优化干部廉政档案管理的对策研究

顾亚欣/扬州大学社会发展学院

廉政档案是近年来新出现的一种档案类型，指“各级纪检监察机关在对干部（主要是领导干部）加强廉政管理和监督过程中形成的反映干部党风廉政建设情况和廉洁自律状况的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”[1]。从实践层面来说，廉政档案是进行廉政工作的基本信息依据，建立高质量的干部廉政档案体系是巩固廉政工作根基的必要举措；从理论层面而言，如英国社会学家安东尼·吉登斯所说，“档案是强化监视的关键”，“通过档案进入过去，并确保对未来的某种控制尺度”[2]，这一论述为加强干部廉政档案管理提供了重要的参考。

当前廉政档案管理存在“利益冲突”现象，即廉政档案管理者往往也是廉政绩效评估的实施对象，对档案内容进行修改会成为“利益交易”的一项手段。现实中，除了保管者之外，绝大多数人对档案内容及真伪无从知晓，甚至有的地区出现了“满屋子数千份干部档案其实就一人管”“只要疏通管档案的干部，就可以实现对档案的修改”[3]的情况。还存在相当程度的“路径依赖”现象，即过于依赖廉政档案本身记载的信息而不注重实际的调查研究，最终导致评估的科学性与灵活性不足。当前，优化干部廉政档案管理刻不容缓。本文将从优化材料组成、完善制度建设等方面，探析优化干部廉政档案管理的具体措施。

1 优化材料组成

档案作用的实现依赖于档案自身所提供的信息。干部廉政档案只有全面、真实地反映被建档者的情况，才能进一步发挥其监督等功能，为此应当从档案材料的组成入手，对材料组成进行进一步优化，提升其所提供信息的质量。

随着廉政管理工作的发展，廉政档案在材料组成上形成了必不可少的内容，如干部本人及家庭成员材料、执行党风廉政建设责任制材料、执行相关廉政规定材料、经济责任审计材料、廉政考评材料、专项督查材料、奖惩材料、针对举报的调查核实材料等。总体而言，这类材料比较侧重经济方面的问题，同时还包含了干部家庭成员的情况。应当强化这类材料的专门化与精准化程度，清除其中的信息盲点；在材料的获得途径上也应“多管齐下”，既要由建档对象本人自行提供，也要由银行等金融机构提供，还要由其他相关个人提供；同时重视与其他类型档案的材料互补，如干部人事档案中也有奖惩材料，但更侧重于本人经历及相关历史政治问题，这一内容可与廉政档案中的相关内容互补，形成无缝衔接的信息链，使廉政档案在反映干部廉政信息的精确度方面得到进一步提升。

要优化材料组成，还需要完善具体的工作环节。廉政档案建档者人数众多、牵涉大量部门，涉及的材料极其复杂，且内容具有较强的政策性。因此必须安排专门人员负责档案的收集、整理、归档与日常管理，即材料一经形成必须及时收集和归档，且工作必须严格按照相关规范及要求进行，避免产生大量零散且规格混乱的材料。还要注意对收集的材料进行严格的分类及鉴定，防止不符合要求的材料进入廉政档案而降低信息互通的有效性；归档的材料必须充分考虑其形成特点与历史联系，确保档案的系统性与连续性，并提高查阅时的便捷性与档案的查全查准率。

2 促进融合转化

与其他类型的档案相比，廉政档案具有一定的相似性，但同时也有其独有的特点及评判标准。如其针对的是具有一定职权的领导班子或干部个人，建档对象的主体为具有一定职务的干部或干部群体。同时，廉政档案较为关注被建档者在工作作风、生活作风、遵章守纪、经济状况等方面的信息，且变化频率高、更新幅度大。此外，建立廉政档案的主要目的是促进广大群众对领导干部进行监督。因此，除了强调保密性之外，廉政档案的内容还必须体现出相当的共享性，在一定程度上对社会开放。

正因为存在上述的差异性，廉政档案的完善必须具备自有的一套标准，进而促进相关内容及方式的融合转化。在这一过程中，对于作为廉政档案和其他类型档案共同基础的部分，应当坚持并予以强化。如在不同类型档案的管理中，针对材料的收集、整理、鉴定、传递等已有的且行之有效的工作方式，在对廉政档案进行完善时，就应当予以坚持，同时要根据廉政档案的实际特点进行调整。如可将其他类型档案中与廉政建设有关的内容予以复制，再以此为线索，作专题性的补充。又如在立卷方面，许多类型的档案都是以人为单位，廉政档案可按照个人立卷，也可按照集体立卷，而在具体的编号、编目等方面则可套用其他类型档案中的相关方法。在利用方面，除了根据既有各类型档案的相关制度订立严格的查阅规定外，应将涉及社会公共利益的部分向社会定向公开，提高透明度和利用效率。而这一融合转化的最终目的，便是令廉政档案实现自我的内在更新。

3 推动制度设计合理化

廉政档案之所以未能充分发挥作用，与现行制度的不完善也有一定关系。如各类具体的操作流程及规范规定得十分详细，但彼此之间往往缺乏协调，从而难以形成有机系统。同时，制度内在的矛盾也导致其影响参与者行为、抑制产出，从而令效率低下。从强化廉政建设及优化社会风气的角度而言，廉政档案的相关制度应当规定得越细致越好，但制度如果规定得太细，也意味着个人自由空间的缩小，从而使人变得机械和呆板，甚至可能使人害怕并逃避制度，适得其反。因此，制度必须留出一定的空间，使当事人获得自我解决问题并承担责任的机会。但这样也可能留下违规的余地，同样会导致负面结果的产生。

因此，在廉政档案的完善过程中，推动制度设计的合理化便显得十分必要。具体而言，廉政档案的制度设计应当在制度刚性与个人自由空间之间形成合理的平衡。在制度刚性方面，可尝试建立人事部门、档案管理部门、廉政工作部门共同管理廉政档案的机制，及时研究工作中出现的问题，不断采取措施加以改进；同时结合实际，强化相关的规章制度，明确部门和个人在其中的责任，并形成档案管理机构、人员配置、经费保障的联动机制；还要实现档案材料收集、整理、鉴定、归档等的机制化、长效化，从制度上保证廉政档案工作的开展。

而在个人自由空间方面，也必须高度重视。不应将廉政档案作为考察一个干部廉政状况的唯一性的、决定性的因素，而应作为重要的决策和参考。要明确廉政档案是基于对个人的廉政状况进行数据和资料采集而形成的，能为组织判断干部廉政状况提供有价值的信息服务，也能为社会了解干部的廉政情况提供便利。在建立廉政档案的过程中，应当简化对相关静态信息的采集，同时提高此类信息的准确性和完整性；进而强化对廉政业绩、个人财产等动态信息的收集及完善，并提高廉政档案的使用频率，凸显其价值和地位。

4 确立评估与反馈机制

廉政档案管理的评估与反馈机制可包括结构检查、工作方法研究、比例分析等。结构检查主要分析廉政档案管理体系中系统与人员配置是否合理与协调，以及整个组织架构是否简洁与高效；工作方法研究则检视是否在工作过程中做到简化程序、节约人力并且工作运转良好；比例分析则关注材料、人员、经费等方面的分配比例，以及这一比例是否能够满足预设功能与实现目标。在评估与反馈的过程中，档案主管部门应首先明确政策规定，确定考核范围与频率，确保做到依法检查。还可尝试由社会第三方机构进行评估与反馈，尽可能地减少“利益冲突”现象，这类第三方机构不仅要对廉政档案管理的理念与方式和档案的查全查准率等进行测评，还应制定科学的量化考核标准，设置优、良、中、差等不同的廉政档案管理级别，对廉政档案管理机构进行专业测评，作为有关方面确定评估和反馈结果的参考。这样不仅能激励档案管理机构高质高效地管理廉政档案，还可使档案管理更加全民化、透明化。