我国档案机构改革与档案职业发展

胡鸿杰/莆田学院管理学院、郑州大学信息管理学院档案与职业评价中心、中国人民大学信息资源管理学院

深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。截至2018年11月，全国31个省级机构改革方案均已获中央批复同意。在已经公布的党政机构设置中，除上海市和云南省保留了档案局机构建制之外，大多数省、直辖市、自治区档案局的“牌子”都挂在了党委办公厅，档案馆则成为党委管理的单位[1]。本文围绕我国档案机构改革与档案职业发展作一初步探讨，纯属个人学术观点，以就教于各位同仁。

1 档案机构的状况及相关论述

1.1 档案机构的状况

我国档案机构在1949年中华人民共和国成立之后得到了历史性的发展，其主要标志为1954年成立了国家档案局、1959年设立了中央档案馆，地方档案机构也于这个时间前后建立，逐步形成了社会主义国家规模的档案事业体系，在国家建设中发挥着重要作用。国家规模档案事业体系的建构和运转，在很大程度上依赖档案机构的设置与管理体制。以国家档案局为例，1982年国家档案局是中央办公厅的一个局级单位，与中央档案馆同属中央办公厅领导；1985年中央书记处、国务院同意中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整我国档案工作领导体制的请示》，决定国家档案局改归国务院领导，成为国务院管理档案工作的职能部门，系国务院的直属机构[2]；1993年3月国务院在机构改革中决定，国家档案局与中央档案馆，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构，这个“中共中央直属机构”就是中央办公厅。此后，各省、直辖市、自治区档案机构的设置基本上沿用了国家档案局的这种管理形式。

我国包括档案机构在内的管理体系自设立之初，遵循“党政档案统一管理”的原则并考虑到历史因素、工作效率等方面的情况，一直由党委系统领导和管理，或者称“党委和政府双重领导”[3]。1959年1月，中共中央批转并发布《关于统一管理党、政档案工作的通知》，从此我国实行了党、政档案工作统一管理，加强了党对档案工作的领导，确立了各级党委直接领导档案工作的体制，有力地促进了我国档案事业的发展[4]。自此我国档案工作逐步形成了条块结合、各级档案管理部门与各专业主管机关互相配合、齐抓共管的全国规模管理体制，对各级各类包括党政机关在内的社会组织、企事业单位的档案工作进行了有效的管理，促进了全国档案事业的发展。当然，其间也有建议和不同的声音，特别是在1987年颁布的《中华人民共和国档案法》（以下简称档案法）中规定了“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构”，明确了档案行政管理部门和档案馆的机构性质。档案法实施办法规定：“中央和地方各级各类档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，由中央和地方各级档案行政管理部门或者有关部门归口管理”，阐明了档案保管部门与档案行政管理部门的关系[5]。在此之后，业界和学界根据法律条款对我国当时的档案管理体制进行了广泛的讨论。

1.2 档案机构的相关论述

笔者在中国知网中，以“档案机构改革”为检索词进行主题检索，查出包博硕士论文、会议报告、期刊报纸文章等文献422篇，具体内容涉及行政体系、机构设置、管理方式、工作属性、业务流程等方面。但上述文章讨论的问题比较分散，直接讨论和研究档案机构改革或者对机构改革有所建树的文章并不多，其中值得注意的文章及主要观点如下。

窦晓光、丁华东结合国外档案事业管理体制改革模式，从确立“统一领导、分级管理”的原则、形成具有中国特色的集中制领导体制、完善档案管理运行机制与职能和催生了一批新型档案业务机构等四个方面，较为全面地总结了自改革开放以来我国档案管理体制由传统行政管理模式向现代公共管理模式转变的过程[6]。孟晓华从体制改革的角度出发，较为深入地分析了我国档案管理体制形成发展的历程、根源以及体制改革中存在的问题，进而提出我国档案管理体制改革的设想，即我国档案管理体制改革应向市场化、法制化方向发展，并提出加强对私人档案管理的建议[7]。高永青对“统一领导、分级管理”的档案工作原则和局馆合一的档案机构设置原则进行了批判，建议“重构”档案管理体制，并进一步提出了“统一领导、分工管理”的档案工作组织原则以及“局馆分开，各司其职”的机构设置形式[8]。徐莹就改革开放过程中我国档案管理体制中暴露出的“档案管理领导体制不稳定、经费保障落实困难，局馆合一导致党政不分、政事不分，行政组织模式单一，管理理念落后”等问题，提出“实行党政双重领导、局馆分开和政事分、上下有别的档案管理模式”的档案管理体制[9]。

除了学界对档案机构改革投入很大的热情之外，业界对档案机构改革也有许多真知灼见。如黄品鑫的《对我国档案事业管理体制的几点思考》、刘东斌的《对我国档案工作管理体制的研究》[10]等。择其要者，有全国人大教科文卫委员会孙雷在一次档案执法检查之后发表的《关于档案行政管理部门的法律地位》一文。文章指出，“局馆合一”实际上只是局馆领导人职务的“合一”，国家档案局与中央档案馆仍然分别作为政府职能部门和事业组织行使不同性质的权限，档案法明确了行政处罚的权限属于“县级以上各级人民政府档案行政管理部门”，各级档案馆不存在“由人大、政府或相关行政机关授权”的问题”[11]；并明确指出国家根据档案事业的发展需要，通过法律的形式确定了档案行政管理体系的发展框架，肯定“管理者”的法律地位等建议。笔者认为，这些在特定时期存在的问题和建议，必须具体问题具体分析，从实践和理论两个方面去澄清。

2 机构改革的背景分析

2.1 档案机构改革的背景

20世纪80年代初期至今，我国已于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年经进行了7次机构改革和行政管理体制改革，2018年涉及档案机构的是第8次党和国家机构改革。其中，1982年、1988年、1993年、1998年和2018年的机构改革还包括了各级党的部门机构改革。如果将这些机构和体制改革分为3个阶段，有论者将其表述为“破”、“立”和“重构”。所谓“破”，即在1980年代至1990年代的4次机构改革中，其主要任务是在改革党的领导机构的同时，逐步“拆除和清理”在计划经济体制下形成的、不适应社会主义市场经济发展的政府机构，从而与国家建设相适应。所谓“立”，即21世纪初前10年的两次机构改革，其主要任务是逐步建立新的机构框架和体制机制，不断探索和完善市场经济条件下政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务机构和职能的架构。所谓“重构”，即2013年至今的机构改革，其主要是在补短板、强弱项、防风险前提下的打基础、立支柱、定框架，并使党的领导在机构、体制机制、职能等方面得到全面加强[12]。

作为党和政府所属机构的档案部门也在上述历次机构改革中得到了加强和发展。如，1982年机构改革是改革开放后进行的首次政府机构改革。改革后，国务院机构从100个裁并为61个，人员编制从5万多减到3万多，精干了领导班子；国家档案局是在“文革”后于1979年“恢复”的机构，明确了由中央办公厅管理，在此次机构改革中国家档案局的内部机构和人员得到了充实。1985年中央决定国家档案局改归国务院领导，是国务院管理档案工作的职能部门，为国务院的直属机构（从局级单位升级为副部级建制）；这实际上是在“政府转移、下放了一些职能，撤并了一些专业经济管理机构，将国务院机构从改革前的72个缩减到66个，人员编制精简了20%”的情况下实现了“逆势”增长[13]。1993年国务院在机构改革中撤销了7个部，保留34个部委，新组建6个部，改革后国务院共有59个机构，比改革前减少了27个，人员减少20%；国家档案局由于与中央档案馆成为“一个机构、两块牌子”的单位，在客观上无论是内部机构还是人员编制都得到了加强。

由此可见，档案机构在历次党和政府的机构改革中是得到充实和发展的“受益者”，而不是像一些文章中所担心的那样“被削弱”。但不能否认的是，任何一种管理体制改革都是“权力和利益”的重新配置，适应环境、转变职能、精简机构、提高效率等是历次改革的基本目标。如，2018年机构改革的基本任务是转变政府职能、优化机构设置和职能配置，目标是构建职责明确、依法行政的政府治理体系。而按照分类推进的改革思路，加快政事分开，将主要承担行政职能的事业单位转为行政机构，相关人员转为行政编制，今后也不再设置承担行政职能的事业单位等是本次机构改革的重要内容，也是涉及档案机构改革的重要依据。上文中介绍的全国绝大多数省（市）档案局的“牌子”挂在党委办公厅、档案馆为党委管理的单位就是实现“政事分开”，是实施党和政府机构改革方案的重要结果。

2.2 档案机构改革分析

我们通常讨论的管理体制，就是指在某管理系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。通俗地说，就是“谁大、谁小、谁管谁”的问题。我国档案法已经明确了国家档案行政管理部门主管全国档案事业、中央和县级以上地方各级各类档案馆是集中管理档案的文化事业机构，应该说在档案机构的行政职能和档案馆的事业属性方面没有模糊地带。

根据《中华人民共和国职业分类大典》2015年修订版（以下简称《职业大典》），我国现有职业分为国家机关、党群组织、企事业单位管理人员，专业技术人员，办事人员和有关人员，商业与服务业人员，农林牧渔生产人员，生产、运输及有关人员，军队人员，其他人员8大类，共计1481个社会职业。依照档案法和《职业大典》，我国档案职业组织体系由三个基本部分组成，即以档案室为代表的各级各类档案基层组织、以档案馆为代表的各级各类档案管理组织、以档案局为代表的各级各类档案行政组织。各级各类档案行政组织的人员属于《职业大典》中的第一类，即“国家机关、党群组织、企事业单位管理人员”。各级各类档案管理组织的人员属于第二类，即专业技术人员。但由于之前我国各级各类档案馆是与同级的档案局“一个机构、两块牌子”，对其人员参照《中华人民共和国公务员法》进行管理，在一定程度上淡化了其“专业技术”属性。我国的各级各类档案基层组织情况比较复杂，按照《职业大典》这些基层档案组织无论是叫“档案馆”还是“档案室”，都是党政机关、企业事业单位及社会组织的内部机构，各级各类档案基层组织的人员应该按照其所隶属单位在所对应的类别进行管理。如，一些基层档案室就是该单位办公厅的一个部门，其工作人员应该属于第三类，即“办事人员和有关人员”。因此，办公厅可以根据本单位的具体情况和档案室工作人员的职责进行相应的管理。

按照我国党和政府机构改革的进程，2018年的机构改革是在“破”和“立”的基础上实现的“重构”。具体到档案机构，本次机构改革的重点就是解决了“政事分开”的问题。将档案局的“牌子”挂在了办公厅，实际上是对档案职业体系中“行政功能”的剥离，使档案馆成为名副其实的收集、整理、保护和利用档案的机构，使档案馆的人员真正“回归”“专业技术人员”，并以此为契机全面提升档专业化水平。此外，也使档案局在办公厅的统筹管理下，专司其行政管理职责，提升其宏观管理能力。

3 档案机构的职能转变与职业发展

3.1 档案机构的职能优化

在2018年的党和政府机构改革中，绝大多数档案局的“牌子”挂在了党委办公厅。这不仅是一种机构形式上的改变，更意味着档案机构职责的厘清与转变。那么问题来了，办公厅或者通俗意义上的办公室，究竟是一种什么机构？

办公室的最初涵义是办理公务的处所。随着人类社会的发展，特别是国家的形成及其行政职能的确立，在各种社会组织中，逐步形成了一种行政中枢的辅助性和综合性的办事机构。在我国，一般中央国家各部委和省级人民政府设办公厅，其他党政机关和企业、事业单位设办公室。但是无论办公室的形式和称谓统一与否，其基本工作内容是相同的，主要包括文件处理、会议服务、信息综合、调查研究、组织协调、督促检查、来访接待、后勤保障等职能活动，以及保密、档案、值班、记录、印章和介绍信管理等日常事务。

早在新中国成立之初，国家档案局和中央档案馆就是由中央办公厅直接领导，地方档案机构由各级党委秘书长直接领导，不设秘书长的县委由办公室主任直接领导。这种管理体制不仅促进了档案工作的健康发展，还在制度设计层面有所建树，主要表现为档案机构与办公厅（室）的工作关系等方面。我们现在所称的档案，其绝大多数都是由文件转化来的，或者可以将档案称为一种“阶段性”文件。档案管理部门并不“产生”档案，档案是由包括办公室在内的业务部门形成、由以办公室为代表的文书部门立卷之后产生的文件材料。因此，从业务流程方面看，档案机构是“继承”了办公室的文书工作以后发展而来的。档案工作的质量，在很大程度上取决于办公室工作的质量。在2018年档案机构改革之前，档案行政管理部门的所谓“业务指导”不过是办公室对处理完毕文件的“资源配置与整合”，是办公室工作的一部分或者继续。这种情况的存在，在职责划分方面存在一定的交叉地带，同时也为机构改革、优化职责提供了可以操作的空间。

2018年的机构改革，档案行政管理机构的“牌子”直接挂在了办公厅（室），就使得原本属于一个体系的工作完璧归赵。与此同时，档案行政管理机构还可以通过办公厅（室）的综合性职能拓展档案工作的发展空间、提高管理效率、取得1+1＞2的效果。因此，此次机构改革中将档案行政管理机构划归（“挂在”）办公厅（室），既符合我国档案工作的历史状况，也理顺了业务程序，是社会发展的必然结果。

3.2 档案职业的良性发展

《职业大典》将包括档案专业人员在内的一些社会职业从业务人员改为了专业人员，这实际上是对专业人员提出了更高的标准，即专业人员不仅要熟悉业务，还必须专司其职。也就是说，职业是功（职）能和岗位的结合，仅仅可以履行职能（业务）而没有岗位不是真正意义上的专业人员。

2018年的档案机构改革，除了是完成“政事分开”“优化职责”，还将档案专业人员从“行政管理和专业技术”的揪扯中剥离出来，使档案专业人员能够专心致志地设计自己的职业生涯、提升自己的职业空间。同时，各级管理部门也可以理直气壮地用档案专业人员的标准去要求和管理各级各类档案馆中的档案专业人员，使档案职业及其人员在职业的界定和社会特征、职业功能、职业技能、操作规范、活动领域、知识内容、证明方式和考评指导等方面不断完善和发展，不断提升档案职业的社会地位。

总之，通过2018年的档案机构改革，不仅实现了档案工作“政事分开”的职能优化，也使得档案职业取得了发展和提升的空间。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央领导下，在各级党委和政府的指导和关怀下，我国档案工作一定能够在国家建设和社会进步中发挥更大的作用，档案职业一定会有更加光明的未来。