对经济社会发展的支撑保障作用日益凸显。

1.3 国土综合整治与生态文明建设的相互关系

作为生态文明建设的重要内容之一，国土综合整治在新时代背景下被赋予了新的使命和新的定位，为我国生态文明建设的路径提供了强有力的保障。开展国土综合整治是我国推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的必然要求，对于土地、水源、矿产、生物等自然资源都要做到合理开发和有效利用。与此同时，既要保障城市布局与基础设施建设等城镇化工程布局，又要推进乡村振兴战略和保护乡村特色，还要进行生态综合治理工程，促进经济与自然环境的关系协调发展。国土综合整治是生态文明建设的促进因素，国土综合整治既是对人与国土资源关系的再调适，也是对现有国土空间开发格局进行再优化的过程。

2 我国国土综合整治中存在的问题

2.1 国土综合整治模式同质化

由于缺乏土地整治创新思维，一些地区存在土地整治模式同质化现象，僵化照搬另一地域的土地综合整治方案，一些地区甚至强调“标准化”对本区域内的生态系统研究不够，存在城乡规划设计雷同的同质化趋势，地域生态景观和发展特色难以凸显，持续发展存在现实障碍，没有坚持落实“因地制宜”，破坏了地区生态多样性。

2.2 国土综合整治目标定位不准

这些年来，虽然一些地区通过国土综合整治实现了占补平衡、增加耕地面积的目的，但仍存在战略定位不清的现象，一些地区部门过度强调经济效益，在追求增加耕地面积的同时却忽视了耕地的质量，忽视了环境承载力评价，忽略了保护区域生态安全，导致破坏农业生态系统，打破了生态平衡规则，破坏了土地承载能力。

2.3 短期与长期效益发展障碍

由于缺乏综合考量思维，一些地区国土综合整治追求短期经济效益，破坏了河流湿地等生态系统，对整治项目区现场调研不深入，过分强调规划设计的美观，例如设计道路和沟道截弯取直导致水流改向，阻碍了生产活动和农作通行。一些地区在土地整治项目中，任意改良土壤层结构，破坏了土壤耕作层养分，土地储水保肥功能丧失，耕地地力下降且难以恢复。

2.4 工程整治技术创新能力薄弱

我国虽然在占用耕地占补平衡方面取得了成绩，坚守了18亿亩耕地红线，但耕地利用的矛盾问题依然突出，一些区域水源遭到污染、土壤退化严重，耕地地力严重透支，耕地生产力下降，农民撂荒弃耕现象严重。在土地科技创新能力、土地制度创新、研究成果转化、人才队伍建设等方面，现有的体制机制难以满足加强自然资源管理的战略需要，也难以满足生态文明建设的现实需要，土地工程技术的总体能力水平还不强，特别是土地工程技术的发展水平与国土和生态安全的战略需要不相适应，出现了一系列土地开发利用问题。同时，建设用地空间布局不合理，土地立体开发和节约集约利用技术滞后，规划设计管理还很粗放，土地利用效能不高，因土地开发强度过大导致地下水超采，严重破坏了土地承载力。

3 我国国土综合整治的思路

3.1 我国国土综合整治的原则

3.1.1 坚持综合效益最大原则

社会效益和生态效益难以用量化的方法来计算，不仅容易被忽视而且损失也是难以估量的。因此，在对国土资源开发利用时，要权衡社会效益、经济效益和生态效益三者之间的利弊，实现三大效益相统一，促使总体效益最大化。开展国土综合整治，必须处理好近期效益与远期效益两者之间的关系，从土地利用的整体和长远发展来考虑，经过一个时间过程找到利弊，在国土综合整治的方案制定和实施措施中，必须加大对生态环境的影响。

3.1.2 坚持系统修复的原则

国土资源综合整治是一个复杂的系统，目的是促进人口与资源环境相适宜、共发展，包括调整空间利用结构、控制开发利用强度、促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度和生态环境山清水秀等多项内容，强调系统内部各子系统、各要素之间要达到相互协调的最优状态，从而推动整治结构更加科学、整治模式更加合理、整治手段更加先进，给生态环境留下更多自我修复空间，给子孙后代留下一个“天蓝、水净、土肥”的美好家园。

3.1.3 坚持因地制宜的原则

因地制宜原则主要是揭示了土地适宜性原则，主要包括两个方面：1）对原有生态人文环境和自然资源的合理利用;2）对国土综合整治模式的合理选择。根据地区不同的土壤、环境、位置和功能等影响因素，促进规划设计的产品设施与生态环境的适应性和稳定性，提高生态环境系统的自我维持机制。如果不注重因地制宜原则，盲目地照搬异地综合整治模式，不仅使区域生态景观功能得不到保证，而且易导致气候、土壤和地下环境发生变化，代价极大，甚至会产生一系列不良后果。

3.1.4 坚持统筹规划的原则

按照“节约优先、保护优先、自然恢复”为主的方针，落实“绿水青山就是金山银山”理念，不断提升自然资源承载力和生态系统服务功能，强化国土空间用途管制，统筹保护修复措施，着力解决突出生态环境问题，构建区域生态安全格局，重点开展土地综合整治工程、矿山生态环境修复工程、流域水环境保护治理、污染与退化土地修复治理工程、生物多样性保护工程、重要生态系统保护修复工程等。

3.2 我国国土综合整治的建议

3.2.1 创新国土综合整治的模式

落实生态文明建设伟大目标，需要创新国土综合整治实施模式，不断完善国土综合整治创新机制，激发创新活力，不仅要对土地利用进行调整，还要综合考虑不同地域的生态环境差异性。在实施国土综合整治的过程中，需要统筹分析和评价当地的气候、地域、人文等条件，坚持因地制宜的原则，把当地的生态文化景观和技术方案结合起来，重点是严格把关规划设计环节，以促进国土综合整治与区域生态环境实现有机结合。1）将“藏粮于地、藏粮于技”的思想贯穿于工作全过程，在坚持和完善耕地保护制度的基础上，一方面推进农用地整理，另一方面要推进建设占用耕地耕作层的土壤剥离再利用，并分区域开展退化耕地治理和污染耕地的阻控和修复[7]。2）积极推进节约集约用地，创新城镇化发展道路，鼓励和支持开展未利用地开发和利用，如城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、工业污染场地治理、城镇低效用地的再开发，以及低丘缓坡荒滩等。

3）提升土地循环利用能力和自然资源承载能力，保持土地生态平衡，积极实施自然资源生态保护修复工程，做好整体保护、系统修复、综合治理等。

3.2.2 制定科学的综合整治目标

生态文明建设的本质就是践行可持续发展理念的过程。为了更好地实施国土综合整治工程，就需要制定合理的综合整治目标，重点是提升耕地质量，维护区域生态平衡，提高社会的认可度，做好可行性研究，保持生态环境可持续发展。1）破除系统传统行业障碍，提升国土综合整治协同创新攻关能力，整合综合整治创新要素，如项目资金、市场开发和人才技术等。2）构建国土综合整治创新平台，建设新型国土综合整治创新科研机构，组織培育系统的科技创新攻关队伍。3）引导和发挥企业在技术创新的市场主体作用，例如可成立技术创新联盟开展重大科研创新工作，组建研发团队开展关键技术和先进装备的攻关和研制，从而推动产、学、研、用相互结合，促进先进科技成果的转化应用，从而衔接好国土综合整治与经济社会发展需求相适应[8]。

3.2.3 研究可持续发展的效益观

开展国土综合整治可在较短时间内增加区域耕地的数量和经济效益，同时还可以整合区域土地利用格局。因此，在实施整治的过程中，要把维护区域整体生态平衡作为重中之重，有序推进区域生态稳定发展，对生态用地格局规划的再调试要具有前瞻性，坚决反对盲目追求短期效益的做法，减少主观人为干扰，进一步破除现有的体制机制障碍，逐步探索更加灵活的国土综合整治科技创新管理的运行机制。1）改革科技创新管理方式方法，政府主管部门要进一步简政放权，支持国土综合整治创新团队建设，给予企业科研创新更多的自主权，帮助企业提升创新技术管理水平，充分调动企业科研的积极性，营造有利于开展我国国土综合整治的新环境。

2）着力完善和改进现有人才培养方式，培育复合型国土综合整治创新人才，鼓励创新人才跨部门、跨学科、跨单位、跨地域流动。3）建立和优化成果应用转化机制，鼓励社会资本投入，提升综合效益，提高成果转化率，整合自然资源调查、评价、规划、整治和管理等方面的研发资源，在科技成果共享平台、科技成果转化报告和科技成果需求等方面形成反馈机制。

3.2.4 加快工程技术的研究和应用

国土综合整治的核心是开展土地综合整治，土地综合整治关键在于创新土地工程技术，通过工程技术可以有效解决生态文明建设出现的一系列问题，从而推动国土综合整治创新，这是促进生态文明建设的需要，也是推动社会经济可持续发展的现实需要。1）开展国土综合整治理论研究，对国土综合整治的规划、格局、演变规律、开发利用、权益保护、多规融合理论等重大理论问题进行深入研究，找到生态系统之间的相互作用及运行机理。2）建立国土综合整治工程技术体系，加强土地工程技术的装备研发，试点生态保护修复工程，形成一套适合我国国情的整治技术。可划分类型区，对生态环境问题进行诊断，对自然资源生态保护修复治理关键技术深入系统的研究。3）制定国土综合整治标准规范，重点是山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，对城市、农村、矿区、生态区和临海区域分类制定整治标准，如城镇低效用地、土壤污染的再开发和修复治理的技术规范，田水路林村综合整治等生态系统重建恢复的技术规范等。

4 结论与展望

通过实施国土综合整治，将生态文明建设理念与国土综合整治充分结合，可以有效提升和保护土地资源、生态功能和生产特性，并对土地利用过程中产生的一系列问题进行管控，在质量、数量、生态三个层面上保护生物多样性和维持生态平衡，从而达到提升耕地质量的目的。在开展生态文明建设的大背景下，开展国土综合整治将会是一项长期复杂而又艰巨的工作，需要把两者的目标有机结合起来，才能更好地推动社会和谐发展。展望未来，1）紧扣“山水林田湖草生命共同体”理念，以推动创新国土综合整治和整治业务融合发展为统领，努力建设“天、空、地、网”一體化的国土综合整治监测体系，提高自然资源调查监测能力;2）加强国内外交流合作，促进多学科交叉融合，加强土地工程学科体系建设，打通政产学研用各个环节结合通道，使国土综合整治在创新、资金与产业之间实现合力，助推我国国土综合整治事业迈上新台阶。

参考文献：

[1] 中共中央，国务院.乡村振兴战略规划（2018—2022年）[M].北京：人民出版社出版，2018.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-27）[2019-07-13].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[3] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[4] 中共中央，国务院.关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].（2015-05-05）[2019-07-13].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm

[5] 陈世权，吕胜春，唐艳.国土综合整治与生态文明建设[J]，现代经济信息，2016（10）：12-13.

[6] 张会恒，魏彦杰.安徽生态文明建设发展报告[M].合肥：合肥工业大学出版社，2015.

[7] 沈仁芳，王超，孙波.“藏粮于地、藏粮于技”战略实施中的土壤科学与技术问题[J].中国科学院院刊，2018，33（2）：135-144.

[8] 曹卫星.加强土地科技创新推动国土综合整治[J].国土资源科普与文化，2018（2）：4-13.

（责任编辑：赵中正）