新形势下如何筑牢未成年人犯罪的法律堤坝

李林 王宗旗

【摘要】近些年来，我国连续发生了一系列未成年人受侵害的恶性案件，引起了社会的广泛关注，造成了较大的负面影响，也暴露出现行未成年人立法保护存在的诸多问题。法因时而变。随着我国经济社会的发展变化，未成年人立法保护领域出现了一些新情况，现行未成年人法律保护的理念原则和体制机制等，已明显不适应实践发展的需要。新形势下，未成年人保护的立法工作“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，充分发挥立法引领和推动作用。

【关键词】未成年人 立法保护 法律修订与完善

【中图分类号】D925.2 【文献标识码】A

未成年人是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的后继力量。保护未成年人，就是保护祖国的未来、民族的希望。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视未成年人保护工作，关心未成年人成长。习近平总书记指出，“培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远”；“各级党委和政府、社会各界都要重视培育未来、创造未来的工作，关心爱护少年儿童”。在推进全面依法治国的新形势下，应当不断完善和加强未成年人的立法保护，以法治方式促进新时代未成年人保护事业的发展进步。

未成年人立法保护的现状综合分析

我们党和国家高度重视保护未成年人，先后制定了一系列重要法律法规和政策。目前，我国涉及保护未成年人的法律主要有《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》或“保护法”）《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》或“预防法”）《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国收养法》等4部法律，此外还有30余部法律设有专章和专门条款予以保护；国务院及有关部门也出台了诸多行政法規和部门规章，各地方颁布了大量地方性法规，对未成年人予以专门保护。可以说，我国已基本形成了以宪法为基础，以未成年人保护法、预防未成年人犯罪法为主干，相关法律法规等为配套和补充的未成年人保护法律体系。但是，法因时而变，随着我国经济社会的发展变化，未成年人立法保护领域出现了一些新情况，现行未成年人法律保护的理念原则和体制机制等，已明显不适应实践发展的需要，亟需对《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》进行修改完善。

其一，《未成年人保护法》是未成年人保护方面的专门法律，于1991年颁布实施并在2006年和2012年两次修改，对保护未成年人合法权益、促进未成年人健康成长，发挥了重要作用。但在新形势下，未成年人保护也发生了新变化、出现了新问题、面临着新挑战。近些年来，我国连续发生了一系列未成年人受侵害的恶性案件，如2011年广州7岁女童被继母饿虐跳楼觅食案、2012年贵州毕节五男童垃圾箱取暖身亡案、2018年吉林长生生物公司疫苗造假案，等等，引起了社会的广泛关注，造成了较大的负面影响，也暴露出现行未成年人立法保护存在的诸多问题。

其二，《预防未成年人犯罪法》于1999年颁布实施以来，为动员全社会开展预防未成年人违法犯罪工作起到了积极作用。但随着我国经济社会的迅速发展变化，该法已不适应当前预防未成年人犯罪工作的需要。未成年人犯罪的形势依然严峻，主要表现在：一是未成年人犯罪案件数量居高不下。新世纪以来未成年人犯罪总的态势是犯罪率有所下降，但绝对数量仍居高不下，甚至有所反弹。当前我国青少年犯罪占全部犯罪的70%以上，其中15-16岁的少年犯罪又占青少年犯罪的70%以上。二是未成年人犯罪低龄化、暴力化、团伙化趋势明显。有关调查显示，2014年我国14周岁的未成年人犯罪占20.11%，比2001年的12.3%上升了7.81%，其中抢劫罪、故意伤害罪、强奸罪三种暴力型犯罪合计占未成年人犯罪的82.1%，团伙犯罪占71%。①三是未成年人容易成为“三股势力”等境内外敌对势力新的渗透对象，他们拉拢、蛊惑甚至操纵未成年人实施反党、分裂国家的活动以及其他犯罪行为，企图颠覆国家政权、破坏民族团结、危害法治秩序。

未成年人立法保护局限的原因分析

《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》这两部法律，集中体现为对未成年人的权益保护与犯罪预防两个方面。权益保护与犯罪预防相互配合、相辅相成，共同构成未成年人法律保护的“两个轮子”。面对新形势新挑战，这两部法律在科学性、针对性、可操作性、整体协调性等方面，还存在一些先天不足和立法缺陷。

保护法的立法规定较为原则化、过于简单。现有的保护法在条文规范上较为原则化，在条文表述上又过于繁复，总体上看操作性不足、倡导性有余，在某种程度上属于“没有牙齿”的“软法”。该法共有七章，分别规定了家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护等四大保护类型及法律责任。从条文性质看，多为政策性、宣示性、说教性规定，在当时的立法条件与法治环境下为倡导性地保护未成年人、解决未成年人领域的社会突出问题显得难能可贵，但现今看来，缺少保护的针对性、可操作性和强制性。并且，该法对于保护主体种类的划分不甚科学，如将未成年人保护的国家（政府）责任划归到第四章社会保护之内，显然欠妥。另外，保护法的执法主体由于法条整体的原则性、倡导性风格未予以明确分类，从内容上讲也缺少因时而变的保护未成年人的规范方式与具体做法等。

预防法的立法内容空泛、操作性不强。该法共分八章，包括预防犯罪教育、不良行为预防、严重不良行为矫治、犯罪自我防范、重新犯罪预防及法律责任等内容。该法在预防未成年人犯罪的立法技术上初步区分了未成年人失范行为的层级，如不良、严重不良、犯罪等，对预防选择上亦有所侧重，在上世纪80年代青少年犯罪形势严峻的背景下，该法总体上发挥了重要作用。但在当前新形势下，该法没有对未成年人不良行为、违法、犯罪及其界限、程度问题进行类型化区分，没有建立相关防治应对机制，没有将未成年人的“罪错行为”纳入该法的重点与核心；在内容上缺少以预防为核心，或缺少预防罪错行为的具体措施和统一的程序性规定，多为指导性、倡导性、政策性、教育性条款，缺乏规范性和操作性。例如，关于“政府收容教养”，因规定得过于笼统而无法操作。近些年来，连续发生了多起未成年人杀人的恶性案件，因不满14周岁未达刑事责任年龄而未受到相应的处罚，同时因为没有必要的矫治措施，引起了社会的一些不满和担忧。

此外，保护法和预防法两部法律高度重合。预防法的许多内容与保护法高度重合，在预防法的57个条文中，有12条与保护法的有关内容高度类似，超过法条总数的20%。这种高度重合，不仅混淆了保护法与预防法的功能区分和立法界限，而且反映了保护法的保护机制不完善、预防法的预防思路不清晰等问题。

完善未成年人立法保护需从多方面准确发力

习近平总书记明确要求：立法工作“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用……努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”②《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的修改，已经提上国家立法议事日程，列入《十三届全国人大常委会立法规划》和《全国人大常委会2019年立法工作计划》。2018年3月起，全国人大社会建设委员会牵头同步开展对两法的修改工作。

进一步增强针对性、规范性、可操作性和强制性，新形势下《未成年人保护法》修改的基本思路与建议

首先，坚持党对立法工作的领导作用，总体设计、统筹安排保护法立法修改工作。应当以解决新形势下未成年人保护工作存在的突出法律问题为出发点和落脚点，总结我国未成年人保护工作中积累的成功经验，借鉴国外的有益经验，统筹设计、全面修改未成年人保护法律制度，增强保护法的针对性、规范性、可操作性和强制性，有效回应社会关切，进一步加强对未成年人的保护。加强党对未成年人保护的集中统一领导，建立中央未成年人保护领导协调机构。明确在党的领导下，建立中央集中统一、高效权威的工作统筹领导机制；在党中央设立未成年人保护领导协调委员会，负责国家未成年人保护工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

其次，建立福利普惠型保护立法，推进未成年人保护立法的一体化。此次修法的基本思路，应当是将其打造为具有福利普惠型的未成年人保护法。这样做更加突出保护法与预防法紧密结合的未成年人法律保护格局，逐步实现未成年人保护和预防犯罪立法的系统化与一体化，形成完整系统的未成年人保护法律体系。福利普惠型的未成年人保护法除了重点发挥国家（政府）功能、建立多层级多部门联动机制外，还应关注家庭、学校、社会保护的福利化，并依托公检法司部门，建立司法保护的衔接机制，畅通保护渠道。

再次，明确未成年人保护执法责任主体，打破多头治理格局。未成年人保护的立法精神之一，是共同保护，其特色是“共管共治共护”。应当进一步明确执法主体，厘清共同保护下各责任主体的具体法律责任。例如，应当处理好“向谁报告、谁可帮助、谁来解决”等实际问题，而不是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要，出了问题找不到”，尤其要避免出现未成年人保护“九龙治水”的尴尬。

另外，突出国家保护原则，专章规定政府责任。为更好处理“困境儿童”问题，解决国家监护缺位现状，修改保护法应当专章规定关于政府保护的内容。国家应将未成年人保护的责任勇担肩上，并将其居于未成年人保护之首。将国家（政府）保护从社会保护种类中剥离出来，加强政府保护的力度，明确在国务院和县级以上地方人民政府设立未成年人保护工作委员会，其办公室设在民政部门；细化政府及其职能部门的职责，包括建设信息数据库、普及推广亲职教育、家庭监护支持和监督、发展教育、校园周边安全管理、未成年人医疗健康和福利等，避免多重保护引发部门推诿，有效破解“责任稀释”困境。

最后，加强条文规定的针对性和可操作性。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”③应当针对当前出现的新情况，如校园欺凌、网瘾少年、性侵伤害、食堂卫生等，创新、强化和细化有关保护主体、方式、措施及其责任形式等的规定。例如，进一步完善家庭保护，突显父母或其他监护人是保护未成年人的第一责任人，细化家庭监护职责，增设受虐儿童保护内容、激活“剥夺监护”条款，增加抚养注意义务，完善委托监护制度等；进一步强化学校保护，明确规定各年龄段未成年人受教育的宪法权利，确保未成年学生接受全面教育；健全校园安全的保障机制和防范、处置措施，校园欺凌及性侵害的预防及处置，建立常态化的学生心理健康检查项目等；细化社会保护，增加基层群众性自治组织和社会团体的社会保护责任，强调公共场所的安全保障义务；增加网络保护专章，规定网络保护的理念、网络环境管理、网络企业责任、有害及不良网络信息管控、上网保护、网络沉迷防治、消费管控、未成年人网络信息保护、网络欺凌及侵害的应对，等等。

着力加强一般预防、临界预防和再犯预防，新形势下《预防未成年人犯罪法》修改的基本思路与建议

明确修改预防法的基本原则和重点。应当坚持早期干预、专业预防、教育矫治、综合治理等原则，着力解决一般预防（家庭、学校、社区、政府、媒体等在未成年人犯罪預防中所承担的职责），临界预防（构建对未成年人罪错行为的分级干预体系），再犯预防（完善对未成年犯的教育矫治和跟踪帮教措施，构建促进未成年犯回归社会的跟踪帮教机制和体系）等重点问题。

将“未成年人罪错行为”的防治作为修法的核心。未成年人罪错行为的预防和处置，是预防法的关键。预防法的修改应当围绕未成年人罪错行为的分类、识别、预防、措施等重点展开，避免原有立法逻辑与语义的混乱。另外，要更加注重在“罪错行为”概念指导下的未成年人行为分级分类干预的科学性与合理性，在修法上做到“三个明确”，即明确需要干预的行为，明确实施干预的对象，明确采取干预的措施。例如，依据行为性质和危险程度，可将未成年人的罪错行为分为不良行为、治安违法行为和触犯刑法行为；规定分级干预的对象，包括具有不良行为的、具有治安违法行为的、具有触犯刑法行为但未达刑事责任年龄的未成年人；针对未成年人罪错行为，进行分级分类干预。

建立符合未成年人行为特征的预防、教育、矫治制度。最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》，提出要探索建立临界预防、家庭教育、分级干预和保护处分等未成年人犯罪预防制度。临界预防与分级干预制度，是解决当前青少年罪错问题的创举。临界预防是对罪错未成年人提前开展教育矫正，预防其日后走上犯罪道路或者实施更严重的危害行为的制度。临界预防是保护处分的衔接制度，应与未成年人家庭教育制度等结合发挥预防功能。保护处分则是未成年人教育与惩罚措施的关键环节，起到保护与处分、预防与矫治之间的衔接措施作用。分级干预则直接回应了多年来未成年人犯罪“双低”（低龄化、低文化）趋势与刑法规范存在局限性所产生的未成年人涉罪“脱管失教”现象。未达刑事责任年龄的涉罪未成年人在不负刑事责任的同时得不到有效管束，收容教育、家庭管教等措施几乎处于空转状态，由此陷入所谓“养猪困境”。近年来，主张降低刑事责任年龄的呼声愈加高涨，应当认真对待、积极回应解决。如倡导早期预防，完善专门学校制度，赋予学校部分惩戒权；创新涉罪未成年人教育矫治机制，进一步发挥父母管教、收容教育等作用，探索推广亲职教育等管教形式。分级干预制度从罪错行为出发，通过适用恰当、适度的“威慑——矫正”体系，严格科学区分罪错行为的层级体系、划分不同级别，结合刑事法律规范，施以不同形式的管理和矫治，有的放矢、辩证施治、“对症下药”。

构建“未成年人大司法”。应当以罪错行为为核心，构建集实体与程序为一体的未成年人犯罪预防的“大司法”，以专法的形式突出未成年人犯罪预防的系统性，使未成年人罪错行为的预防、教育、矫治有法可依、有章可循。在修改预防法时，应当加强该法的具体化、系统化与严密化，注重协调预防法与刑法、刑诉法、治安管理处罚法、社区矫正法等法律的关系，特别是与刑诉法中“未成年人刑事案件诉讼程序”专章的衔接，改变未成年人犯罪预防法的依附性，使其成为真正的“未成年人大司法”。

（作者分别为中国社会科学院学部委员、法学研究所原所长；四川明炬律师事务所主任）

【注释】

①数据来源： 21世纪教育研究院、社会科学文献出版社联合发布的《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2015）》。

②习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编（中）》，北京：中央文献出版社，2016年，第56页。

③习近平：《在第十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013年2月23日），中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第43页。

【延伸阅读】绝不能让年龄成为施暴者的“护身符”

2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组审议，审议未成年人保护法修订草案和预防未成年人犯罪法修订草案。草案修订被社会各界广泛关注，一部分源于涉及对象是青少年群体，另一方面也因为近期发生的数起恶性案件，作案者均为未成年人。

在审议修订草案时，不少委员认为，有些家长和孩子知法犯法，钻了未成年人犯罪处罚轻或不入刑的空子。针对未成年人犯罪出现的新特点，法律定罪和量刑的力度应加大。这一定程度上契合了公众的看法。

有不少网友表示“年龄不是重点，重点是是否主观犯罪”。如果不能处理好年龄与处罚力度的关系，未成年人犯罪恐怕会成为令人忧虑甚至恐惧的社会问题。还有网友提出“被杀的未成年人，谁来保护？”我国未成年人保护法坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则。如果法律在施暴者面前失去震懾力，也意味着其同时在受害者身上失去了保护力。同样都是未成年人，受害者又该如何被法律保护呢？他们的权益究竟该怎样维护，同样是草案修订过程中需要考量的。

可以说，现实的发展已使未成年人犯罪的态势发生显著变化，原有的法律堤坝在现实冲击下出现了“管涌”和“漫顶”，必须及时加以修补、加高、筑牢，否则法律所守护的社会公平正义就会付出难以承受的代价。值得注意的是，此次提请审议的预防未成年人犯罪法，拟实施分级预防，细化教育、矫治措施，还有委员提出了“应该对刑法进行延伸修改，设立未成年人专章”的观点。可以看出，相关法律有望根据当下的新情况做出更多探索和调整。希望相关部门在审议修订草案时能进一步回应社会期待，绝不能让年龄成为施暴者的护身符，法律也应当保护好那些真正需要保护的人。只有加大对未成年人犯罪的惩戒和制约，方能遏制未成年人犯罪问题的恶化，真正实现社会公平正义。

（人民论坛编辑根据半月谈网评论员文章《面对未成年人犯罪新态势，法律的堤坝须加高筑牢》编辑整理）