在线政务服务平台电子文件归档管理对策研究

宋 华/浙江省委办公厅（省档案局）档案信息化处

随着大网络、大平台、大数据的应用，“互联网+政务服务”在推进各级政府“放管服”改革、促进政府治理现代化转型的过程中发挥越来越重要的作用。据《国务院办公厅关于全国互联网政务服务平台检查情况的通报》，截至2017年8月，29个省（市、区）及新疆生产建设兵团建成了一体化互联网政务服务平台。2018年国务院《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（下简称“《指导意见》”）强调加快建设全国一体化在线政务服务平台，从“线下跑”向“网上办”、从“分头办”向“协同办”转变，全面推进“一网通办”，为优化营商环境、便利企业和群众办事、激发市场活力和社会创造力、建设人民满意的服务型政府提供有力支撑。今年4月，李克强总理签署国务院716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》（下简称“716号令”），首次明确“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交”，促使各级部门在履职政务服务过程中由过去纸质文件收集归档模式向电子文件运行归档模式转变。由此，电子文件全流程运行、归档与长期保存管理成为政务服务环境下的重要任务。从政府治理层面看，电子文件是政府业务过程和依法行政的原始记录，是数字时代维护政府公信力和提高决策能力的基石，电子文件归档具有重要的政治意义与法治意义；从记忆留存层面看，电子文件是当代中国社会记忆建构不可或缺的重要载体，是“数字中国”经济、政治建设与社会文明建设的有力见证，加强电子政务环境下电子文件归档和长久保存具有长远国家记忆功能。

1 政务服务电子文件界定与归档管理实践

1.1 政务服务电子文件界定

中办、国办《电子文件管理暂行办法》将“电子文件”定义为“机关、团体、企事业单位和其他组织在处理公务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录”。716号令将“电子档案”定义为“具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件”；“电子证照”定义为“由计算机等电子设备形成、传输和存储的证件、执照等电子文件”。

国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》规定“政务信息资源”是指“政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源”。由此可见，在一体化政务服务平台上电子文件、政务信息资源是同义概念，两者内涵与外延都基本一致。而在实际工作中，对电子文件认识仍存在分歧，如各政务办理部门普遍将其视同政务信息，文秘部门视为具备版式的电子公文，信息化部门将其视同为电子数据，档案部门则以电子档案概念推定电子文件。

根据716号令、《指导意见》与《政务信息资源共享管理暂行办法》等政策梳理，政务服务电子文件可分为国家基础信息类、主题信息类、部门信息类三类：

第一类为国家基础信息类电子文件，即为了政务部门履行职责的共同需要，通过平台上集中建设，实现统筹管理、及时更新，在政务部门间实现无条件共享的电子文件，包括国家人口基础信息资源、法人单位基础信息资源、自然资源和空间地理基础信息资源、社会信用基础信息资源、电子证照基础信息资源等。国家政务服务平台基于自然人、法人等基础信息，建设全国统一身份认证系统，实现各政务服务平台一次认证、全网通办。基于基础信息的电子印章、电子签名的电子材料具有法律效力，电子证照与纸质证照具有同等法律效力。因此，人口、法人、信用、电子证照基础信息是非常重要的具有凭证、查考并长期保存的电子文件。

第二类为主题信息类电子文件，即围绕经济社会发展的同一主题领域，由多个部门办理政务服务事项形成的电子文件。主题领域包括健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、信用体系、城乡建设、社区治理、生态环保等政务服务领域。政务服务事项分为行政权力事项和公共服务事项。当前，全国政务服务网平台有教育、医疗、住房、社保、公共法律服务等相关公共服务事项的实施清单及办事指南，并依据指南规范程序办理过程形成的电子文档材料。“档案查阅服务”与“异地查档、跨馆服务”被列入2019年浙江省“一证通办”公共服务民生事项清单。行政权力事项电子文件主要包括各政务部门行政权力事项清单、办事指南，以及政务权力事项在线办理的申请、受理、审查、决定、证照制作、决定公开等全流程形成的电子文档材料。涉及多部门的政务服务事项如企业开办、投资项目审批、工程建设项目审批、不动产登记等在办理中积极推进多证合一、多图联审、多规合一、告知承诺、容缺受理、联审联办，事项办理文档材料也相应精简，在线“一窗”提交电子材料，同时采用共享电子证照或部门提供数据材料。

第三类为部门政务信息类电子文件，包括政务部门信息公开报告、权力清单、责任清单、规划计划、财政审计、开放数据。在政务服务平台上国家综合档案馆提供开放档案信息可属第三类。

1.2 电子文件归档管理的探索与实践

2018年5月，中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》向全国推广江苏“不见面审批”、浙江“最多跑一次”、湖北省武汉市“马上办、网上办、一次办”、天津市滨海新区“一枚印章管审批”、广东省佛山市“一门式、一网式”的经验做法，要求各级政府部门加大转变政府职能和简政放权力度，围绕直接面向企业和群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项网上办理。据统计，2017年底江苏省65个省直部门和所有市县级政务服务中心共网上办理事项185万件。当前，浙江省政务服务网已形成居民身份证、户口簿、工商营业执照、不动产权证等47种电子证照库，完成全省行政事项网上“一站式”办理累计1.6亿件。贵州、上海、福建、江西、山东、广东等省市级政府网上政务服务能力也处于前列，原来行政审批及公共服务过程以纸质文件为主、或纸质文件与电子文件并行的双轨制模式已经转向以电子形式为主的单轨制运行模式。

从电子文件基本属性分析，政务服务电子文件同样具有来源广泛、业务伴生、系统依赖、形式多样等特征，这给在线政务服务平台上的电子文件真实、完整、可用、安全性的保障以及归档电子文件的长期保存带来了巨大挑战。《电子文件归档与电子档案管理规范》、《电子档案移交与接收办法》、《机关档案管理规定》（国家档案局13号令）、《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局14号令）等都提出了电子文件归档单轨制规范要求。

2018年上海市上线运行“一网通办”政务服务平台后，制订出台了《上海市“一网通办”电子档案管理暂行办法》，来规范政务服务电子文件归档与电子档案管理；吉林省制订了《政务服务网电子文件归档数据规范》，山东、河南、广东等省纷纷启动在线政务服务平台行政权力事项电子化归档平台建设，福建省开展了电子证照管理标准规范研究制订与组织实施，宁波市开展政府网站网页归档国家档案局试点工作，政府网站的政务发布信息与公共服务信息网页实施单套制归档。多地将档案公共服务纳入“一网通办”网上政务服务范畴，上海档案部门民生档案“全市通办”系统整体接入“一网通办”平台，部署实施“一网通办”民生档案查询为零材料提交的公共服务事项。浙江档案服务网全面接入政务服务网，统一认证，一网办理查档出证。

浙江政务服务网自2014年上线运行以来，相继制订出台《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》、《浙江政务服务网电子文件归档数据规范》，制定并发布省地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范第3部分：浙江政务服务网电子文件归档数据规范》，建成并上线运行政务服务网电子文件归档系统与电子档案管理统一平台，完成2017、2018年度全省各级政务部门行政权力事项文件材料的归档范围和保管期限的梳理审核，41家省级单位九大类行政权力共700多项事项文件材料归档范围与保管期限进行政务服务网网上配置，事项办结并单轨制归档的电子档案近90万件，全省已归档形成行政权力事项电子档案共计355万件。行业标准《政务服务事项电子文件归档规范》已经形成送审稿，正在抓紧修改完善中。

各地政务服务平台电子文件归档管理的探索实践，不仅将政务服务办理成果以电子形式记录、固化下来，更有助于倒逼各政务部门政务服务电子化全流程管理，提升行政办事效率，推动信息共享和业务协同，真正实现“让数据多跑路、让群众和企业少跑腿”的政府治理理念。

2 电子政务环境下电子文件归档管理存在的主要问题

2.1 以各地分散性探索为主，顶层设计不足

随着“互联网+电子政务”全国一体化在线政务服务平台建设快速发展，大量电子文件形成，电子文件归档管理整体推进滞后，国家对于电子文件归档管理总体控制力不强。《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》等政策文件都未提及“电子文件归档”，新出台716号令首次明确“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交”，当前还没相配套的国家政务服务电子文件归档管理规范及行业技术标准。在浙江政务服务网运行中，有些“最多跑一次”事项的办理实现了电子文件网上申请、一次办结，但是办结后归档按照国家行业主管部门规定如《安全监管监察部门许可证档案管理办法》《城市房地产权属档案管理办法》《环境保护档案管理办法》等要求纸质文件原件归档，严重阻碍在线全流程办理并电子文件归档的单轨制推进。面对电子文件管理这一历史性挑战，需要有国家电子文件管理顶层设计规划与统一政策。

2.2 电子文件管理机制割裂，分工协调不清

电子文件从形成、办理到归档、保存、开发利用的整个生命周期，可以划分为文件形成和归档保存两个阶段，前一阶段由办理业务部门负责，后一阶段由档案部门管理。政务机构在这两个阶段的管理工作因缺乏有效的衔接与协同机制，致使前端业务系统功能因职责界定不清而无法满足后端文件长期保存的管理需求，这就导致电子文件质量先天不足，难以满足后期归档保存的要求。我国文件管理政出多门，无论是在文件形成的前端，还是在档案管理的后端都面临着多部门的监管——前端有多个行业主管部门，后端档案行政体系内部也因条块分割、多头交叉领导而易使文档管理产生分歧，在标准使用上难以达成统一，给电子文件归档及长期保存与利用系统的“四性”保障带来极大的难题。在政府“一网通办”、门户网站、移动终端等政务服务平台上形成、传输、保存的电子文件，信息化部门一般只进行电子数据系统备份，未采用专门措施对结构化数据库与非结构化电子邮件、多媒体文件、网页文件等类型电子文件及其对应文件元数据进行有序整理、固化并保存，这就很可能导致系统平台在升级换代时历史数据的散失。

2.3 电子文件的证据效力仍存在技术瓶颈

基于证据的政府治理是现代行政的重要特点，政府必须主动提供充分的证据向公民证明其一切职责、权力、决策与活动的合法性、正当性与公平性。电子文件的证据效力随着政策健全得到较大改善，但是由于电子文件管理系统功能不完善，电子文件缺乏真实性、完整性、可用性和安全性保障，就无法独立发挥电子文件的证据效力。目前政务服务平台上各政务部门业务系统中形成的文书、证照类电子文件大都缺乏签名签章、版式等凭证保障，办理过程专业类电子文件在流转、交换、共享过程中因标准不一都难以集中完整在线归档，导致许多政务部门还是实施归档双套制，电子归档一套，要求纸质并签字盖章归档一套，甚至有些部门认为电子、纸质文件版式不一致，再将纸质文件数字化扫描后保存实现网上利用。技术保障问题没解决，重要且具有长期保存价值的电子文件的双套制归档保存模式还是普遍存在，并成为全流程在线办理业务推进过程中亟需突破的瓶颈。

3 政务服务平台上电子文件归档管理的对策

3.1 加强顶层设计与法规政策研究制订

全国一体化政务服务平台建设是以信息技术手段对政府管理模式和传统业务流程的一种“重塑”，这项复杂的系统工程必然要求对网络、软件、应用、信息做一个整体的、系列的规划设计，在规划中应将电子文件管理纳入设计要素之列，提高电子文件管理流程在政务机构开展职能活动的融合发展。目前学界着力开展研究，以推动政务信息资源归档与管理纳入国家信息治理任务框架之内，为政务电子文件管理提供理论和政策顶层设计支持。要根据716号令及时调整、完善相关的国家电子文件管理政策法规，推动一批专业类电子文件管理标准、规范的制修订与实施，特别是应根据《国家基本专业档案目录》范畴制订在线政务服务电子文件归档与电子档案管理办法，如公安人口户籍、民政婚姻登记、养老医疗失业工伤生育等社会保险、企业注册登记等与群众、企业利益密切相关的专业类电子文件归档与电子档案管理办法，全面推进政务服务平台电子文件归档工作实施。要从法律与技术两个层面加强电子文件单轨制管理的凭证效力研究，开展一批电子文件归档与电子档案长期保存国家试点攻关项目的推广实施。

3.2 建立相关部门分工协作、联动共治的机制

在政务服务电子文件归档与长期保存过程中，如何应对各类政务服务业务事项办理对一体化政务服务平台的依赖，应对电子证照、信息记录等格式的多样性需求、应对日渐增多的信息冗余与动态云存储、应对纸质文件数据化利用中涌现的各种问题，仅凭单一机构、单个部门管理远远不够。这需要政务业务部门、大数据机构、档案机构、系统平台开发商、云服务机构乃至法律机构的协同合作，建立相关部门联动共治机制。建立电子文件归档管理按照“谁形成，谁负责”、“谁办理，谁负责”的原则落实归档责任部门并做好电子文件整理归档与移交电子档案工作。各地大数据机构负责一体化政务服务平台的建设应用及管理，包括政务服务事项办理过程中电子文件的数据库存储、传输、交换，以及电子证照与政务部门可信电子材料的归集与共享，应做好平台文件、档案统一技术标准的衔接，数据记录归档的交换接口，为电子文件归档提供真实性、可靠性保障。

各地档案行政管理部门要在国家相关政策指导下，制定本地政务服务电子文件归档接收实施规范，并做好监管工作；国家综合档案馆作为接收、保管具有永久保存价值的政府信息记录的法定机构，应在联动机制中承担接收电子档案并长久保存基地建设的重要任务，重点解决接收电子档案长期保存平台功能设计开发、接收政务服务电子文件的分类管理、长期存储格式、电子出证利用等专业性、技术性问题，与信息技术公司、大数据技术研发公司、云服务提供商进行交流与合作，制定政务服务电子文件归档与长期保存的科学、合理、安全的实施策略。

3.3 加快电子文件归档系统与电子档案管理平台建设

全国一体化政务服务平台的关键是业务流程数字化再造，即通过制度规程与系统功能加强政务部门之间、政务服务各异构业务系统之间的兼并融通，推动智能化终端、政务云、大数据分析等数字技术的广泛应用，最终实现数据代替人“跑”、线上“跑”取代线下“跑”的目的，实现政府数据决策、管理和服务的全新政府数字化转型。数据文件归档管理是政务服务事项办理数字化的最后一公里，打通全流程“数据”跑，就要将电子文件归档管理系统纳入一体化政务服务平台建设总体规划，同步建设与政务服务业务标准一致、全流程功能完善、文件元数据规范完整的归档管理系统，并同步运用国家统一的身份认证、电子签名、电子印章、大数据分析挖掘与数据安全备份恢复等技术，方能确保政务服务电子文件归档真实、完整、可靠与安全，以及归档政务服务电子文件的可取、可信、可控与可查阅利用，实现政务电子文件归档及电子档案管理“时时在线”。

国家综合档案馆按照档案法律法规规定负责接收并保存管理本地区各政务部门形成的具有长期和永久保存价值的电子档案。电子档案长期保存管理平台要与归档管理系统同步建设、有机衔接；做好电子档案移交、接收数据接口，采取数据长期保存格式规范与数据安全管理策略；完善电子档案接收、整理、保存、查档、鉴定、开放发布等全流程管理功能；运用统一身份认证互认共享技术与电子签章技术实现在线电子档案查档出证。