新时代民族自治县治理的有益探索——评《省直管自治县体制研究》

何晓芳

民族区域自治是国家“五位一体”建设的重要内容、“五大发展理念”贯彻落实的结点。习近平总书记强调“要坚持和完善民族区域自治制度，把《宪法》和《民族区域自治法》的规定落实好”。由人民出版社于2018年5月出版，陈永亮博士所著《省直管自治县体制研究》一书，提出了新时代下民族自治县治理的方法与形式的新探索、新思路、新设计，对新时代民族自治县问题，进行了有益探索。

中华人民共和国建立在具有数千年文明史的中国这片古老的大地上，如何建立完备的多民族统一国家的行政治理体制，贯穿着整个中华民族由多元走向一体的历史过程。自秦朝统一中国直到清王朝结束的两千多年期间，始终在探索如何加强中央王朝大一统的民族地方治理方法和模式。经过秦汉、隋唐、元明至清朝，创造了各民族多元一体的地方治理的中国模式，促进了中华民族由多元走向一体，为当今中华民族共同体意识增强和国家统一认同奠定雄厚的历史基础。中华人民共和国建立后，中国共产党根据马克思主义无产阶级政党关于国家建设的理论学说，以中华各民族一律平等的最高原则出发，实行民族区域自治制度。从1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》到1954年《中华人民共和国宪法》，再到1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施，民族区域自治已经牢牢扎根于中国特色社会主义制度之中，成为建设中国特色社会主义民主制度的重要内容。

历史上中国的民族地区交通不便、信息闭塞、与外几乎隔绝，这既是民族地区的共同特点也是民族地方保持千百年特点的原因所在。中华人民共和国继承了这个历史遗产，中国少数民族大多数分布于边疆、边境以及贫困地区。经过“改革开放”40年，国家针对民族地区实施“西部大开发战略”“兴边富民行动”等重大战略决策，民族地方获得长足发展，有些民族自治地方已经居于全国经济发展前列①关于民族自治县的县域经济发展类型的划分，民族自治县主要分为率先发展型，赶超发展型，爬坡发展型，扶贫攻坚型四种类型模式。参见王正伟《在第三届全国民族自治县（旗）科学发展经验交流会上的讲话》，载国家民族事务委员会网站，2013-07-15，http：//www.seac.gov.cn/art/2013/7/15/art_6805_187458.html。，改革形成于建国初期的民族自治地方的体制机制成为一种现实需要，其焦点集中于行政层级改革。

民族自治地方的行政层级，与全国行政层级一样，原本是中央、省、市、县等多层级模式。从20世纪90年代开始，学术理论界出现了两种探讨：一个来自历史与政治地理领域，尽管在具体问题上的观点意见有些不同，但大方向基本一致，即实行分省减层，即简化为省、县（市）二级，其中包括民族自治县。另一个是来自民族理论界，呼吁设立“自治市”，即把自治县升级为县级市。与学术界的探讨相呼应，国家从20世纪90年代后期到现在，逐步推行“强县扩权”“扩权强县”“省财政直管县”等措施，作为由多层级管理向两级管理体制——省直管县的过渡。

陈永亮的《省直管自治县体制研究》，就是在上述大背景下诞生的。该书巧妙地以省直管自治县研究这一针对性强、聚焦点鲜明的选题为切入点，是此前在地方治理的改革管理体制机制研究上的一个创新，成为我国省直管自治县体制研究的第一本专著。

该书有如下三个方面特点：一是充分结合民族区域自治制度和省直管县理论，力图在民族区域自治制度的框架内探索省直管自治县与落实自治机关自治权的问题。该书在调研的基础上进行归纳和推演，在理论上探讨省直管县与民族区域自治制度的相容性，既强调民族自治地方改革服从国家大局，同时也兼顾强化上级国家机关帮助民族自治县发展的职责，为民族自治县依法行使自治权创造条件；更能充分调动和发挥民族自治县行使自治权的主动性和积极性，为民族地区2020年同全国同步实现小康社会助力。二是别具特点的表述方法，首次对民族自治县的类型进行系统地划分。即是将民族自治县置于整个国家地方治理体制现代化之中，细化行政层级因素分型，把省直管民族自治县体制分为“一元型”“二元型”“其他型”三个基本类型。这种类型划分的研究方法，将民族自治县体制客观制约因素、改革的必要性融合为一体，加以清楚表述，在该问题的研究中属首创。三是扎实的田野调查，以丰富的民族自治县案例解读作者本人的探索。该书中，作者以海南省、重庆市、贵州省已经实行的省直管自治县为中心深入研究。作者对有民族自治县的大部分省份做过调查研究，形成比较，使该书的探索更有可操作的实践价值。

综上所述，该专著有许多优势。当然，该书也有需要继续补充和完善之处，诸如进一步深化路径探索的后期预测性研究有待加强等。然而，瑕不掩瑜，该书的确是一本能够引人深思的好书。