引领新结构：城市基层党建的新使命

聂苗 刘建军

[摘 要]城市基层党建能否引领新结构是城市基层党建的新使命。我们必须探索党建引领新结构的逻辑、路径与机制，为巩固和厚植党的执政基础、形成具有中国特色的新型社会秩序奠定坚实的政治保障。城市基层党建要从经济维度、社会维度、关系维度、心理维度来不断地读懂正在深刻变化的社会，通过党建引领新物权结构、新群体结构、新交往结构、新需求结构，实现对社会的整合和引领，以此来协调党与社会关系，巩固党在城市社会的执政基础。

[关键词]新结构;基层党建;新使命;政治引领

基层社会治理是国家治理的基石，其治理水平直接关系着国家治理体系和治理能力现代化的目标能否实现。党的十九大审议通过的《中国共产党章程》第三十三条规定，街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理。将“领导基层社会治理”的重要使命赋予基层党组织，并将其写入党的根本大法，这是新时代对党的基层组织建设的新要求。城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，是基层社会治理的火车头，城市基层党建工作必须立足于城市社会的深刻变化，把握城市社区发展的新特点，正如赵乐际同志在全国城市基层党建工作经验交流座谈会上所指出的，研究城市基层党建工作，首先要弄清楚面临哪些新情况新变化新要求，弄清楚究竟变在哪里，新在哪里。只有如此，才能提升对城市基层党建的规律性认识，进而实现领导基层社会治理的新要求。

一、新结构与新使命：政党-社会关系的关联

在中国，党的基层组织存在于社会之中，是党实现引领的组织基础。中国共产党的历史告诉我们，“这个政党之所以有力量，是因为他扎根于民族之中，扎根于普通百姓之中，并承担着引领、组织和服务作用和确定民族与国家的未来使命”①，中国共产党对此有着深刻认识，所以《中国共产党章程》对于党的基层组织的定位是“党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。基层党组织的建设不能独立于社会之外，而必须根植于对社会变化的精准把握。在过去40多年的改革开放历程中，中国创造了人类社会发展史上的奇跡。改革开放对中国的影响是全方位的，其中，城市基层社会作为变动节奏最剧烈、变动速度最快速、变动程度最深刻的领域，其革故鼎新是前所未有的。过去40多年社会变革最为重要的体现就是催生出相互叠加和相互渗透的立体式的新结构。根据辞海定义，结构是指各组织成分的搭配、排列或构造。随着私有产权住房的兴起，房权政治在社区中应运而生，与此相应的物权结构，如社区公共产品的提供、维修基金管理、物业管理费的缴纳、社区停车费等，使社区与物权相对应的议题成为社区的核心议题。城市基层党建能否引领这一新物权结构的发展走势，是决定中国未来社区治理体系迈向现代化的决定性力量，基层党建对接和引领新物权结构是决定重构社区秩序的关键之所在。与此相伴而生的是，上海城市社区的多元群体结构正在形成，不同社区呈现出不同的群体特征，每个社区内部群体也较为复杂，各种社区群众团队已然成为社区中重要的行动者，这种新群体结构借助互联网创造了更加复杂、更加隐蔽的交往结构。微信、二维码等技术手段，使中国人所说的“人以群分”的形态在社区中迅速扩展。这种新交往结构和新群体结构相互叠加，大都脱离于正式制度之外，基层党建若不主动去对接和引领，就会出现大量的信息盲点、治理盲点甚至是政治盲点。此外，城市基层的多元需求结构也在伴随着城市的发展而不断的多样化和个性化，而这种需求结构恰恰是其他三大结构的源头所在。所以，城市基层党建能否引领新结构是城市基层党建的新使命。我们必须探索党建引领新结构的逻辑、路径与机制，为巩固和厚植党的执政基础、形成具有中国特色的新型社会秩序奠定坚实的政治保障。

二、引领新物权结构：基层党建的经济维度

党建引领新物权结构是基层党建的经济维度。改革开放以来中国社会最大的变动就是形成了一个“房权社会”，这个“房权社会”的基本逻辑就是公私权界的划分。以私有产权住房为原点向外扩展到邻里空间、居住小区空间乃至居住小区周边环境改善与公共产品的供给等，成为新物权结构主导下的居住政治地图。

公共性，“从目的和价值取向看，指的是特定空间范围内的人们的共同利益和价值，从参与者角度看，指的是人们从私人领域中走出来，就共同关注的问题开展讨论与行动，在公开讨论和行动中实现自己从私人向公众的转化。”②

我们在调研中发现具有持久生命力的社区治理应该是超越绝对的物权格局和房权格局的，而诉诸强大的公共性支撑，如，开辟公共空间，恢复社会关系，缔造社会联结，催生社会温度，打造生活共同体。作为党领导社会根本力量的基层党组织有责任也有能力去引领“公共性”，切实把党的领导建立在社会公共利益基础之上。“作为领导力量，党组织从根本性质上是人合组织，负有构建社会主义和谐社会的责任，具有跨越人类行为关系的特点。”③

上海城市基层党组织均在探索依靠党建逻辑倡导公共性的制度和理念以抑制绝对物权的排他性力量。这种党建逻辑一方面依托于党“总揽全局协调各方”和党员先锋模范作用的组织性影响力，另一方面则依托于党服务群众做群众工作的社会性影响力。

上海市黄浦区半淞园街道耀江居民区在小区业委会建立党的工作小组就是依靠党建逻辑抑制绝对物权主义的生动实践。业主委员会是基于私人住宅物权的自治性经济利益组织，其运作逻辑是基于个人利益的自主参与，一般5-11个单数组成，其主要职责是“监督物业公司的管理服务工作、负责各种经费管理事务”。④耀江居民区是规模较大的高档商品房小区，其业主委员会在监督物业管理和自治工作面临着诸多难题，如，乱停车、群租、宠物扰民等基于个人物权利益而滋生出的社区公共性困境。自2012年始，耀江居民区在业委会中成立了第一个党的工作小组，其主要工作机制包括：依托党的社会性影响力和群众工作基础，建议业委会吸纳楼组长及每栋楼的积极分子组织起业主代表小组，弥补业委会人员不足和业委会脱离广大业主的短板，这为公共性构建奠定最真实的社会基础;依托党的组织性影响力，帮助业委会成立以党员为主体的志愿者队伍，发挥党员群体无私奉献的精神，在社会难题的整治中，党员志愿者的正能量为构建社区公共性提供方向引领，党的工作小组对于规则意识的尊崇也是为业委会的规范化、民主化、法治化操作提供方向引领。在我们的调研中同时发现，在耀江居民区党总支的领导下，依托业委会联谊会和党的工作小组以及法律顾问，居民区已经诞生了极具包容性和吸纳力的小区宪法《住户守则》，“守则是业主自我管理共同财产的契约，但是业主、租户、访客都必须遵守”⑤，这种覆盖小区所有住户的公共契约所体现出的包容性便是社区公共性的重要内涵，是对绝对物权主义的有效抑制，使和谐社区的氛围得以营造。 鼓励党员担任业委会主任和在业委会中建立党的工作小组这种依靠党建逻辑倡导公共性制度的探索并不止于此，还有党建引领下的联席会议制度、党组织、业委会和居委会的交叉任职制度等，其中部分制度已被写入城市基层党建的实施意见⑥。

与此同时，党建引领的新物权观念也在逐渐形成，相邻物权、关联物权等新型物权观念在日益深化的楼组党建、社区党建中逐渐成长起来。《中华人民共和国物权法》第七章对于相邻关系有明确规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。这种相邻关系是商品房时代连接社区居民的最重要纽带，“如果说西方文明的文化基因是个人主义，那么中国的文化基因就是关联主义”⑦。这种关联主义在城市社区生活中体现得最为突出，如邻里关系、楼组关系，而在中国基层的政治实践中，楼组党建、社区党建则将这种关联非常有序地落到实处。在我们的调研中发现，在“创全”和“拆违”等工作中，很多社区都是依托“党员+楼组长+志愿者”的楼组自治核心小组展开，党员们在社会治理的最小单元楼组中争当合格党员，其直接影响是改变楼道的面貌，但更为可贵的是其带来的打破邻里之间的冷漠、互信度低、参与率低等城市社区治理中的问题，而这些问题恰是建筑物专有部分所有权和相邻物权、关联物权存在较大张力而无法解决的重要原因。很多业主还没有实现从个人到公众的转化，“如老旧电梯的改造难以实施，很多小区不是缺钱，而是居民相互之间缺基本信任、缺民主协商的素质，导致方案定不下来，无法实施”⑧。社区基层党组织在“一核多元”的基层治理格局中“一核”的逻辑定位决定了其必然成为整合居民利益的平台和促进居民联系的纽带，在党组织依托党员的组织性影响力和全心全意服务居民的社会性影响力的共同作用之下，居民逐渐完成从个人家庭到公众社区站位的转变，相邻物权、关联物权的观念不断深化。

可以说，上海的基层党建不仅将排他性物权机制的破坏性降低到最低限度，而且也推动了新型的物权观念逐渐成长起来。

三、引领新群体结构：基层党建的社会维度

党建引领新群体结构，是基层党建的社会维度。改革开放40多年帶来了城市的巨大转型，城市的主要生活空间从过去的单位转化到了社区，单位时代的党建群体结构单一，依托结构化的权力支持便可将党建工作开展得有声有色。但是在今天的城市社区，居住人员的结构相对要复杂得多，他们可能有完全不同的生活轨迹和背景，来自于不同城市甚至不同国家的一群陌生人的混合体，他们中有业主、也有租户，兼具常住人口和临时人口，也是居民、社会组织甚至企业的混合体。这个混合体一方面呈现出多样性和流动性的复杂特征;另一方面，上海社区中的多元群体结构也在逐渐形成，城市社区的不同个体正在自发自主地组织起来，整个社区正处在重新组织化的状态之中，而这种自主的组织化一定是建构于“人以群分”的基础之上，就不可避免形成了不同结构特点的利益共同体，资源有限情况下不同共同体之间必然暗含着矛盾。如何在不同群体间构建共同体意识，是摆在城市基层党组织面前的现实课题。

在我们调研中发现，城市基层党组织都已经关注到了城市不同社区群体、同一社区不同群体之间呈现出的结构性特征，通过分类治理或营造共同体意识等方式来缓解不同群体之间的冲突，共建和谐美丽家园。如，上海市长宁区针对城市不同社区群体结构的特点展开党建引领分类治理。无论什么类型的社区，党组织的领导核心作用都是集中体现在：通过价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干等方式，支持和指导居委会及其他组织开展自治活动。但是房屋类型影响着不同社区的群体结构、管理难点、差异需求，长宁区将社区类型化为售后公房类、普通商品房类、涉外商品房类、老洋房类、动迁安置类等，并且都提出了不同的工作方法，其终极目标都是在社区内部营造共同体意识。如，针对售后公房类社区，党组织切入社区的入口便是老旧设施的改善和老年、困难、特殊人群的社区服务，采取“熟人社区”的工作方法，以“家门口工程”为抓手，以“楼组党建”为载体，引导在职党员和离退休党员带头参与社区的管理和服务，由此来缓解物业不到位带来的各种矛盾;针对普通商品房社区，则是以区域化党建为依托，以“群众团队”为抓手，推广“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的工作模式，鼓励和支持党员成为群众团队骨干;针对涉外商品房社区，党组织则是以观念融合、服务融合、资源融合为切入口，注重结合中国国情，探索开展符合国际社会通行准则的办事议事活动，制定《居民公约》，强化规则意识，倡导契约精神，丰富党建引领专业化的社会组织开展活动，依托会所，通过“活动走访”带动“入户走访”，以公益项目、志愿服务和文化活动引领民主自治和协商共治;针对老洋房社区，党组织则是以挖掘老洋房文化底蕴、化解公共空间矛盾入手开展服务群众的工作，以睦邻点建设为抓手，倡导邻里守望相助，营造睦邻文化;针对动迁安置类社区，党组织则是从增强乡规民约作用、治理小区顽症入手，推进居民亲缘纽带式的自治建设，注重为动迁户和租住人群提供针对性的服务，鼓励有一定影响力的党员和群众骨干通过合法程序担任居委会或业委会成员，引领群众依法、理性、有序地参与社区治理。⑨政党的生命力来自社会的认同与支持，社会也处于政党的引领与重塑之中，社区党组织不能独立于社区之外自我建设，而要首先解决两大基本问题：第一，融入社区多元群体结构以找到生存与发展的空间;第二，引领和重塑社区以实现根本的功能定位。长宁区针对不同社区的特点实施党建引领分类治理，则是对党组织在不同群体中的活动空间进行挖掘，其适应了党在新的社会结构和社会关系中对有效整合社会的功能要求，进而巩固了党在不同群体中的社会基础。

四、引领新交往结构：基层党建的关系维度

人与人之间的关系在不同的时代呈现出不同的特点，互联网的匿名性、虚拟性、广泛性等特质催化了社会认同的深度和广度，“海内存知己，天涯若比邻”成为现实，互联网时代人与人之间的关系已不再简单地呈现为实体人群的分化，而是出现了“实体组织关系的虚拟化”和“网上虚拟关系的落地化”⑩的叠加，在此基础上形成了比较复杂的社会关系环境。这样的群体分化不仅体现在可视的线下互动中，还体现在虚拟网络世界的线上互动中，无疑，这种叠加的社会关系环境已经同时嵌入了地域性和情感性兼具的城市社区之中。这就是我们所说的新群体结构借助互联网呈现为更加隐秘更加复杂的新交往结构。互联网对城市基层新型交往结构的重塑，是党建引领基层治理面临的又一挑战。互联网是一把双刃剑，它既塑造了非常复杂的新交往结构，但也为基层党组织不断拓展功能空间提供了技术平台。

我们对城市社区居民基本的交往诉求进行梳理，基于公私层面主要可以分为两类：一是基于社区治理公共议题的线上线下交流，主要议题比如说社区安全、社区环境、物业管理、社区停车、宠物饲养、业委会选举等，这些公共议题一般都是基于产权或居住权而产生，是党建引领社区治理的核心所在;二是基于居民的业缘、趣缘及共同关心的问题旨在提升生活品质的交流需求，是党建引领社区治理的重要依托。各基层党组织都在努力利用互联网实现与这两大交往结构进行对接和引领，上海市宝山区“社区通”平台是其中比较具有代表性的探索成果。“社区通”是基于移动互联网，以居村党组织为核心的网上社会治理平台。平台注重党建引领，引导党员亮身份，给予居村党组织和居村委员会后台管理权，实行实名制，不设户籍选项，分为党建园地、公告、办事指南、议事厅、社区服务、身边事、居民互助、邻里社交、闲置物品9个功能。其中的议事厅便是满足居民对公共议题交流的重要平台，在这一平台之下，议题由居民提出，党支部和居委会对居民提出的议题进行筛选，如果不是社区的公共事务，则通过“先

审后发”的方式予以退回，居民的议题从一开始并不一定有严格的逻辑性和可操作性，但是在这一平台讨论之后会更加完善，进而形成议案，有些比较有针对性的议案，如预防高空抛物，文明养犬等，最后逐步发展成为社区自治公约，议事厅的运行机制不仅为居民参与公共议题的设置、讨论提供主动权，而且最终通过线上自治的方式形成处理办法，党组织在其中发挥引领作用，党员通过在线上亮身份（每位党员在平台上显示信息后均有红旗作为标志）发挥骨干作用，党组织有效嵌入到新型交往结构之中发挥引领作用，真正实现了通信息、通民意、通功能。类似于“社区通”的探索还有，“掌上居委会”“掌上党支部”，从支部建在连上到支部建在网上、支部建在路上等，都证明了上海城市基层党建的空间在不断拓展，基层党建的机制在不断创新，基层党建的平台在不断涌现。

五、引领新需求结构：基层党建的心理维度

党的十九大报告对于党的建设提出了更加具体的目标，即“把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我变革、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”。在这其中，“人民衷心拥护”是马克思主义执政党的最根本要求也是最高要求。人民对美好生活的向往是中国共产党孜孜以求的奋斗目标。从党建领导基层治理的角度而言，基层治理绝对不是简单的维持社会秩序，而是要把党的领导植根于基层的人民群众之中，要“植根”就必须建立在对人民群众需求的精准服务之上。新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这是关系全局的历史性变化。从城市基层党建的视角出发，我们必须努力引领城市居民基于美好生活需要而诞生的“新需求结构”，实现基层党组织的由虚化到落实，由弱化到强化，由边缘到中心的根本转变，党建引领新需求结构是基层党建的心理维度。

国家在不同的发展阶段，人民有不同的需求结构，社会治理以满足居民需求为前提，作为执政党，必须把握不同时代的不同需求，否则就难以获得人民的衷心拥护。落脚到坚强战斗堡垒的基层党组织，基础不牢，地动山摇，其能否发现、满足、创造新需求结构是其能否实现有效引领的前提，进而直接关系着党在城市基层的执政基础。精准发现需求是引领新需求结构的基础，党组织引领服务群众的前提是你要知道群众需求什么，而不能“想当然”，更不能“一厢情愿”，上海各基层党组织在通过多种方式发现覆盖不同知识层次、不同年龄结构的新需求结构，探索出了不同的发现机制，比如网络征集制，鼓励党员带领居民参与，通过网络的形式征集“金点子”作为开展党组织服务群众的专题项目;在部分社区居民不愿意提出自己的建议，社区党组织则是以试错制来不断发现居民的需求，在我们的调研中发现，有基层党组织通过各种活动的策划，以居民参与的程度来发现和判断居民的需求，進而取消一些不受欢迎的“试错项目”，在实际中形成了以亲子、环保、养老、公益等覆盖大多数居民需求结构的项目。精准满足需求是实现引领新需求结构的重要保障，把工作做到群众心坎里。上海市杨浦区四平路街道鞍山一村第三居民区党总支依托党建联建共建为社区80岁以上的老人拍合影照片便是精准满足需求的典型实践，拍一张好看的照片、拍一张漂亮的合影是每一个人的需求，年轻人可以通过各种途径实现这个需求，但是对于80多岁的老人而言就相对困难，鞍山一村第三居民区党总支依托驻区单位传播公司的资源优势，为社区里80岁以上的老人均拍摄了一张好看的照片，还拍摄了一张合影，简单的拍摄工作背后，是党总支和共建单位的齐心付出，考虑到老人的人数多、行动不便，公司提出了定制拍摄台阶，增加台阶宽度、台阶面上包裹红色绒布，确保老人安全，在拍摄之前，发动所有党总支的党员去老人家里将老人接到拍摄地点，然后依托复旦大学当代中国研究中心对每一位拍照者进行采访，最终形成了装订成册的社区记忆项目《社区记忆中的党群情》。党总支基于对社区居民需求的精准把握，依托社区党建联建的资源优势真正满足了社区居民的情感需求，同时也收获党员对党组织的衷心拥护。仅仅依靠单向的满足居民需求作为前提的基层治理依旧是片面的，依靠党建引领创造基层需求结构，对于基层党建而言也极为关键。如，我们既可以通过金融知识的普及满足基层社会理财方面的需求，也可以通过对当代中国货币图案的讲解展示中国崛起的伟大历程。前者就是以满足需求为前提，后者就是以创造需求为目标。

六、结论

党建引领新结构，是城市基层党组织对城市社会的深刻变革进行解剖式观察的应对之策，建构在政党与社会互动关系的基础之上，无论城市如何变革，城市基层党建的目标始终是要巩固党在城市的执政基础。面对日益复杂多元的社会形态，面对日益增长的社会自主性需求，中国共产党必须紧紧依托其在城市基层的党组织来实现其与深刻变动的社会之间的关联，其主要表现在能否真正读懂社会、赢得社会进而驾驭社会，上海城市基层党建从经济维度、社会维度、关系维度、心理维度来不断地读懂正在深刻变化的社会，通过党建引领新物权结构、新群体结构、新交往结构、新需求结构实现对社会的整合和引领，以此来协调党与社会关系，巩固党在城市社会的执政基础。

注释：

①林尚立：《当代中国政治基础与发展》，中国大百科全书出版社，2017年版，第136页。

②李友梅，肖瑛，黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。

③褚松燕：《城市社区治理中的关系与逻辑整合》，《探索与争鸣》2017年第4期。

④石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理》，《社会学研究》2010年第3期。

⑤笔者在2017年5月16日对耀江居民区党总支书记林龙全的访谈。

⑥《中共上海市宝山区委员会关于全面加强城市基层党建工作的实施意见》，2017年9月6日，文中已明确要求，推进居民区党组织与居委会、业委会的成员交叉任职，在有条件的业委会中成立党的工作小组。

⑦刘建军：《社区中国：通过社区巩固国家治理之基》，《上海大学学报（社会科学版）》2016年第6期。

⑧何志东：《走在前面如何让人愿意跟？社区党建要克服“民不告官不理”式被动》，2017年7月29日，http：//www.jfdaily.com/news/detail？id=60116。

⑨《长宁区关于推进居民区治理体系的分类指导意见》（长委办[2015]42号），《“规范居村功能 畅通为民服务”工作推进会政策文件汇编》，上海市民政局，2017年4月。

⑩周军杰，左美云：《线上线下互动、群体分化与知识共享的关系研究——基于虚拟社区的实证分析》，《中国管理科学》2012年第6期。

关于“社区通”的相关资料均来自于笔者2017年5月8日在月浦镇社会组织孵化中心召开的宝山区“社区通”交流会上的记录和笔者本人的参与式观察。

上海自“1+6”文件实施以来，每个社区不少于10万的党组织服务群众专项经费为这种精准满足居民需求提供了强大的财力支持。

（作者聂苗系中共上海市宝山区委党校讲师;刘建军系复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系主任、教授、博士生导师）

（责任编辑 周 巍）