大数据环境下政务档案信息共享与利用研究：框架设计

蔡盈芳/国家档案局经济科技档案业务指导司

李子林/中国人民大学信息资源管理学院

政务信息资源是国家核心战略资源，对其进行采集、归档、保存与共享利用是新时期国家信息治理任务的重要组成部分。进入“十三五”，我国先后出台了《促进大数据发展行动纲要》《政务信息资源共享管理暂行办法》《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》《政务信息系统整合共享实施方案》《政务信息资源目录编制指南（试行）》等一系列政策性文件，指导大数据时代政务信息化工作的实施与推进，对政务信息资源的采集、保管和利用提出具体要求。同时，大数据时代给政府信息增值服务带来新的机遇，政府不再非定向地将政务活动中产生的信息数据发布到门户网站上，而可以立足社会公众多元化的信息需求，充分运用大数据技术进行智能分析和数据挖掘，定向定点定题地提供高质量、规范化、有效的政务信息服务。在此背景下，归档政务信息资源利用和共享工作逐渐成为档案实践部门关注的重点，如何搭乘大数据的高速“马车”，面向政府、企业、社会大众提供定向化、专门化、特色化的政务档案信息服务，值得深入探究。

1 研究框架与内容

研究拟从利用主体的需求、共享利用渠道、档案信息内容产品形式、档案开放利用及共享政策四个方面进行重点突破。

1.1 “放管服”背景下政务档案信息利用主体的需求研究

“放管服”改革背景下，政务档案信息利用服务应紧跟政府改革步伐。精准定位、明确服务需求，是提供服务的基础和前提。针对当前国家政治、经济、文化等各方面发展要求，深入分析政务档案信息利用主体在大数据境下利用政务信息的实际需求，构建基于利用主体群的政务档案信息利用需求模型，描摹各类型政务档案信息的利用场景，是解决当前政务档案共享利用中利用主体需求不清、缺少个性化、专门化需求研究和服务的关键所在。

1.2 基于大数据技术的政务档案信息内容产品整合与开发研究

传统档案利用模式具有的零散性与孤立性，直接导致利用主体可利用的原始档案信息内容缺少科学合理的组合加工，档案信息缺乏深度提炼、整合与专业化开发，远不能满足利用者的需求。基于政务档案信息利用主体的利用需求模型，在信息论的指导下，研究大数据环境下档案信息产品的内容形式及组合方式，从多层次、多角度、多主体出发，对档案信息产品进行整合与开发，以解决当前政府部门所提供的共享利用档案产品内容形式单一、整体关联度低、用户体验感弱等问题，打破政务信息产品共享利用壁垒，稳步推进社会利用大数据技术共享利用政务信息档案进程。具体内容包括：

一是大数据理念和本体理论指导下的原始档案信息内容整合研究。研究未加工型档案信息内容的深度组合形式，突破基于单一机构的政务档案信息按照机构、件、卷、事由等传统内容进行组合的形式，引入大数据管理理念和本体论的核心技术，立足公民生命阶段、企业活动流程的关键时间节点，构建以公民生命历程、企业活动流程为主线的跨机构、跨平台政务档案信息资源整合模型。

二是以支持领导决策为核心的知识服务机制与平台构建研究。立足行政机关领导决策的实际档案信息利用需求，研究支持领导决策的知识服务机制与平台构建，引入知识管理、知识服务的核心观点实现政务档案信息的深度组织与开发，应用知识组织、提取、存储、检索、共享与利用的技术方法，绘制知识地图，描摹政府业务活动决策所需的知识模块，以此作为政府知识服务平台建设的参考依据。同时利用软件工程方法，设计知识表示、存储的数据结构，分析知识提取、共享和检索利用系统平台的功能需求，完成系统平台功能需求设计报告。

三是可交易型档案大数据产品的深度开发研究。深化“数据资产”观念，发掘大数据背景下政务档案信息的经济价值，为政府及社会创收提供新途径。根据大数据环境下政务档案信息的自身特点、利用主体的需求，充分应用大数据技术，创新大数据环境下的档案内容与呈现方式，研究符合个人隐私保护、国家秘密保护政策的档案大数据产品形式、形成机制、定价机制、交易方式等，以进一步拓展政务档案信息利用效益，真正发挥档案大数据的作用。同时适当引入社会第三方机构开展协同合作开发工作，充分利用社会资本、技术、人力等资源的价值，为政务档案大数据产品的设计、推广和销售提供新的路径和支撑。

1.3 政务档案信息共享利用途径与渠道研究

立足信息传播学视角，在利用主体需求研究和政务档案信息内容产品整合与开发研究的基础上，充分应用大数据技术，从信息传播平台、信息传播保障机制方面研究和设计满足主体需求的政务档案信息利用的途径与渠道，具体内容包括：

一是专用型的政务档案信息共享利用研究。制定专用型政务档案信息共享利用平台建设方案，以满足不同社会主体对政务档案信息的利用需求。利用软件工程方法，设计满足不同社会主体需求，符合多种内容组合形式的政务档案信息共享利用平台数据模型、软件功能需求模型，形成专用档案共享利用平台需求设计书。

二是基于政务平台的政务档案信息共享利用研究。在深入研究以政务平台（政务网站）为依托的政务档案信息利用服务模式的基础上，打破传统基于机构属性的档案利用旧模式，提出构建政务业务办理与政务档案信息共享利用集成管理平台的新设想。利用软件工程方法，应用软件建模语言，设计政务档案数据与政务业务办理平台集成的数据模型和软件功能需求，形成需求设计书。

三是基于社会公共平台的政务档案信息共享利用研究。制定以商业新闻平台（如搜狐、网易、凤凰网等）为媒介的政务档案信息共享利用方案，设计将政务档案数据在社会公共平台上共享利用的移交机制、呈现方式等；利用软件工程法，采用软件建模语言，设计政务档案数据在社会公共平台集成共享利用的数据模型和软件功能需求，形成需求设计书。

四是基于新媒介的政务档案信息共享利用研究。制定以手机移动终端、社交媒体平台等新兴媒介为平台实现政务档案信息共享利用的方案，设计借助新媒介提供政务档案信息利用所需的数据结构、系统功能、实施路线及责任主体权限划分，逐步推动基于新媒介环境下政务档案信息利用的申请审批机制的落地。

五是大数据环境下政务档案信息共享利用保障机制研究。大数据环境下政务档案信息跨机构、跨平台、多种渠道利用的保障机制及运行方式是研究重点，主要涉及：政务档案信息共享利用保障组织的架构、职责、运行机制及人员配置需求和建议；政务档案信息共享利用所需技术应用，包括技术种类和技术获得方式；政务档案信息共享利用所需的经费、来源渠道及其管理要求；政务档案信息共享利用的监督检查机制，包括监督检查责任主体，监督检查内容、程序和检查结果通报方式；政务档案共享利用的评价机制、科学指标体系及规范化的评价流程；政务档案信息利用过程中的安全保密机制、安全保密框架及具体实施措施等。

1.4 政务档案信息共享利用政策研究

政策环境是政务档案信息共享利用工作开展的关键背景，将为政府部门设计政务档案信息共享利用方式、制定利用策略、划定职能权限、规范操作过程提供政策指导和参考依据。具体研究内容包括：

一是政务档案信息共享利用所涉及的隐私政策研究。以国家现有隐私保护政策为依据，梳理政务档案信息中涉及公民个人及家庭隐私的内容，针对不同的内容提供不同的隐私保护方式，提出政务档案信息共享利用隐私保护的政策性建议。二是政务档案信息共享利用保密政策研究。以国家现有保密政策为依据，研究政务档案信息在档案部门密级档案中的分布情况，设计密级档案的密级动态调整、降解密等活动所涉及的责任主体、申请及审批流程等。三是政务档案信息开放及鉴定政策研究。基于隐私政策和保密政策研究成果，对政务档案信息开放前鉴定工作及开放所涉及的责任主体、流程进行识别和梳理，设计出一套利用大数据技术支持政务档案信息鉴定、开放的政策工具和技术工具，完善政务档案信息鉴定及开放所需的计算机、系统辅助设施，提高政务档案信息鉴定及开放的效率。四是政务档案信息利用权限研究。从政务档案信息利用主体需求出发，结合前述隐私、保密政策等研究成果，划分政务档案信息利用权限，以公民、机构为主体，研究其可利用档案的范围、合规化的利用方式及超权限利用的审批流程等。

2 研究思路及方法

大数据环境下归档政务信息资源共享与利用研究的思路应基于科学的研究方法，以信息论为方法论指导，以大数据环境下用户利用主体的需求为主线，以政务档案信息服务为主体对象，基于全生命周期理论和本体技术，运用软件工程方法设计政务信息档案共享利用平台。最后还要从平台建设、政策保障、体制机制三个层面确保政务档案信息资源共享与利用工作的开展与实现。

2.1 立足信息论搭建研究主框架。将政务档案信息共享利用看作是一个信息源在某些规则约束下从存储地出发，经过信息加工与处理，通过传输渠道，最终到达利用主体的过程。利用这个过程构建研究主体框架。在信息论的指导下，归档后的政务信息是信息源，整合开发是对政务档案信息的加工，共享利用平台是政务档案信息传输渠道，利用该类档案的个人、机构等社会主体为信息接收者。通过这个框架将政务档案信息共享利用所涉及的各个方面包括其中。

2.2 明确用户利用主体需求为研究主线。利用主体的需求是档案工作的目的和宗旨，可设计一个最大可能满足利用主体对政务档案信息利用需求的整套的解决方案。这一整套解决方案基于不同利用主体的需求分析模型，因此利用主体需求贯彻研究的全过程，影响政务档案信息整合开发、共享利用平台搭建、相关政策制定等的研究思路与创新方向。另外，利用主体需求分析将主要采用调查统计研究法，包括问卷调查统计分析、半结构化访谈等。

2.3 运用软件工程方法搭建共享利用平台。政务档案信息共享利用主要通过具体的信息平台实现。可设计符合大数据技术要求、跨机构、跨平台，并能够整合开发的政务档案信息共享利用平台。为此，充分合理运用软件工程方法，进行用户利用主体需求分析和共享利用平台功能设计建模，最终用流程图和代码进行固化和效果呈现。

2.4 引入全生命周期理论、本体技术创新政务档案信息整合开发为打破原有的针对性差、难以适应“放管服”改革实际需求的问题，需运用全新服务理念和相应技术对政务档案信息进行整合式开发，研究出新的整合开发思路与模型。本研究拟运用全生命周期模型和本体核心理念与技术，实现对用户全生命周期利用政务档案信息活动的模拟与在再现，演绎并设计出政务档案信息整合开发后的数据模型。

2.5 坚持平台、体制机制与政策“三管齐下”。坚持政务档案信息共享与利用平台、政务档案信息共享与利用体制机制方案、相关政策一并输出，实现“三方”有机协同，即政策指导体制机制、体制机制通过平台予以实现和固化。

2.6 综合运用各类研究方法

一是文献研究法，查阅国内外大数据技术在政务部门中的应用及其对档案管理的影响等文献，通过文献定量和定性分析对大数据背景下政务档案信息资源管理与应用、政务信息资源大数据平台建设基本理论、基本规律和基本方法进行归纳和总结，掌握大数据在政务信息资源管理中的应用现状，吸收国内外最新研究成果和应用成果，从中梳理、归纳和抽象知识体系，为本研究奠定理论基础、思维方法和研究路径。

二是社会调查法，采用问题调查、面对面访谈、档案利用记录内容分析统计等途径，总结出个人、家庭、企业、党政机关、其他社会组织对政务信息档案利用的需求特征；在线、现场发放问卷、邮件访谈同时进行。

三是系统分析法，即在政务信息档案共享利用政策研究中从系统论的观点出发，坚持问题导向，应用典型解剖和模型构建方法，设计政务信息档案共享利用保障组织的架构、职责、运行机制及人员配置需求和建议，特别是在评价机制研究中，应用系统分析理论，归纳评价指标。

四是案例研究法，将课题阶段性及总体研究成果进行应用，选择部分单位开展大数据环境下政务信息档案资源共享利用试点实施。同时根据实际试点情况总结经验，并对研究成果进行完善修正。

五是软件工程法，主要应用在共享利用平台需求分析和功能设计建模上，最终用流程图和代码进行固化和呈现。另外，在政务信息档案整合开发研究中，结果输出时需要运行软件工程方法固化整合后的政务信息档案数据逻辑关系模型。

3 总结及展望

开展大数据环境下政务档案信息资源归档和管理研究是建设数字资源强国、延续国家记忆的重要发展战略，关系到国家对政务信息资源的管控力度。本文立足用户需求和知识服务导向，基于协同创新机制下政务档案信息服务基础架构的特殊要求，认识并旨在解决社会用户需求的多样化和动态性问题、政务档案信息的持续利用和增值再利用及其风险控制问题、电子政务整合与服务系统的成本效益问题等不确定性问题，可为国家政务信息资源整合、共享、交换和社会化再利用提供保障对策和实现途径。当前，本文仅提出了大数据环境下政务信息档案共享与利用面临的关键问题、研究框架和开展共享利用工作事宜采取的思路和方法，后续还将继续从技术、业务、政策、实践验证等方面进行深入探索。