“三权分置”下农民权利的保护

周 洁

广东财经大学，广东 广州 510320

一、概述

(一)“三权分置”的定义

在家庭承包经营制度下，将土地承包经营权分离为承包权与经营权，进而将农地产权解构为三种权利：土地使用权、土地承包权和土地经营权，被认为对于农村土地的流转具有较好的说明价值，适用了农村经济发展的需要。[1]上述即为理论界对“三权分置”的通常定义。

但对土地承包权这个核心权利的性质和内涵则有不同的看法。目前，对此学术界主要两种观点包括“成员权说”和“物权说”。“成员权说”认为，土地承包权实际上是一种承包集体土地的资格，是成员权应有的内涵之一，但尚不是一种实实在在的财产权。[2]“物权说”认为，承包权是一项独立的物权，性质上为用益物权，是一种实实在在的权利。[3]

(二)产生的背景

从效率角度。一方面土地只有流转才能发挥出最大的价值，对于低收入的农民来说，如果允许土地进入市场，通过转让或抵押，将获得更多的资金资助。另一方面，只有实现土地的自由流转，才能有利于农业的规模经营，提高农业的国际竞争力，确保国家粮食安全。且土地流转已成为大势所趋。

从公平角度。我国是城乡二元结构，土地仍然是农民重要的经济来源和社会保障的手段。农民对土地的依赖性没有得根本的缓解，即使在经济发达地区也是如此。如08年金融危机时大量农民失业还乡，土地就成为他们的生活来源。从这也可以看出土地还是维持农村社会稳定的一个重要基础。

正是从以上两方面考虑政府在农民权利保护的基础上不断创新土地承包经营权的实现形式。包括2013年底召开的中央农村工作会议、2014年1月中共中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农村现代化的若干意见》。同年9月，中共中央深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农村适度规模经营的意见》，该意见首次正式提出在坚持农村土地集体所有的前提下促进承包权和经营权分离。

二、“三权分置”面临的问题

(一)可能进一步虚化集体所有权。改革中倾向于将承包经营权的期限延长甚至是“长久不变”，并认为在“三权分置”后经营权在承包期限过后能回复集体所有权，这显然和实际相矛盾。我们知道现在的土地性质为集体所有，而《民法通则》将主体界定为乡(镇)、村两级村集体，《土地管理法》则规定主体为乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会。从上述可以看到法律对集体所有权主体的界定是不明晰的。在现实生活中，土地也被分配给了集体经济组织的成员，真正的权利人为村民。这里的集体所有权显然与通常理解的私法上的所有权有一定的区别，它受到了诸多的限制。而现在，“三权分置”将其权利再次进行了分割，扩大了私法性质的权利但同时对集体的权利进行了限缩，再加上期限的延迟。至此，土地承包经营权将不可避免的成为一项私权，我国土地性质将有改变之虞。

(二)“三权分置”一方面仍然无法满足农民的生存、发展需要，另一方面可能让不需要土地的农民不肯退出导致新增的农村人口无法获取土地。将经营权分离并将其作为转让的标的确实从理论上保障了农民的承包权，但实际经营权作为一项物权有着对世性的权能，在农民进行转让后在转让期内农民即使面临生存难题也无法再取得唯一的生活资料。这和承包权的失去没有实质的区别。而且，随着城市化的加快，很多农民已经离开了家乡，他们已经不需要土地了，但现在进行的经营权的分离，承包权的保留。在没有强烈的经济刺激的情况下，不难想象这些农民会继续占有土地，而在增人不增地的情况下，哪些晚出生的人口将面临无地可分的处境，权利无法得到保障。

(三)农地不仅有保障农民生存的价值、同时也被赋予了生态价值和为国家提供粮食的价值。粮食安全关系国计民生。而农业也存在投入成本高、农业融资门槛高、国家财政支持力度低(保持在9%左右)的特点，这直接导致了即使已经流转了的土地，也有很大可能被转入方基于经济考虑改种其他经济作物。这种情况下，土地承载的重要价值将无法实现，而这些都是单纯的将土地承包经营权进行分置所无法解决的。

三、解决路径

(一)通过立法明确“三权分置”下集体土地所有权、承包权和经营权的内涵和相互的关系

1.承包权是用益物权同时也是一项成员权，具有属人性。具体应包括分离对价请求权、征地补偿获取权、处分权等。分离对价请求权即在承包权和经营权分离时获得对价的权利；征地补偿获取权，是指在土地被征用后获得补偿的权利。处分权，这里的处分权较集体所有权有一定的限制，包括维持其承包主体地位、退出、转让、抵押等权能。

2.经营权属于用益物权。它包括自主生产经营权、自由处分权、收益权。自主生产经营权是指经营权人有自由决定生产的权利，不受他人干涉。当然这里的自由不能突破流转时的强制性规定，如不能将用于农业种植的地用于建设用途。自由处分权，这也是相对的，只能在经营权期限内。收益权，即获得生产经营利益的权利。

3.集体所有权是最完整的权利，在其基础上分离出承包权和经营权两项用益物权。因此，后两项权利不能超越集体所有权，其权利范围以所有权的让渡为界。

(二)建立土地公积金制度。公积金制度起源于新加坡，我国上海于1991年首次借鉴引入住房领域。农地流转同样可以借鉴这一模式，充分发挥公积金的优势。结合我国农村实际情况和公积金特点设计该制度，具体如下：

1.资金来源包括三部分：国家、集体和农户个人。首先，历史和国际经验表明农业的发展离不开财政、金融等国家政策的支持。其次，集体作为所有权人应将农村集体土地的流转与征地补偿等的收益缴存作为集体成员的基本生活保障。最后，农户作为农地流转公积金的所有人和最终受益人，在享受权利的同时也有缴存的义务。

2.公积金资本的使用同样分为三部分：生存型保障账户、发展型保障账户和养老保障型账户。生存保障型账户为农地被征收、转出的农民及再次转入土地进行农业生产的种植户提供基本生活保障和再就业小额贷款；发展型保障账户为中、大规模农业生产的农户提供政策性贷款支持和补贴；养老保障型账户实行多缴多得的原则，对所有缴存达到一定年限的农户进行一次性或分期返还。

(三)坚持土地的农业用途、合理设置分离期限，控制农地流转规模

一方面，粮食生产关系国计民生，推动农地流转很大部分也是基于此，所以应加强土地流转用途的审核和监督，避免农地“非农化”“非粮化”。另一方面，任何一种土地经营方式，都存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题，“如果工商企业进入规模过大，就可能形成垄断定价，不利于粮食安全，所以规模大小要在效率和收益之间找到平衡点。”[4]因此，应该控制流转规模如不应超过地区农地整体面积的20%。同时，分离期限过长也可能导致土地性质发生变化，所以应根据各地的实际情况，将期限设置在合理范围。

四、结语

农业现代化促使农地产权结构从“两权分离”到“三权分置”的转变。但“三权分置”作为一项构想，仍存在不足之处。本文从三个方面提出完善的建议：①界定好“三权”的内涵和相互关系②建立农地流转公积金制度③坚持农地用途、设置期限、控制规模。只有这样，改革才能兼顾农地利用效率的提高和农民权益的保障。