检视与破局:生态环境损害司法鉴定评估制度研究——基于全国19个环境民事公益诉讼典型案件的实证分析

李 清，文国云

（1.内江市中级人民法院，四川 内江 641000；2.内江市法学会，四川 内江 641000）

生态环境损害赔偿制度是我国统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大部署，也是生态文明制度体系的重要组成部分。环境损害司法鉴定评估是指鉴定评估机构综合运用专业知识和科学技术，按照规定的方法和程序，评估污染环境或破坏生态行为所导致的环境损害的范围和程度，判定环境损害行为与环境损害结果间的因果关系，确定生态环境恢复至基线状态并补偿期间损失的恢复措施，量化环境损害数额的过程[1]。环境损害司法鉴定评估是审理环境侵权私益诉讼和环境公益诉讼案件的重要环节，涉及环境损害赔偿数额、生态修复费用等的确定，对相关案件的审理及实体性判决结果均能产生重大的影响。进入新时代，党的十九大报告提出“实行最严格的生态环境保护制度”，对破解环境损害司法鉴定评估制度困境，探索可持续发展路径提供了根本方向，亟待通过制度创新和实践探索谋求新发展，开辟新境界。

1 检视现状:生态环境损害司法鉴定评估的立法实施与司法实践同频共振

1.1 立法实施循序推进

《民事诉讼法》第六十三条规定，作为证据种类之一的鉴定意见应在查实正确的基础上才能作为认定事实的证据。最高人民法院《民事诉讼证据规则》对司法鉴定的程序、鉴定意见的认证、鉴定人出庭接受质询等方面做了规定，并规定了当事人可以自行委托鉴定。具体到环境方面，最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释确认了生态环境损害的赔偿，但在鉴定评估方面仅规定有专门知识的人出庭就生态修复费用、鉴定费用等提出意见。《环境保护法》没有具体的关于环境损害司法鉴定评估的规定，而是规定了国家加强对水、大气、土壤等方面的调查、监测、评估和修复工作。以上法规都仅规定了环境损害司法鉴定评估的原则和一些程序性问题，对评估的具体规定散见于环境、农业、渔业、海洋等部门的部门规章之中（表1）。

表1 与环境损害司法鉴定评估规定相关部分法律文件

1.2 制度建设日臻完善

近年来，各地积极探索环境损害司法鉴定评估制度，充分发挥环境损害鉴定评估对环境司法、环境监督管理、生态环境损害赔偿磋商等工作的技术支撑作用，满足社会对环境损害鉴定评估的需要。2014年1月，环境保护部向社会公开推荐了天津市环境污染损害鉴定评估中心等12家具备为环境管理和司法提供技术支持的环境损害鉴定评估机构；2016年2月，环境保护部办公厅印发《环境损害鉴定评估推荐机构名录》确定中国环境科学研究院、环境保护部南京环境科学研究所等17个单位为第二批环境损害鉴定评估推荐机构。2018年5月，生态环境部、市场监管总局印发《关于加强生态环境监测机构监督管理工作的通知》，对加强制度建设、事中事后监管、提高监管能力水平提出了具体要求。各地相继出台配套政策，环境损害司法鉴定评估工作逐步加强。

1.3 司法实践创新突破

笔者从中国裁判文书网中以“环境民事公益诉讼”作为关键词多次检索，共找到裁判文书51件，其中:一审27件、二审11件、再审9件、再审审查与审判监督各1件、其他2件。经筛选，遴选出19件典型文书，其中:一审14件、二审5件，均不存在当事人相同的情形，力图从中总结环境损害司法鉴定评估制度在环境民事公益诉讼中的审判经验（表 2）。

表2 19个环境民事公益诉讼典型案件审理简况

续表2

续表2

从19个案例的分析中总结出以下特点:（1）委托人多为提起诉讼方。19个案件中由提起诉讼方申请鉴定的有18件（含12件由提起诉讼方向法院提交的其他部门申请的损害评估报告），由法院经当事人申请并依职权委托鉴定的有1件。没有被告主动委托进行鉴定的案件。（2）评估主体多元涵盖。19个案件中的评估主体既有福建天祥司法鉴定所等专门鉴定机构，也有广东省环境科学研究院等行政事业单位附属机构，又有北京师范大学等高等院校，还有直接委托环境方面的专家进行鉴定的。评估主体只要具有相应资质和能力，即可接受委托，评估主体呈现多样化特征。（3）评估意见多被最终采信。尽管法院在对评估意见的性质认定上存在差异，但19个案件中的被告均没有有利证据来推翻评估意见的正确性和科学性，使得评估报告最终被法院直接采纳，且评估意见多数适用的是环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》和《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》的“虚拟治理成本法”[2]来计算具体损害数额。（4）评估费用差距较大。19个案件中，除评估费不明的情况，最低的评估费为1 400元，最高的评估费为17.5万元，从几千元到十几万，评估费用的差距较大，且从分析评估的事项来看，被评估内容的复杂与否与评估费用的高低并无直接必然的联系。（5）评估主体出庭应询成常态。19个案件中，原告申请专家证人出庭接受质询的案件有12件，占63.16%。这表明，鉴定评估报告作为认定案件事实的关键证据，专家证人出庭就报告接受双方当事人的质询才能作为法院采纳的依据，这从程序上体现了法律的公平正义，提高了环境损害司法鉴定评估报告的权威性。（6）申请重新鉴定比例较低。综合19个案件可看出，被告并非对鉴定报告完全认可。被告质疑评估主体的鉴定资质、认为鉴定资质不合法的有3件，占案件比例的15.79%；对鉴定评估所适用的方法、得出结论所依据的事实、鉴定意见不科学等评估具体内容存在疑问的有14件，占案件比例的73.68%，尚无被告对环境损害赔偿数额提出重新鉴定的请求，申请专家证人出庭接受质询以支持自己的主张也仅有1件。综上可得出结论:在司法实践中，环境损害司法评估鉴定制度存在某些乱象，阻碍了环境损害评估制度的进一步发展，有可能对司法的权威性带来不利影响，因此，分析环境损害司法评估鉴定制度存在的困境及成因，对于构建新的路径、实现可持续发展显得尤为重要。

2 解析困局:生态环境损害司法鉴定评估面临不平衡不充分的现实窘境

2.1 鉴定评估体系不健全

2.1.1 法律体系不健全

我国现行法律中对环境损害司法鉴定评估的规定具有原则性，而具体规范主要散见于地方及部门的文件规章中，暂无专门的环境损害司法鉴定评估工作的法律文件，这些规定普遍具有局限性，在一定程度上制约了环境损害司法鉴定评估工作的有序开展。由于环境污染损害具有复杂性、综合性的特征，导致在有效的上位法缺乏的情况下，无法形成规范统一的环境损害认定标准，在司法实践中容易出现“定损难、认定难”等现实问题[3]。

2.1.2 鉴定机构不健全

由于法律体系的不完整、不完善，导致全国范围内未能形成统一有效的管理机制，难以协调统一开展工作。即便环境损害司法鉴定的主体数量看起来很庞大，但若针对某一具体鉴定事项，适当的环境损害司法鉴定主体数量并不多，甚至可以说很少。据统计，2014年底，我国经司法行政机关审核登记的、从事环境损害类司法鉴定的鉴定机构共有89家[4]，分布在15个省（区、市），全年共完成环境损害类司法鉴定33件，地域分布上存在不均衡，不能满足环境司法鉴定的需求[5]，导致不具备资质的鉴定机构也进行鉴定。综合当前司法实践和前面的案例不难看出，原告委托评估鉴定的主体呈现多样性，导致被告对鉴定机构本身的资质产生怀疑的案件不在少数。

2.2 鉴定技术规范不统一

2.2.1 能力标准面临质疑

主要表现为鉴定技术综合性的高需求与鉴定机构分散性及专长之间的矛盾突出。在司法实践中，环境损害结果的发生往往是多种因素共同作用形成，而环境损害司法鉴定评估涉及各种环境因素，需要利用多个学科领域的专业知识，配合综合性的技术手段来完成。环境公益诉讼的鉴定涉及生态环境修复及费用、期间损失等，专业性极强，综合利用不同专业领域的专业知识导致鉴定的难度较大，从而对鉴定人员的专业鉴定能力提出了更高要求。与此同时，我国当前环境损害评估制度尚未健全，鉴定机构的鉴定技术单一，难以科学鉴定综合复杂的环境损害问题。而不同的鉴定部门采取不同的鉴定标准，导致同一环境损害事实产生不同的鉴定意见。甚至可能出现鉴定人员不熟悉鉴定领域，在接受委托后直接作出鉴定意见的情形，鉴定意见的权威性无法得到有效体现。

2.2.2 庭审适用面临质疑

主要表现为当不同的鉴定机构出具的环境损害司法鉴定评估报告相冲突时，法院对鉴定评估意见难以确定。加之环境公益诉讼的时效性强，随着时间推移，可能导致污染或破坏状态发生变化，即便是同一鉴定机构，但由于委托时间的不同也会导致鉴定意见发生很大变化。由此不难看出，很多被告对评估机构采取的如“虚拟成本法”等方法提出了合理的质疑，认为类似方法不能准确得出生态环境修复费用。如在江苏泰州环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等6家化工企业的民事公益诉讼中，鉴定机构接受委托工作时，被告倒入河流中的废酸随着河水流动，使得倾倒地点的水质发生好转，难以计算修复费用，最后采用虚拟成本法计算生态环境修复费用，这容易引起被告的强烈质疑，认为该鉴定意见根本无法准确反映污染时的真实情况。这些质疑，会影响法官对鉴定意见的采信，甚至对环境损害赔偿范围的界定及司法公信力带来不好的影响。

2.3 鉴定监督管理宽松软

2.3.1 对鉴定机构的监管缺位

由于缺乏全国性的环境损害司法鉴定评估管理机制，在不同鉴定机构的主业范围不同的情况下，容易出现不同的鉴定范围，不同的鉴定机构之间缺乏互动性，不能娴熟地开展鉴定评估工作，导致鉴定进度不一。同时，区域之间存在管理的“真空地带”、“灰色地带”，可能出现重复鉴定、多头鉴定等现象，也会导致环境损害的损害定损难、责任认定难。

2.3.2 对鉴定环境的监管缺失

由于主管部门协调不全面，对鉴定人员的管理也会存在不规范的地方。每个管理部门都有自己单独的一套管理体系，导致不同部门之间鉴定人员的水平参差不齐，对鉴定机构的权威性造成不良影响。没有相应的资质却能作出鉴定，也会导致当事人对鉴定机构的权威性产生怀疑。同时，鉴定评估机构缺乏统一的市场监管机制，导致评估主体自行定价的情况出现，评估费用的乱象和虚高给环境损害赔偿案件的审理带来不利影响。

2.4 合法权益保障不充分

2.4.1 法院对鉴定意见的审查判断水平待提高

技术鉴定是法官认定事实的辅助手段，鉴定意见是法官判断案件事实的证据内容，其本身不能代替法官依职权作出法律判断[6]，这就需要法官在审查环境损害司法鉴定评估报告时，运用自身专业化水平，运用社会科学的裁判方法和自有裁量权来进行综合判断，而不能单纯地对环境损害司法鉴定评估意见形成依赖性，在损害结果确认、损害行为与损害结果的因果关系判断、损害赔偿金额量化等方面完全采信环境损害司法鉴定评估报告。在此过程中，通常会请具有环境方面专业知识或者具有相关丰富经验的专家辅助人依据其自身的环境专业优势和现代科学技术对环境损害司法鉴定评估事项提出自己的观点，以帮助法庭调查事实的真相，确保审理公正。但从司法实践看，《民事诉讼法》规定的鉴定人出庭作证和专家辅助人参与庭审的做法并不尽相同。

2.4.2 平等保护被告鉴定权未能得到有效体现

本文分析的19个环境公益诉讼案件中，被告申请鉴定的案件为零。在其他民事诉讼中，被告不同意原告申请的鉴定导致的多次鉴定、重复鉴定的现象较多，而在环境民事公益诉讼中，对损害事实、因果关系、赔偿数额等申请重新鉴定的比例呈现偏低的现象。从好的方面来说，是被告对环境损害事实的认可，但另一方面，也说明了被告的平等鉴定权未能在庭审中得以体现和得到保护。在理想的诉讼环境中，环境侵权司法解释第七条规定，如污染者的污染行为与损害结果之间不存在因果关系，那么被告就有权通过专业的环境损害司法鉴定评估机构来证明存在该条规定的情形。

2.5 鉴定援助机制不完善

2.5.1 鉴定评估费用畸高

按现行证据规则，对被告行为所带来的环境影响、经济损失、损害后遗症、修复经费等，原告都需要进行量化[7]，而这些数据需要具有相应资质的权威检测部门鉴定才能确定，高昂的鉴定评估费用大大增加了原告的诉讼成本，成为提起环境公益诉讼的“绊脚石”。眼下环保公益诉讼大门已开，但在环境公益诉讼中，庭辩双方争执最多的是鉴定问题，而这类诉讼中的鉴定费用，少则几万，多的恐怕要几百上千万[8]。如昆明环境公益诉讼“第一案”，原告昆明市环保局前期聘请专家对恢复成本进行评估，花费了13万元，之后欲聘请地质水文专家对被污染的地下水作鉴定，却因鉴定费高达33万元而望价止步[9]。又如，2011年的云南铬渣污染事件，鉴定机构对鉴定评估费用的报价高达700万元，让艰难迈出环境公益诉讼案步伐的“自然之友”只能望诉兴叹[10]。面对高昂的鉴定评估费用有理难进，既影响了对被告平等鉴定权的保护，也不利于评估意见被鉴定同行更为客观科学的评价，对树立环境损害司法鉴定评估的公信力带来不利影响。

2.5.2 鉴定援助虚设力乏

在司法实践中，目前大多省（区、市）已将环境损害司法鉴定评估纳入司法鉴定援助制度，但公益诉讼的鉴定评估尚未被全面纳入鉴定的法律援助项目。对于环境损害司法鉴定评估费用，仍缺少救助性的公益基金来支持，也没有明确的政策制度支撑。尽管最高人民法院2015年颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，原告可以请求被告承担鉴定费用，但仅限于案件审理结束后，这让原告在需要自己承担环境损害鉴定评估费用时，不得不做一番衡量。

3 探路破局:以法开路加强生态环境损害司法鉴定评估制度建设

中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》于2018年1月1日正式实施，对生态环境损害责任主体、赔偿范围、索赔主体、赔偿途径等内容作了进一步明确，并强调要形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，着力构建“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的生态环境损害赔偿制度。在全面推进依法治国的大框架下，应坚持以法开路，加快建章立制，以加强环境损害司法鉴定评估制度建设的实际成效，助推司法保障生态文明建设。

3.1 立法层面:逐步完善全面规范的环境鉴定评估制度

3.1.1 加快法律制度建设

环境公益诉讼损害评估鉴定在司法实践中遇到瓶颈既有技术规范等因素，又有其他多种因素，但最关键的制约因素是法律制度的不完善。在完善法律方面，应将司法部门和行政部门的相关制度有机结合起来，统筹各行业之间指导规则，探索制定环境污染损害鉴定评估的专门法律法规，实现环境污染司法鉴定标准的全面客观、规范统一。以法律法规的形式明确环境损害评估的概念、主体、对象、范围、标准、规范等各项具体制度，并将环境损害司法鉴定相关内容纳入民事诉讼鉴定制度中，以此达到统一全国环境污染损害司法鉴定评估制度的目的[11]，加快推动形成一个有机统一、整体联动、协调衔接的环境污染损害司法鉴定评估体系。

3.1.2 构建鉴定机构体系

全面落实和不断完善生态环境保护责任制度、生态环境损害赔偿制度，加快构建环境损害司法鉴定评估机构体系，营造良好的行业秩序和执业环境。落实主管部门的监管责任，建立统一的环境损害司法鉴定机构的形式要件和实质要件，严把鉴定机构审核关，设立严格的准入机制，在制度设计、职能衔接、资源共享等方面加大力度，不断规范鉴定机构和人员的选任程序，确保鉴定机构的高质量、高水平，保证鉴定机构的中立性和专业性。鉴定评估机构应重视发挥核心智库的职能作用，注重社会效益和行业影响，为环境损害诉讼提供高效优质的服务。同时，有计划、有步骤地扩充鉴定机构和鉴定人员的数量，实现在“提质”的基础上“增量”，确保环境损害司法鉴定评估的专业性和权威性，促进行业健康可持续发展。

3.2 技术层面:形成科学合理的环境损害赔偿标准

3.2.1 完善环境损害赔偿标准

环境损害赔偿标准决定环境损害赔偿金额的确定。首先，应在法律制度中明确“共性”与“个性”标准。“共性”即通过全国性的法律法规制定出在全国统一适用的环境损害赔偿标准；“个性”即考虑到各地区的生态差异，授权有权制定地方性法规的地方机关结合实际制定符合本地区生态发展的环境损害赔偿标准。其次，基于不同环境服务功能的独特价值、不同的环境损害种类对环境服务功能的损害也存在差异，应充分考虑到环境损害对环境服务功能影响的差异性，根据不同的环境损害种类制定不同的环境损害赔偿标准。最后，基于发生环境损害区域的不同性，应按照环境损害区域的不同制定环境损害赔偿标准[12]。

3.2.2 完善鉴定技术规范标准

在建立全国性环境损害司法鉴定评估体系的基础上，各地各部门可结合自身实际，制定详细具体的鉴定标准，并在上位法统一标准的框架下，根据实际情况的变化及时更新完善，保证鉴定标准与时俱进，避免出现标准脱节及与其他鉴定评估衔接不一致的现象。对此，环境损害司法鉴定评估的主管机关应加强技术规范建设，通过邀请环境方面的专家制定切实可行并能体现科技发展的评估标准，统一环境损害司法鉴定评估标准体系。鉴定机构应加强对鉴定文书的规范制作，在鉴定文书上充分体现鉴定技术的规范性和文书的科学性，不断增强鉴定文书的权威性、说服力和法律效力。

3.3 监管层面:建立务实高效的鉴定评估监督机制

3.3.1 建立鉴定评估监督管理机制

以法律制度的形式，明确规定环境损害鉴定评估监督管理机制，严格设定不同监督主体的监督职责，明确各监督主体的监督范围，将各监督主体的职责落到实处，形成行业监管、行政监管、司法监督、社会监督‘四位一体’的监督体制[13]，推动鉴定评估监督从“宽松软”走向“严紧硬”。在明确监督主体的监督范围的同时，严格设定各种监督主体的法律责任，确保监督责任落到实处，取得实效。

3.3.2 建立鉴定机构责任考核机制

进一步明确环境损害司法鉴定机构作为责任主体的权利和义务，对鉴定机构实行领导责任制，强化其法律责任、经济责任，规范成员行为，确保鉴定意见符合客观事实。同时，明确鉴定评估监管者的监督责任，通过加强行政责任、刑事责任督促监管者实施公开监管，防止监管者与被监管者利益输送，损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益。

3.4 保障层面:推行专家辅助维护被告人合法权益

3.4.1 构建和完善专家辅助人制度

通常通过专业鉴定机构作出的鉴定评估结论比专家意见更具有科学性，专家辅助人根据自身专业技能对环境损害作出认定，有利于节约鉴定成本，缩短评估周期。司法实践中对该制度已有探索，如昆明中级人民法院规定当事人及人民法院有权聘请专门技术人员作为专家辅助人出庭作证，专门技术人员的陈述可以作为证据。但目前司法鉴定机构偏少，并存在专业技能不均衡、鉴定费用高、鉴定周期长等弊端，在此情况下，有必要支持建立专家证人制度。因此，建立专家辅助人制度很有必要，可通过设立环境诉讼技术专家库等方式，构建和完善专家遴选机制，引进涉及农业、林业、渔业、牧业、资源等各类环境领域的专家，并制定相应的专家库管理办法。在有案件需要时，以双方当事人协商或抽签方式确定专家人员到庭进行说明。专家证人在庭上提出的意见，经过各方当事人的质证后，可以作为证据采用，作为认定案件事实的依据。同时，应建立专家陪审员制度，通过选任程序，让具备环境专业知识的专家陪审员参与环境公益诉讼案件的审理。

3.4.2尊重并保护被告的申请鉴定权

当事人委托鉴定机构对争议事实进行鉴定是当事人的权利，人民法院应当予以平等对待和支持保护。被告有权委托鉴定机构进行鉴定，也有权对原告提供的鉴定意见申请重新鉴定。在环境公益诉讼司法实践中，不可因过分强调对原告以社会公共利益为理由的申请鉴定权的单方保护，进而忽视了对被告申请重新鉴定的平等保护。对此，人民法院有义务对被告进行释明，被告同原告一样，有权就争议事实自行委托鉴定或申请法庭重新鉴定的权利[14]。通过尊重并保护被告的申请鉴定权，以实现程序公正和实体公正。

3.5 援助层面:设立专项救助基金完善司法援助机制

3.5.1 设立环境公益诉讼专项救助基金

针对事实调查环节需要对环境污染范围、侵权损失、修复成本等开展鉴定的实际，各地在探索环境公益诉讼专项救助基金方面进行了有益探索。如:广东省环境保护基金会出台《关于设立环境公益维权专项基金的实施方案》，昆明市政府出台《环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，以支持环境公益维权和环境公益诉讼工作的开展；江苏连云港灌南县设立200万元公益诉讼维权专项基金，为强化司法履职、维护生态环境、守护绿水青山提供了有力保障。对此，各地应结合实际，根据地方财力和环境公益诉讼司法实践，设立环境公益诉讼专项救济基金，对环境公益诉讼过程中包含调查取证、鉴定评估等在内的合理费用纳入专项救济资金范围，并明确专项救济资金的来源，为提起方提供必要保障。

3.5.2 构建完善鉴定评估司法援助机制

司法援助作为一项法律保障制度，在加强社会治理、促进社会和谐中发挥了重要作用。环境民事公益诉讼作为一项社会公益，在环境损害司法鉴定评估制度中建立司法援助机制，能充分激发社会组织的公益功能。有学者认为，当市级政府引进一高污染企业，其应当对企业造成的污染结果承担一定责任，且企业污染罚款由当地财政收缴，因此，侵权行为地或污染所在地行政部门应当承担环境损害司法鉴定评估费用[15]，这具有一定的合理性。除此之外，司法行政部门应主动作为，积极鼓励、发起设立环境公益诉讼司法援助基金，经审核后由司法行政部门委托鉴定机构进行鉴定，或者由司法行政部门对符合条件的申请予以相应的司法援助，鼓励社会多元参与为环境公益诉讼提供保障。

“像对待生命一样对待生态环境”是习近平新时代中国特色社会主义思想关于生态文明建设的重要论述。立足新的历史起点，建设美丽中国是全国人民共同的愿望，必须坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立和切实践行“绿水青山就是金山银山”的理念，在实行最严格的生态环境保护制度视阈下，不断健全和完善环境损害司法鉴定评估制度，最大限度地激发其在司法实践中的重要作用，实现社会效益、环保效益和经济效益同频共振，相得益彰。