主体功能区导向下的土地资源空间配置：对土地生长空间演进规律的理性思考

陈 磊，姜 海

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

1 引言

土地资源由农业和自然（生态）用途向城乡建设用途转换是一般国家（地区）城镇化进程中土地资源配置的主要特征[1-2]。改革开放以来，中国城镇化水平已由1978年的17.92%上升至2018年的59.58%，是世界上城镇化增长速率最高的国家之一。与此同时，高速城镇化、工业化导致非农建设用地刚性需求增大，农业生产空间和生态用地空间受到极大挤压，土地资源空间配置矛盾更加突出，不同空间尺度上均存在人与自然、生产与生活、自然生态系统内部要素关系不够协调的矛盾，导致土地资源保护与经济增长失衡、经济发展质量与资源高效配置失衡，引发了资源储量（耕地）锐减、生态环境破坏等一系列问题[3]，直接威胁着国家和地区可持续发展。为了解决这些问题，实现新时期经济社会发展需求和资源环境可持续利用要求，2018年2月国家组建自然资源部，赋予其“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责，明确提出加大国土空间用途管制力度，并把主体功能区规划作为优化中国国土空间格局的战略重点，以提升资源空间管制效率。为顺应国家国土空间管制的时代要求，有必要从理论上分析土地资源空间配置及国土空间用途管制的演进规律。本文在提出土地生长概念的基础上，从土地资源传统优势区竞争到主体功能区分工协作入手，探究土地生长（调控）演进阶段，阐释从传统优势区配置到主体功能区分工协作的作用机理，并明确新时期土地资源空间配置管控重点要素关系，为推进国土空间治理提供理论参考和依据。

2 土地生长的认知与内涵

“生长”一词与生物学和医学用语最为切合，《生物医学大词典》中，生物学的“生长”表达为“Growth”，医学的“生长”表达为“Development”，均为一种动态概念。无论是生物学用语，还是医学用语，“生长”都具有发育的基本特征。《辞海》将其内涵界定为“发育生长”。

土地属于天然资源、自然物质，是先于生命系统（包括生物和人类）而存在的最基本的生态环境要素[4]，是承载一切生物、资源、环境的母体或源泉，为自然属性范畴。同时，土地具备社会属性，是一切人类活动的物质载体。随着时代发展，社会经济过程中土地资源的开发与利用可生动、形象地表达为土地“生命活动（或成长）”的过程，如《管子·形势解》“故春夏生长，秋冬收藏，四时之节也”中对万物复苏、不断成长场景的描述。从宏观层面看，土地生长是一种社会现象或过程，其结构和形态发展经常具有连续性和渐变性的特点，又并非单一的线性过程，每一个生长阶段都具有其明显的时代烙印（即产生一定的阶段性结果），并具有不可逆转性。从微观层面看，土地生长是土地资源内部功能单元的成长与分化，各项功能单元如（农业）生产单元、生活建设单元、生态单元等有机配合、紧密相连，彼此间功能用途的有机转换能有效地实现土地资源有机统一体内部的“生理”功能。作为客观物质运动的土地生长，无论是在宏观层面，还是在微观层面，其过程均得益于其内部物质与非物质基础要素和外部环境的共同作用，并受到人类对土地资源利用与开发从无意识、弱意识到强意识演变过程的影响（图1）。土地生长初期，人类无意识或弱意识地自发利用土地资源进行生产活动的行为推动了地区发展，促使地区社会经济发展秩序与其周围的社会关系逐步紧密相连。当经济发展达到一定阶段后，地区逐渐出现城镇、市场等初始雏形，尤其是城镇化和工业化的出现，市场机制驱使下土地生长过程中的优势区特征越发突显。但并非所有区域的土地资源利用都能有效适应这一外部环境的影响，市场竞争存在导致地区土地资源空间结构布局差异的可能，甚至会出现优势区土地过度开发、非优势区土地荒置等现象，造成地区土地资源空间配置极不平衡，土地生长路径偏离正轨。为解决这一问题，政府通过出台一系列政策（如空间结构重构、产业更新、秩序整治等）加以干预，土地生长的宏观调控作用得以体现。因此，在市场作用下的土地生长秩序会随着政府有效干预朝着有利方向发展。

综上所述，土地生长（Land development）是社会属性范畴的一种社会现象或过程，受市场推力和政府拉力的双向作用力影响，是人类经济社会活动中土地资源空间功能单元特征在地域空间范围上的投影，一般具有连续性、动态性、空间性、单向性等特点。土地生长典型形态可描述为：一是初始状态基础扩张；二是初始状态基础上更新与建设；三是初始状态基础之外新的扩张与建设引致新的状态。

图1 土地生长动态演进的作用要素Fig.1 The functional factors to dynamic evolution of land development

3 土地生长空间演进阶段及特征

随着人类社会文明的进步，土地生长空间演进呈现出多个具有不同特征的阶段，每个阶段层层递进、不断演进，以满足特定时期社会经济发展需求，促使地域分工特性显化。地域分工思想最早在古典经济学派出现之前就已产生，随后亚当·斯密（A. SMITH）正式提出“地域分工”学说，强调因地制宜、发挥经济区位优势[5]。基于地域分工理论，为清楚地表达土地生长空间演进这一过程，提出以下基本条件：（1）假定在一定地域范围内，土地资源数量（或面积）是有限的，且是固定不变的；（2）在市场需求和政府行为影响下，土地数量、质量、空间结构布局等是不断变化的，该地域范围也随之出现多个区域经济空间；（3）这一变化总是围绕社会经济建设和生态环境保护需求而朝着有利方向发展，是一种理想状态下的变动；（4）土地生长空间演进具有明显的阶段性特征。基于上述基本约束条件，结合不同时代发展阶段特征，可将土地生长演进过程（图2）大致描述为三个阶段：自发生长阶段（A）、优势区演进阶段（B）和主体功能引导阶段（C）。

图2 土地生长的空间演进过程Fig.2 The spatial evolution process of land development

3.1 自发生长阶段

人类社会形成之初，属于自然界的沧海一粟，自然界是人类生存的客观环境，人类敬畏自然、依附自然。土地作为自然界物质的重要载体，是物质存在的“着陆域”，人类活动仅仅依附于土地，尚未上升至主体行为支配土地资源的程度。因此，土地资源以自然形态存在于客观物质世界，人类开发与利用土地资源是一种顺应自然的行为，这一时期土地生长受人类活动的影响并不明显，是自发生长行为，即处于土地资源自发生长阶段（图3（a）和图4（a））。这一阶段多表现为人类生产方式落后，生产工具贫乏，对土地资源开发能力不足，主要以狩猎、刀耕火种等为基本生产方式，土地资源空间结构布局相对单一且空间特征均质性较强。但这种自发生长状态并非一成不变，其生长过程仍有规律可循，例如人类最初从狩猎、耕种和安全防御出发依丘陵山区而居，到生产技术和防御能力提高以及自然认识和生存需求增长而逐渐“下山”至水肥丰盛的平原地带聚集，使得人类从无聚落形态逐渐出现村庄原始雏形——在同一地域范围内，会出现彼此相邻或非相邻且适宜生存的大大小小所有级别的聚居点，有时会在无意识和不确定（甚至不信任）的情况下聚集在某一确定的区域空间范围内，而在其他区域空间范围中并不存在它们的“踪迹”，这也反映出一种初级优势区位选择行为，优越的区位必定为土地生长提供有利条件。也就是说，在自然形态下的土地自发生长过程中，土地资源仍会在人类无意识或弱意识的活动选择过程中随着时间推移朝着有利于人类生存的方向发展。

3.2 优势区演进阶段

正如克里斯塔勒著名论著《德国南部中心地原理》中描述“在某一特定的区域内，通常总有一种聚落类型是占优势的”[6]。土地生长优势区阶段特征就是从聚落演化而来，在以传统农耕生产为主的村舍基础上不断发展，形成相对固定的乡村聚落，比较优势突出的乡村聚落土地结构布局基于原生住宅、店铺、作坊等优势点状物逐渐形成城镇雏形，一旦城镇形成，构成城镇的点状要素就会从农业地区逐渐游离出来，被赋予新的功能与特性，成为具有建设功能优势的基本空间单元，使原本土地资源空间用地属性发生直接变化，即地域空间范围内土地优势区布局与用地空间结构变化得以体现，并在以后的生长过程中，经历着一系列演化，促使土地功能分工逐步明显。特别是以城镇为中心的市场地点出现，丰富的自然资源、平坦的地势等优势地理区位条件下生产布局选择促使土地资源优势区空间结构布局进一步显化——资源禀赋要素与经济潜力良好的优势区逐渐发展成市场中心地，并以此为区域核心向外扩展，逐步形成集聚经济效应，致使土地开发及其扩张行为频发且带有较强的地区经济目的性。虽然这一市场关系下土地生长产生了显著的经济效应，但市场主体有限理性下的土地用途竞争行为可能造就两种完全不一的优势区发展形态。

图3 优势区无序竞争土地生长空间演进及特征Fig.3 The spatial evolution and its characteristics of land development of disordered competition of advantaged location

图4 优势区有序分工土地生长空间演进及特征Fig.4 The spatial evolution and its characteristics of land development of ordered division of advantaged location

3.2.1 不合理的优势区形态只能形成无序的土地资源空间布局

在无序竞争情况下（图2中B2路径），地域范围内不同区域竞争促使大多区域只注重经济发展，盲目追求不同非正式约束环境下的区域经济增长目标，造成具有优势资源条件的区域快速发展，资源条件稍差的区域发展缓慢，使得区域发展结构不平衡，土地资源空间布局无序。图3（b）中，不同阴影表示不同用地类型面积大小（下同），不同区域出现不同优势地类范围A、B、C、D。随着地域经济发展，各项建设盲目扩张占用大量非建设用地，表现为区域A建设扩张占用大量农业生产空间（B）、生活空间（C）和生态空间（D），导致区域主要地类面积不断减少，甚至在道路交汇、河流等占据主导优势条件的区域出现新的建设用地开发区，各项建设进一步造成相应类型空间用地面积缩减，区域经济开发各自成派，导致地域范围土地资源空间配置无序、杂乱，出现生产—生活—生态空间结构失衡、生活—生产环境等突出问题，甚至同一地域范围不同区域发展模式同质化现象严重。

3.2.2 合理的优势区形态可以形成有序协调的土地资源空间结构

在有序分工的情况下（图2中B1路径），地域范围内经济建设空间布局行为更加倾向于具备交通、原料、设施、水源等优势条件的区位，区域经济发展大多是从自身优势资源禀赋出发的经济开发模式，区域发展特定优势（互补）功能逐渐突出，土地资源空间结构布局趋于合理、有序。图4（b）中，在地域空间经济发展需求的基础上，通过合理规划各区域间生产、生活和生态用地空间结构布局，引导区域产业结构调整和建设发展趋向，促使优势区开发人口—经济集聚效应和产业规模化布局特征突显，且经济发展优势区的地域经济中心（地位）（A）逐步显化，并向外产生辐射效应（圈①），逐步与其他优势区域对接。同时，生态环境保护与经济建设之间的矛盾得以关注，地域范围生态环境保护空间规划与治理能力不断提升，促使各区域生态空间保护范围不断明晰（圈②），最终促进地域空间范围土地资源区域差异化分工逐渐清晰，产业空间布局逐渐合理，土地生长更为有序。

3.3 主体功能引导阶段

传统优势区土地资源配置机制推动区域经济发展高速增长的同时，促使了地域空间城镇配套建设、工业布局等用地刚性需求增大，在唯经济论影响下盲目加大建设力度，甚至部分区域超出土地资源与生态环境承载能力，直接造成生态空间、生活空间过度挤压，区域经济（空间）发展差距拉大，社会发展、经济建设与生态环境保护关系矛盾突出，区域间及其内部经济社会与资源环境的关系失衡。为满足区域用地空间布局优化、资源环境保护、缩小区域差距等新时代要求，有效地调整传统土地优势开发结构功能就是亟需突破的重点，在进一步明晰地域功能分工发展模式的基础上，加大生产、生活、生态在空间上的边界管控尤为重要。图4（c）中，基于传统优势区差别化分工条件，以及对当下土地资源环境空间配置与经济发展现实矛盾的深刻认识，以区域空间均衡配置、资源环境保护为理念导向的主体功能区战略规划应运而生[7]，各类主体功能在优势区竞争中进一步显化，其中：区域A、C因经济区域优势显著和产业基础良好等条件形成经济建设集中开发区；区域B、D因生态环境基础优越且长期以农业生产为主，土地资源开发强度低等原因发展为生态环境保护区；并进一步根据资源环境承载力、产业布局协调度、经济发展潜力等与区域发展优势紧密相关的要素，在明晰空间边界要求下，依据开发方式细分为优化开发区（A）、重点开发区（C）、限制开发区（B）和禁止开发区（D）。主体功能区空间边界明晰能有效约束各空间生产、生活与生态保护行为，促使地区土地资源空间配置朝着更为有序且差别化的优势经济模式发展，区域间经济社会发展与生态环境保护关系更加协同，且经济集聚层次更为明晰，表现为经济集聚度由中心地向四周呈递减扩散趋势，土地开发（利用）强度和空间布局紧凑度由中心地向四周逐渐减弱，土地资源空间结构布局趋于合理状态。

此外，随着社会经济的深入发展，特别是知识经济与信息化时代文明时期不断推进，土地生长空间结构布局将进一步发展，必将呈现出另一种空间结构更为有效布局的模式，最终达到人与自然和谐相处，资源环境可持续发展的状态。

4 从优势区竞争到功能区分工协作的土地资源空间配置作用机理

由上述分析可知，从传统优势区开发向主体功能区协作转变过程的特征集中表现为：一方面，优势区经济发展的土地生长形式是市场配置机制导向下的产物，政府对市场的有效干预促使了传统优势区土地资源空间有序配置、地域功能特性显化；另一方面，主体功能区建设理念是对传统优势区地域功能分工调控行为方式的衍生，是优势区竞争下政府主体行为直接参与的结果，相对于传统优势区竞争配置机制具备土地资源功能分工协作的效率比较优势。因此，可将从优势区竞争到主体功能区分工协作的土地资源空间配置行为过程描述为图5所示的作用关系。

图5 从优势区到主体功能区土地资源空间配置理论作用机理Fig.5 The theoretical mechanism of land resource spatial allocation under the idea from advantaged location to main functional areas

在中国，优势区有序开发与（土地）资源配置是“央地”合力的结果，即中央政府纵向干预和地方政府间横向干预的结果。由于外部性的存在，市场并不能完全且有效地调控社会经济发展行为对（土地）资源的合理开发与利用，过度或盲目地追求地区经济效益会造成区域间经济结构布局与土地资源利用失衡且效率低下、经济规模空间与生态保护空间不匹配等矛盾与问题，其中最为突出的矛盾是土地资源空间开发失序及其要素空间配置失衡。随着全球化进程的推进以及人类对经济社会发展问题的反思，逐渐认识到土地资源空间管控对经济社会可持续发展的重要性。为谋求资源可持续利用的最优效益，政府在遵循现行制度环境下通过行政手段、经济手段和法律手段引导传统优势区按照经济发展需求配置土地资源，在地域资源综合优势发展区的基础上，使其朝着更加有序、更为有效的土地资源空间配置方式转变，强调土地资源空间主体功能分工协作的现实亟需性。

一般而言，一定地域综合资源优势发展区必定具备代表区域社会经济发展的某种特定（或核心）功能，这一特定（或核心）功能就是某一主体功能。为了协调经济、人口、土地、环境等要素空间结构布局，在高质量发展要求特别注重土地资源空间管制的大背景下，中国提出主体功能区规划的国土空间管制战略理念，并逐步提升至国土空间管理基础制度的战略地位，直接影响着土地资源空间配置行为与方式。主体功能区战略理念是传统优势区地域开发功能转型的结果，在中央管控和地方经济建设需求下，主体功能区发展既是在对更优土地资源空间配置结构、规模追求的动机下，采取的一种更为综合、更加强调土地空间格局优化配置的管理手段，又是加大土地资源空间治理、强调土地资源最低投入与最优产出的空间高效发展的管制模式，其目的在于实现不同主体功能区土地资源空间配置差别化效率最优。为达到这一目的，空间配套管制体制调整与完善就是实现土地资源空间结构布局与经济发展协同最优的关键性保障。只有在完备空间管制体制的基础上把握其管控重点，才能有效地促进地域空间范围内经济、社会、生态建设与土地资源空间配置效率提升的协调与均衡。

5 主体功能区时代战略理念下中国土地资源空间配置管控重点

中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转型发展历史关键期。推动高质量发展势必要保持国土空间及其经济增长的可持续性。主体功能区战略规划是具有中国特色的国土空间治理实施政策，不仅在中国社会经济发展过程中占据着举足轻重的现实作用，而且是中国政府国土资源监管与治理能力的重要体现。因此，主体功能区战略理念下土地资源空间配置有效管控应处理好政府与市场关系、府际纵横关系、效率与公平关系。

5.1 厘清政府与市场关系，促进土地资源空间用途管制水平提升

政府与市场是资源配置两大关键机制，是土地资源空间管制的核心。主体功能区土地资源空间开发与利用具有外部性，存在市场失灵和政府失灵的可能性，在土地资源空间配置过程中既要发挥市场的决定性作用，也要注重政府的引导与监管作用。只有厘清政府与市场在主体功能区土地资源空间配置中的作用关系，才能有效防范市场失灵、规避政府失灵，是中国国土空间管制的题中之要。

一方面，国土空间用途管制行为主体是政府，依据政府管制土地资源空间要素的权责要求，应准确把握地域空间功能分区最佳时机，发挥政府引导与监管作用。根据生态文明建设和国土空间治理时代需求，首先，应充分发挥空间用途管制的“管制”核心，通过行政审批、利用规划、供应调节、执法监管等手段加强土地资源基础制度与体制革新，完善土地资源分区管控引导机制和监督—激励机制，特别是在公共利益范畴下持续加大土地资源分区用途竞争监管，保障空间主体功能协调有序。其次，政府对土地资源空间分区管制并非是对权利对象开发行为的完全限制，应依据功能分区差别化建设重点，在规范义务要求下确保其权利行使自由。再次，这一管制方式和强度应与土地资源禀赋条件、空间属性、主体功能等要素相一致。

另一方面，主体功能区土地资源空间配置是在市场经济体制下的政府干预方式，由于政府缺乏灵活性、信息不对称，单一的政府调控并不能完全有效避免失灵，往往需要市场发挥各功能分区土地资源保护与开发效益最优的决定性作用。首先，基于市场趋势及其发展规律，强化土地资源空间利用与分区开发的市场配置行为效力和规则。其次，在满足分区用途管制条件下，土地资源空间配置有偿使用应采取招标、拍卖等市场公开竞价方式，通过市场交易形式，实现土地资源空间管制体系创新，提升土地资源空间配置效率。最后，明确主体功能区土地资源有偿使用的经济、社会和生态权益属性，对因政府管制行为造成的权益损失可通过生态价值补偿、发展权管制等市场交易机制加以弥补[8]。

5.2 协调府际纵横关系，保障土地资源空间治理的实施成效

十八届三中全会指出，要“统一行使所有国土空间用途管制职责”。主体功能区土地资源空间配置是中国现代化国土空间用途治理体系的重要内容之一，与中央和地方关系密切。根据不同主体功能区规划及其建设需求，重点在于理顺中央政府与地方政府的纵向关系，同时在中央政策指导下不能忽视地方政府之间的横向关系。只有理顺府际纵横关系，才能有效保障土地资源空间治理实施成效。

从央地纵向关系角度，主体功能区土地资源空间配置应重点理顺中央政府与地方政府的职能关系，坚持中央与地方“事权集中、适度分权”相结合，明确中央事权、央地共同事权关系，保证央地权责分工协调。首先，主体功能区土地资源空间开发利用战略、管制政策体系、法律法规制定等由中央政府统一作出全局性、制度性的“顶层设计”安排，并适度下放权利，对地方政府具体实施采取监督与制衡相结合的措施[9]。其次，地方政府依据中央政府作出的安排，在不脱离中央宏观调控或总体布局的前提下，按照适度分权原则[10]因地制宜地完善地区资源空间配置治理办法、管制规划等治理体系，并依据市场经济体制需求差别化实施不同功能分区土地资源管控措施，以保障地方政府事权自由及成效。

从地方政府横向关系角度，主体功能区土地资源空间配置的不同功能分区经济发展模式重点不一，地方政府作为独立利益主体，势必把地方利益放在首位，其横向关系实际就是区域间利益竞争、博弈关系[11]。不同功能分区经济发展限制可能会出现地区竞争失序，一旦偏离政府公共属性本质，难免会陷入囚徒困境，导致地方政府行为失范，造成主体功能区土地资源空间配置行为偏离实际。因此，强化地方政府官员问责与惩罚机制是关键。通过树立法治意识，完善行政问责法律法规体系，采取行政问责常态化，加大地方政府官员行政问责力度，实行被问责复出限制，以约束地方政府行为。同时，引导功能分区经济发展模式优势互补，实施限制开发区转移支付政策和禁止开发区生态服务补偿政策[12]，强化各类主体功能区之间经济联系紧密度。只有有效规制地方政府发展竞争行为，形成地方政府横向分工协作职责体系，才能保障主体功能区土地资源空间配置整体朝着有序方向发展。

5.3 兼顾效率与公平关系，确保土地资源空间管制主体利益诉求

效率与公平是资源配置的两大基本目标。生产决定分配，那么效率直接决定资源配置行为，公平是相对效率而言。因此，二者既对立、又统一，其“对立”表现为效率不会自动实现公平，公平不一定提升效率；“统一”表现为效率与公平相互促进、相互依存。主体功能区理念下土地资源空间配置目的在于避免“对立”导致效率损失或公平缺失，应在遵循“效率优先、兼顾公平”的原则上坚持效率与公平统一关系，才能保障主体利益基本诉求。

土地资源是稀缺的，其稀缺性要求在配置中注重合理性与有效性，有限的土地资源开发要以高效利用为前提。首先，应把资源环境承载力作为追求效率的根本出发点，依据不同主体功能区土地资源开发建设需求，厘清区域空间土地资源用途管制重点及其建设目标。其次，从优化空间管制基本方式和土地资源开发强度出发，依法赋予不同主体功能区土地资源利用主体行为人完整的土地发展权[13-14]，在市场导向下依据调控政策规范，最大限度进行土地资源空间自由配置，实现区域空间资源配置综合效率最优。最后，应重视主体功能区土地资源空间管制体系本身的效率问题，空间管制体系制定或实施不当，也会损害土地资源可持续利用，造成效率损失等问题。

在追求发展和效率的同时，应把公平摆在应有位置，妥善处理公平问题关系到主体权益、社会稳定，也关系到发展和效率本身。一方面，主体功能区土地资源空间配置必须坚持公正、平等、协调等原则调控不同类型主体功能区土地资源空间开发与利用行为，在涉及公共利益空间用地资源配置过程中，充分调动公众（权益主体）参与决策[15]，既要维护不同功能分区土地资源空间开发现实利益，也要兼顾后代发展及其生存用地空间需求，真正做到代内与代际公平相统一。另一方面，依据不同类型主体功能区发展基础条件，统筹区域发展空间，注重区域空间土地资源生态涵养与空间经济建设联动，促进土地资源在空间范围内的合理流动，推进土地资源空间结构调整与优化，以实现区域空间经济增长极，确保地区整体集聚效益最优。

6 结论

在中国经济社会转型发展要求加大国土空间用途管制的时代大背景下，本文基于土地生长概念化，从土地生长演化过程分析了土地资源优势区竞争到主体功能区分工协作理论规律及其作用机理，提出中国主体功能区土地资源空间配置重点管控关系。土地生长是社会属性范畴的一种社会现象或过程，受市场推力和政府拉力共同作用，其具体形态随着用地开发行为由无意识或弱意识向强意识转变并不断发展，包括初始状态基础扩张、初始状态基础上更新与建设、初始状态基础之外新的扩张与建设引致新的状态，其生长过程可分为自发生长阶段、优势区演进阶段和主体功能引导阶段三大空间演化阶段。优势区竞争到主体功能区分工协作体现在政府有效干预下优势区有序发展促使地域空间主体功能特性显化，属政府主体行为直接参与的结果。同时，主体功能区建设理念是对传统优势区地域功能分工调控行为方式的衍生，相对于传统优势区竞争配置机制具备土地资源功能分工协作的效率比较优势。新时期主体功能区战略理念导向下中国土地资源空间配置管控重点应处理好政府与市场关系、协调央地纵向关系和地方政府横向关系、兼顾效率与公平相统一的关系。