尝试、破冰、扩围、再出发——企业单轨制电子文件归档管理的回顾与展望

蔡盈芳/国家档案局

信息技术在业务领域的深入和广泛应用产生大量电子文件，如何实现电子文件归档及电子档案管理成为当前档案领域的重要课题。由于电子文件和电子档案管理技术发展的限制和规章制度标准规范等的滞后，仍有大量企业对电子文件管理采用输出纸质方式运转,采用纸质载体归档，使业务信息化本该有的协同效应大打折扣。由此，出现了只对电子文件归档（单轨制）、纸质和电子文件同时归档（双轨制）、电子文件输出纸质文件归档（单轨制）之分。

1 概念的界定及问题的来源

1.1 概念的界定

讨论单轨制必须首先确定其含义。与电子文件有关的单轨制，包括两种，一是业务办理过程中电子文件运转的单轨制；另一种是归档的单轨制，即电子文件以输出的纸质或电子文件其中一种载体进行归档。就载体来说，存在两种单轨制，一种是以电子载体为主的单轨制，另一种是指以纸质或是传统载体其中之一为主的单轨制。与单轨制相对应的双轨制或多轨制，即电子文件运转、传递、归档中采用两种或两种以上载体，其中几种载体均具有相同效力。为叙述方便，除非特别说明，本文主要讨论电子文件归档的单轨制。

1.2 多种归档方式并存问题的由来

尽管单轨制电子文件归档优势明显，但这种方式并没有成为主流，且多种方式并存，其主要原因有：一是部分单位档案工作人员囿于传统的档案管理观念，担心电子档案法律效力。二是电子文件管理技术研究及推广应用不足，单位缺少相应的电子档案管理系统。三是现有规章制度和标准规范的规定。如1998年版《会计档案管理办法》第十二条就规定：“采用电子计算机进行会计核算的单位，应当保存打印出的纸质会计档案。”[1]因此，大量会计核算系统形成的电子文件基本采用输出纸质文件后归档。2002版《电子文件归档与管理规范》要求：“具有永久保存价值的文本或图形形式的电子文件，如果没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。归档时，应同时保存文件电子版本、纸质版本或缩微本。”[2]《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号）第七条也规定，“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联”[3]。

2 单轨制尝试和破冰

就从电子文件归档方式来说，电子化单轨制显然具有优势。它有利于优化业务信息化，有利于提高档案工作效率，有利于降低管理成本等。企业从优化流程、降低成本出差，从信息化实施的那一天起就尝试单轨制电子文件运转、传递和归档。尤其是在业务领域，国家863/CIMS计划，从甩图板开始，基本实现了电子文件运转、传递的电子单轨制。在协同办公系统产生的电子文件管理方面，实施电子、纸质双轨制归档，两者具有同等效力。协同办公系统电子文件双轨制归档为单轨制作了有益的尝试，为单轨制电子文件归档的推行积累了经验和做法。在工程技术领域，由于大量产生的三维电子文件无法输出纸质文件，归档时只能采用电子单轨制，有的企业在实施CAD、PDM等系统时实现了三维电子文件的电子化单轨制归档，这也是对单轨制电子文件归档的有益尝试。

随着电子商务的发展，会计电子文件全流程电子化单轨制管理呼声日益高涨。为此，2013年12月6日，财政部下发《企业会计信息化工作规范》（财会〔2013〕20号）。其中第四十条规定，企业内部生成的会计凭证、账簿和辅助性会计资料，同时满足一定条件的，可以不输出纸面资料。第四十一条规定，企业获得的需要外部单位或者个人证明的原始凭证和其他会计资料，满足一定条件的，可以不输出纸面资料[4]。这个文件的下发，使会计业务领域实施单轨制电子文件运转、传递扫清了政策障碍。会计业务领域单轨制电子文件管理对单轨制归档提出了迫切的需求。为此，2013年，国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局、国家档案局组织开了电子发票及电子会计档案综合试点工作，引导企业实现会计电子文件的单轨制归档。经过一年的试点，打通了会计类电子文件单轨制归档的技术障碍，有三家中央企业实现了会计类电子文件的电子化单轨制归档，为电子文件单轨制归档的实施进行了有益的尝试，促进单轨制电子文件归档社会观念的转变。

3 单轨制扩围

电子发票及电子会计档案综合试点工作和单轨制电子文件归档在企业优化业务流程、降低成本等方面取得了很好的效果，这为进一步扩大范围提供了动力和依据。为适应电子商务发展的需要，从2012开始，国家档案局会同财政部着手修订《会计档案管理办法》，为会计电子文件的电子化单轨制归档提供政策依据。在试点基础上，2015年《会计档案管理办法》修订完成，于2015年12月11日正式发布。修订后的《会计档案管理办法》第八条规定，满足一定条件的，单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案。第九条规定，满足《会计档案管理办法》第八条规定条件，从外部接收的电子会计资料附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子签名的，可仅以电子形式归档保存，形成电子会计档案[5]。《会计档案管理办法》下发，为会计类电子文件的电子单轨制归档提供了政策依据，得到了社会的欢迎。为了推进单轨制电子文件归档的实施，2016年开始，国家档案局开展企业电子文件归档和电子档案管理试点工作，遴选了33家企业开展单轨制电子文件归档试点，其中16家企业确定开展会计类或ERP系统单轨制电子文件归档试点，试点解决的信息系统达到30多种。单轨制电子文件归档实施的范围进一步扩大[6]。

4 新形势下单轨制再出发

4.1 单轨制电子文件归档面临的形势、挑战和机遇

随信息技术的发展，单轨制电子文件归档管理既面临着需求更加迫切的机遇，也面临着诸多挑战。尽管《会计档案管理办法》已经允许会计类电子文件实施电子化单轨制归档，但大量外部接收的电子发票仍旧采用纸质归档；尽管《电子文件归档与管理规范》已经在2017年版本中删除了要求输出纸质的归档要求，但单轨制电子文件归档的积极性并没有当初预想那么高，这些现象降低了单轨制电子文件归档的效果。

2017年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时的讲话中指出，要加快发展数字经济，推动实体经济和数字经济融合发展[7]。2017年3月，李克强总理在政府工作报告中指出：“推动‘互联网+’深入发展、促进数字经济加快成长，让企业广泛受益、群众普遍受惠。”[8]2017年11月19日，《国务院关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》发布，提出要“以供给侧结构性改革为主线，以全面支撑制造强国和网络强国建设为目标，围绕推动互联网和实体经济深度融合，聚焦发展智能、绿色的先进制造业”“形成实体经济与网络相互促进、同步提升的良好格局，有力推动现代化经济体系建设”[9]。

数字经济加快发展和“互联网+先进制造业”战略的实施给单轨制电子文件的归档带来了前所未有的挑战。电子文件产生的环境由局域网变成了互联网，电子文件的来源由内部转向内外兼有，电子文件格式更加多样，产生电子文件的系统也更加多样，电子文件和电子档案管理作用在企业中更加关键。与此同时，单轨制电子文件归档也遇上了难得的机遇，如单轨制电子文件归档的法律环境更加健全，单轨制电子文件归档社会意识更加强烈，电子档案管理的软硬件环境更加完善，电子档案管理技术更加可行。

4.2 单轨制再出发

面对数字经济、“互联网+先进制造业”发展给单轨制归档带来的挑战和机遇，有关部门实施单轨制电子文件归档的力度持续加大，并在总结前期经验的基础上，各项政策更加科学，推进的步伐明显加快。2018年初，国家档案局在北京召开了电子发票应用推广专题座谈会。财政部、国家税务总局有关人员出席会议。中石油、人保财险、中国电信、中国南方航空、京东、苏宁易购等电子发票应用企业，航天信息、北京东港瑞宏科技有限公司等电子发票开具平台企业，用友网络科技股份有限公司、金蝶国际软件集团等会计软件企业，阿里巴巴集团、蚂蚁金服、深圳腾讯计算机系统有限公司等电子发票服务企业，档案软件企业东软公司等共16家企业的近50位代表参加会议。参会企业对电子发票的应用推广提出了建议，认为应加大电子发票应用的推广力度；要探索数据互通、管控有序的长效机制；加快电子发票相关管理政策的出台，建立电子发票使用安全规范，完善电子发票应用配套环境等[10]。2018年7月24日，国家档案局联合海关总署、财政部、国家税务总局发布2018年第100号公告，提出“企业、单位满足《会计档案管理办法》（中华人民共和国财政部国家档案局令第79号）第八条、第九条所列条件的，可以电子《海关专用缴款书》为依据进行会计处理并归档保管；不满足第八条、第九条所列条件的，应以电子《海关专用缴款书》数据流文件为依据进行会计处理，并对电子《海关专用缴款书》进行归档，同时自行打印版式文件进行归档。归档时，应建立纸质文档与对应的电子文件的关联关系”[11]。2018年12月12日至13日，国家档案局在北京召开企业电子文件归档和电子档案管理第一批试点单位的试点工作中期检查会暨第二批试点单位的试点方案评审会。国家档案局计划遴选若干企业作为第二批试点单位，开展电子文件归档和电子档案管理试点，试点的重点是会计电子文件的单轨制归档和电子发票（包括其他票据）的单轨制归档。

与时同时，由国家档案局、国家发展改革委2016年开始的电子文件归档和电子档案管理试点，截至2018年底，已有13家试点单位通过了验收，解决了PDM、ERP、CAPP、会计核算等16种系统的电子文件归档难题，实现了单轨制电子文件归档，并形成了一批内部标准规范。这些成果后续将发挥其典型示范作用，引导企业更大范围和更多系统形成的电子文件电子单轨制归档[12]。

2019年初，国家档案局、财政部、国家税务总局联合开展电子发票电子化报销、入账、归档管理试点工作，遴选了中国南方航空集团有限公司、中国电信集团有限公司、中国能源建设集团广东火电工程有限公司、中铁联合国际集装箱有限公司、中车互联运力科技有限公司、深圳萨摩耶互联网金融服务有限公司6家企业开展电子发票电子化报销、入账、归档管理试点。试点工作主要包括以下两个方面：一是开展电子发票电子化报销入账试点，过程符合《企业会计信息化工作规范》有关要求；二是开展电子发票电子化归档试点，即在没有电子档案管理系统的情况下，档案部门或档案人员直接从会计核算部门或会计核算系统接收电子发票，并仅以电子形式归档，归档存储格式符合要求，归档过程中电子发票真实性、完整性、可用性、安全性有保障[13]。试点的主要目的是使中小企业电子发票不再打印出纸质发票，电子发票归档便利化，降低中小企业接受、使用、归档电子发票的成本，促进电子发票的推广应用。