半城市化对中国农村土地利用效率的影响——基于CHIP数据的实证分析

戴永吉，王志锋

（1.国家自然资源督察北京局，北京 100035；2.中央财经大学管理科学与工程学院，北京 100081）

随着城市化和工业化的快速发展，农民的形态和构成正在发生巨大的变化。总的来说可以分为三类：第一类是“离土离乡”，以城乡壁垒的松动为契机，彻底离开生活所在地和农业生产，进入大城市，实现农民真正市民化；第二类是职业农民，在户籍所在地从事传统农业生产，按照农村政策享有宅基地及农村社保、医保等制度安排；第三类是农民工，即除了上面两类外，一只脚已迈进城的城乡“两栖人”，他们既是农民问题的主要因素，也是城市化问题的主要因素。因为农民工的存在，城市化率在统计上分为把他们当作城市人口统计的常住人口城市化率和当作农民统计的户籍人口城市化率。

农民工往返于城乡之间，两边都难找到合适的定位和保障，他们既是城市化中的弱势群体，又名义上在城乡两边占用资源。说其是弱势群体：一是跟真正的城市居民相比，城乡独立的社会福利制度不利于农村劳动力的流动，进城务工仅仅是其生活空间上的移动，在就业、居住、教育、社保等方面无法与城市居民一样享受政策改革红利；二是社会认同和归属感的模糊，根据《2018年农民工监测调查报告》研究发现，在进城农民工中，只有38%认为自己是所居住城镇的“本地人”，而且城市规模越大，农民工的归属感越低，在500万人以上大城市中，该比例仅为16.8%[1]。

说其在名义上城乡两边占用资源，是因为他们“离乡不离土”。一方面，他们在城里需要有基本的生活条件和服务设施满足；另一方面，尽管进入城市，但面对进城安家落户时的壁垒和高成本，加上传统观念对土地的依赖感以及拥有土地的心理安全感，不少农民工并不愿意放弃农村承包地。同时，农民工户籍仍在农村，在宅基地分配、新农村建设、乡村振兴规划上，他们都是权利主体，成为农村公共资源投入的统计基数，尽管固定资产投入的额度远不及城镇规模，但也会造成大量没有人或者多数人口外出的村庄要通道路、建文化体育休闲等设施，大量基本不回乡的人口仍要分配宅基地，而这使得农村的资金和建设用地资源处于低效利用状态。

农民工问题表明中国的城市化进程仍停在半路上，“半城市化”问题严重。“半城市化”从某种角度而言，不仅是城市户籍人口低于常住人口，更体现的是一种不平衡的人口城市化及其带来的以土地为代表的城乡资源的错配和低效。农村土地利用效率始终是城市化发展过程的重要问题。研究半城市化对土地资源有效利用，特别是对农村土地利用效率，对推动以人为核心的新型城市化良性发展具有重要意义。围绕土地利用与半城市化发展的主题，国内学者已有相关研究，并取得一些有价值的研究成果。关于半城市化产生原因，吴华安等将其归结为城乡二元户籍制度、城市倾向的公共政策阻碍了农民工的城市融入[2]。李英东提出计划与市场结合的双轨制改革模式是半城市化现象产生和延续的制度基础，半城市化现象及其背后的双轨制制度安排，在允许农民工在城乡间流动与就业的同时，也造成农民工进城的暂时性、非定居性和权益分享的非完整性[3]。在半城市化下，农民工“离乡不离土”，尽管已经进入城市但仍然不愿退出土地。究其根本原因，何玲玲等提出土地退出补偿机制不合理，相关权益保障不到位，农民丧失的机会成本难以有效的保证和弥补[4]。而关于退出土地的影响因素，关江华采用生计资产差异化评价法和Probit回归模型，以湖北江汉平原两市宅基地退出农户为研究对象，研究农户家庭特征差异化及其宅基地退出行为的选择机制和影响因素[5]。

但目前研究主要集中于农民工市民化的困难、土地流转效率、土地资源配置效率、土地市场效用对城市化协调度的作用机制等，也多针对土地利用效率、半城市化发展的某一方面进行独立分析，尚未将土地利用效率纳入半城市化发展的理论体系中的相关研究。鉴于此，本文试图在中国城市化转型、城乡土地等资源空间失配背景下，将土地利用效率和半城市化发展纳入到一个统一的理论框架中，研究半城市化发展对中国土地利用效率的影响。

1 中国半城市化现状与土地利用低效

1.1 中国的半城市化现状及影响

半城市化是相对“完全城市化”而言的，是指农村人口向城市转移过程中的不完全城市化状态，即没有彻底融入城市社会，或者说城市化不彻底[6-7]。半城市化水平的测定涉及两个城市化率指标的差值，根据中国现有统计制度的解释，城市常住人口是指在城市居住6个月及以上人口，城市户籍人口是指拥有本地区城市户籍的人口，城市常住人口城市化率减去户籍人口的城市化率即为半城市化率[8]。在接下来的研究中，本文以此指标来描述中国的半城市化状况。

随着中国城市化进程加快，一方面，常住人口和户籍人口城市化率近年来均持续增长，另一方面，两者差值的半城市化率在2014年以前亦长期呈增长态势①半城市化率从2008年的13.71%迅速增长到2014年的18.14%，增长了0.32倍。，尽管2014年以后半城市化水平稍微回落，并进入较为稳定状态，但比例仍然较高（图1）。2017年常住人口城市化率为58.52%，而户籍人口城市化率仅为42.35%，二者相差了16.17%，而这中间差额（或暂住人口）的主体就是广大的农民工或农业转移人口群体。目前全国有一亿左右的农业转移人口/农民工在城镇未能落户，缺乏平等地享受城镇基本公共服务的权利。

农民工是传统户籍制度与中国加速工业化进程相互冲突的产物，近些年来其规模呈现不断上升的态势。农民工在为城市做出贡献、带来便利的同时，却没有在工作、生活上得到应有的保障。根据第五次人口普查资料，第二产业58%和第三产业52%的从业人员都是农民工[9]，他们作为劳动力进入城市，但其社会保障却留在了农村。在大城市的政策旨在减少流动人口时，农民工城乡两头跑，宁可漂泊着当“半城市化”人口，也不愿回到乡村务农发展。特别是当80后新生代成为农民工群体主体时②据《2018农民工监测调查报告》，1980年及以后出生的新生代农民工占全国农民工总量的比重已经达到51.5%，新生代农民工中，“90后”占到43.2%。，由于他们生活方式及子女教育的“城市化”，城乡“两栖人”的问题更加突出和复杂化。

农田水利建设在农业发展中具有十分重要的作用，必须引起相关部门的高度重视。只有不断加大对农田水利建设的资金投入，进行科学有效的管理，全面治理并及时解决建设中出现的问题，才能促进农田水利建设取得良好成效，使得农业增产、农民增收，促进农业经济的发展。

在常住人口城市化中农民工被统计为城市人，在正常人口调查统计中被统计为户籍所在地的农民。除了作为劳动力的权利受到公司法的保护，其他如医疗、社保、子女教育、住房保障等大都在户籍所在地的农村，广大的农民工群体又被以农民身份安排。

1.2 半城市化下的土地利用低效

在中国快速城市化下，农民工等“流动人口”大规模向城镇转移，因此出现了城市和县镇人口大幅度增加，城镇常住人从2008年的46.99%增长到2017年的58.52%（图1）。在分析过快城市化所带来负面问题时，人们关注较多的是中国城镇地区的土地城市化率快于人口城市化率，但从城乡关系及其土地资源配置效率来看，在中国城乡建设用地总量控制的背景下，乡村人口向城镇迁移和大量减少，并没有带来乡村建设用地面积下降，反而不断增加。从图2可以看出，2008—2016年中国城市、县城和镇的占地面积①城市、县城和建制镇的土地数据均按建成区面积计算，村庄占地为住建部“村庄现状用地面积”和“乡建成区面积”（应指乡政府所在地的建成区面积，实际上也应属于村庄，但住建部是分开统计的）的合计数，不包括农田和村庄以外的非耕地面积，此处借鉴了王小鲁计算方法[10]。在逐渐增大。而对村庄“现状用地”和乡建成区合计面积而言，在乡村人口同期减少了16.19%（1.14亿人）的情况下，不仅没有缩小，反而扩大了4.81%（0.67万km2）。

造成这一城乡建设用地二元矛盾的一个重要原因，就是中国城市化进程的不完整——即过高的半城市化特征。难以真正融入城市的农民工“两栖人”特性，使得他们在农村要作为户籍人口分配宅基地，尽管常年在外，但在村庄建设及各种惠农政策投资中，他们也都是计算的基数。这使得农村集体建设用地低效利用并不断扩张，成为制约城市建设用地、破坏农村自然生态的疮疤。除此之外，大量外出农民工承包地撂荒的现象也十分突出，因为土地作为最后的生活保障，加之流转制度的保障缺失，使得农民工不敢轻易将土地流转给别人，现代农业难以进入，而他本人又难以或无意充分利用。这些都造成了城乡土地资源错配和农地利用低效。

图1 2008—2017年中国半城市化水平Fig.1 The level of China’s semi-urbanization from 2008 to 2017

图2 2008—2017年城市、县城和镇、乡村占地面积的变化Fig.2 The changes in the area of built-up areas of cities, counties, towns and villages from 2008 to 2017

在分析半城市化发展及农民农地利用现状之后可以看出，近些年来半城市化基本呈增长态势，与此同时，资源失配、土地利用效率不高，这两者间或许有紧密影响。而且外出农民工在城市暂住人口规模越大，半城市化特征越明显，在广大农村地区农地闲置的规模及数量也就相应越多。为了验证以上分析和猜想，在此提出本文的研究假设：在其他条件不变的情况下，半城市化水平影响土地利用水平，且半城市化水平越高，土地利用效率越低。

2 数据与研究设计

2.1 数据来源

考虑数据的有效性和可获得性以及实证的可操作性，本文主要选取中国家庭收入调查数据（CHIP）2013年数据进行实证分析。

由于该数据库其他省份部分数据缺失，因此，代入实证分析的省（市）主要包括北京、山西、辽宁、江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南和甘肃。半城市化水平选用对应省份数据。对于地理位置的分类采用东部、中部和西部的划分。其中，东部地区包括北京、江苏、山东、广东、辽宁5个省（市），中部地区包括山西、安徽、河南、湖北、湖南5个省，西部地区包括重庆、四川、云南、甘肃4个省（市）。

同时，因为研究人群是外出务工的农民工，考虑到数据相关性，在CHIP2013的农村人口中，若2013年有外出（户口登记地之外）务工经历，则选为研究对象。

数据来源于CHIP2013数据库，历年中国统计年鉴、中国人口与就业统计年鉴，Wind资讯终端。统计软件为SPSS。

2.2 变量测量

2.2.1 被解释变量——土地利用效率的测量

本次分析中，因变量的选择采用了宅基地征收以及承包地转包两个指标。首先，宅基地作为中国农村社会保障制度安排的一种产物，其退出涉及到数亿农民的生产、生活、社会保障和财产权益，理论界一致认为，宅基地退出是中国农村土地制度改革、城市化发展的核心。因此以宅基地的退出行为作为土地利用效率的一个指标有合理性。其中有两个主要原因：一是目前政策要求不能以收回宅基地为交换条件得到市民身份，所以假设是农民的自愿行为有一定的合理性；二是就算不是农民自愿行为，宅基地的退出很可能是因为城乡规划、宅基地使用者使用不规范等而产生的回收行为，这样的行为也属于土地的有效利用。其次，由于农村劳动力向非农产业转移，加上种田效益低下，容易出现耕地撂荒现象。因此如果农地实现流转，有利于实现土地、劳力、资金等生产要素的优化配置和组合。此外，中央对土地二轮承包提出“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”，而这要求健全土地流转机制，有利于推动土地使用权进入市场。因此，土地的流转亦算土地的有效利用。基于上述分析，本文以宅基地的退出和土地的流转两者视为农村土地的有效利用。由于CHIP相关数据的可得性，本文选择宅基地征收代表宅基地退出，而用土地转包代表土地流转①从逻辑上说，宅基地征收是退出的一种，通过用途转换实现了土地有效利用，而土地转包为土地流转的重要形式之一。，关系表达如表1所示。

表1 宅基地征收、土地转包与土地利用效率的联系Tab.1 The relationship between rural residential land expropriation, land transfer and the ef ficiency of land use

2.2.2 核心解释变量——半城市化水平的测量

半城市化率选取2013年各省份（直辖市）的常住人口城市化率和户籍人口城市化率两者的差值。该数据来源于2013年中国人口与就业统计年鉴。

2.2.3 控制变量

宅基地退出和土地流转受多种因素影响，概括来说即个人差异性（农户年龄、性别、所受教育程度等）、家庭环境多样性（家庭经济、居住水平、社区生活、生活环境等）与社会环境的差异性（社会政策、社会保障等）。考虑到宅基地退出和土地流转的主体是农户，农户采取的决策涉及他们的主观判断，农户及家庭差异性是导致他们做出决策差异的重要因素，因此参考关江华的研究[5]，本文选取户主年龄、户主受教育程度、是否有社会保障变量，同时考虑较为主要的地理位置影响，加入户主所处地理位置（东部、中部、西部），以及考虑家庭情况因素加入户主家中人口数量指标（表2）。

2.3 研究模型

为了对前述假设进行验证，本文采用二元logistic模型，土地利用效率（因变量Y）为离散变量，取值只有两个（0，1）。

表2 变量名称与描述Tab.2 Variables and description

式（1）中：p为“土地得到有效利用”的概率；（1 -p）为“土地未得到有效利用”的概率；B0为常数项；Xi为解释变量；Bi为系数。采用将解释变量分层进入二元logistic回归模型的方法，在模型一中，只加入半城市化指标和所处位置指标变量（半城市化水平、地理位置）；模型二加入了户主情况指标变量（户主年龄、户主受教育程度、户主家中人口数量）。模型三加入了户主经济指标变量（是否有社会保障、家庭可支配收入）。

3 实证分析

在所选用的数据库中，合适的数据总计有7 965条，剔除缺失数据4 374条，包括在分析中的案例有3 591条，占比45.1%。

3.1 主要变量的描述性统计结果

表3为本文主要变量的描述性统计结果。

3.2 土地利用效率的影响因素

对2013年总样本进行了二元logistic回归分析，来探究土地利用效率的影响因素的现状。具体的回归结果见表4。

从回归结果看，当只考虑所处区位指标时，模型一的两个变量全部显著。其中，半城市化水平对土地利用效率的影响显著，土地利用效率与半城市化水平呈负相关关系，相对较低的半城市化率（5%～12%）X1（0），半城市化率（12%～19%）X1（1）前面的系数是-0.303，半城市化率（19%～26%）X1（2）前面的系数是-0.657，说明在土地利用的效率上半城市化程度存在影响。而根据Exp（B）来看，土地利用的可能性分别是X1（0）的0.739倍及0.518倍，也进一步说明了半城市化率越高，土地得到有效利用的可能性更低。这也符合之前提到的理论分析。在地理位置的角度，中部和西部土地利用水平并不太高，相比于东部，增加土地利用效率的可能性更高，分别为1.997倍和2.212倍。即相比于开发建设发达的东部地区，中部、西部可利用的土地更加多，有效利用的可能性就越大。

本文在模型二中加入户主情况指标后，模型得到了一定的改善。模型一中显著的两个所处区位指标变量在模型二中仍然非常显著，且对土地利用效率的影响方向均不变。模型二中新加入的三个户主情况变量中，户主年龄和户主家中人口数量对土地利用效率的影响显著，相比之下，户主所受教育程度对土地利用效率影响较小。模型二的回归结果显示，户主年龄越大，土地有效利用的可能性就更大。户主家中人口更多，土地利用的可能性就更大一些。接受教育的年限越久，土地利用的可能性更大。这可能是因为户主年龄越大、教育程度越高，家中人口越多时，对土地被征收、流转的接受性变强，而且即使户主外出务工，家中的土地仍能得到有效利用。

在模型三中加入户主经济因素后，模型得到了进一步的改善。与模型二相比，模型二中显著的7个人口因素变量和户主年龄、户主家中人口这两个变量在模型三中仍然非常显著，且对土地利用效率的影响方向不变。但此时户主教育程度对土地利用效率没有显著影响。在加入的经济因素中，最低生活保障或社会救济和可支配收入这两个变量显著，但两者影响方向不同。前者回归系数为负，后者回归系数为正。这说明有最低生活保障的人，土地利用效率低的可能性更高。可支配收入越多的人土地利用效率高的可能性更高。这主要是因为有最低生活保障的人，其家庭经济环境可能就不高，出于对拥有土地时的安全依赖感，可能更愿意持有土地，即使它本身的利用效率并不高。但对于可支配收入越高的家庭，其经济条件越好，生活更加富裕，对土地留滞在手中产生的经济效益可能并不十分看重，物质依赖和精神依赖也因此相对较少，因此更加偏向被征收或者流转土地，提升土地利用水平。总而言之，根据2013年总样本的二元logistic回归结果，本文认为，包含全部解释变量的模型三是最优模型。所有解释变量中，半城市化水平、地理位置等指标变量，户主年龄、户主家中人口数量等户主情况指标变量，是否有社会保障家庭、可支配收入户主经济等户主经济指标变量均对土地利用效率有显著的影响。

表3 主要变量的描述性统计结果Tab.3 Descriptive statistics of major variables (%)

4 结论及政策建议

4.1 研究结论

半城市化现象最明显的问题就是资源没有得到有效合理的配置。在上述研究中，可以发现半城市化水平与土地资源的利用效率成明显负相关，半城市化程度越高带来的农村土地有效利用就越低。

也就是说农村人口的减少并没有带来土地利用效率的提高。与劳动力资源城乡重新配置的情况不同，由于未形成统一的城乡建设用地市场，土地资源在重新配置过程中出现了大量的闲置浪费。城市发展一方面受到土地资源有限的制约，另一方面又由于无效占地太多，土地资源大量浪费，城市化提高土地集约度的功能正在丧失。从区位角度来说，土地利用的差异也受地理位置差异的影响，中、西部地区土地利用水平不高，相较于东部，其有较大的提升空间。当然从微观角度来说，农民工个人及家庭之间的特征差异化也是影响土地利用差异的重要因素。都需要未来深入考虑。中国城市化还在发展过程中，2018年城市化率为59.58%，而发达国家普遍在70%～80%之间，甚至有达到90%的水平。未来中国城市化水平应该还有再提高的空间,如果一段时期以来形成的这种半城市化下的土地资源低效利用趋势不改变，一方面是土地资源将继续被浪费，另一方面将可能会对与之相伴的新常态下中国经济的高质量转型发展形成羁绊。

表4 二元logistic回归结果Tab.4 Results of binary logistic regression

4.2 政策建议

半城市化视野下，要改变土地利用水平不高的问题，根本思路是继续改革，完成人口城市化未完成的任务，在此基础上重新布局农业与农村工作，让土地不再成为“隐形户籍墙”。

（1）要让只是名义农民的农民工真正进城，实现农民工权益保障与农村土地配置优化双赢。农地是户籍农民的安全依赖，即使不耕种使之撂荒，农民也不会随便放弃。要研究乡村振兴、农业现代化，首先要把这些多余的名义上的农民真正送进城里，把他们只能名义拥有的农村建设用地盘活起来。让城市的新增劳动力真正进城，废除农民工身份，所有的产业工人都享有工作地全部的权益，包括社会保障权益。在这个过程中，要健全完善进城农民的承包地、宅基地和房屋市场化退出机制，让进城农民工通过流转收益支持他们在城镇安家落户。在此基础上，重新审视乡村振兴、村庄规划和农村基础设施及公用设施建设的基数与结构，以真正在农村生产生活的职业农民为基数，按照农村地区环境承载力和农业与生态功能及二三产业融合、农村历史遗迹保护等需要配套有限的建设用地，复垦闲置的村庄及废弃建设用地，让“三农”投入精准而科学，存量建设用地在城乡统筹下优化利用。

（2）对农民和土地做到更细致的分类统计，精准施策。农村可以把农民按照其需求和真实情况有效分类，将投往农村的资源分层落实到农民身上。按照真正需要、使用土地的农民基数，重新安排乡村振兴和农业现代化政策。定性农村地区的农业承载和生态功能，安排与农业相适应、与农村相配套的二三产业。对于土地，政府和农村要细化土地资源分类，多性质规划土地，不是仅仅国有和集体两种归类。不同的时期，要根据情况提出合理的细化。让土地带有更多的标签、属性，一方面可以多方面完善土地基本信息，健全土地供求信息网络。另一方面，合理地分类土地，这不仅可挖掘土地的使用潜能，同时通过土地身上的标签有效将需求和供应重新定位排序，提升土地利用效率。

（3）重新定位农村土地制度改革价值取向与路径。抓好宅基地改革、集体经营性建设用地改革、征地制度的改革。宅基地的证券化等方式可以把建设用地的价值置换成城市建设用地，作为进城农民工的入城成本及城市接纳农民工的成本。集体经营性建设用地改革，真正能做到城乡建设用地同地、同价、同权，解除权能限制。征地制度改革，一方面可以缩小征地范围，一方面让被征地农民由以地为生改变为以就业为生，解决他们的就业问题，与土地一起进城。通过重新定位改革，让农地的潜力全面释放，农民的问题随着城市化一起解决。

致谢：感谢李隆宇和谭昕对本文的贡献。