流域治理机制改革中河长制的探索实践——以浙江省长兴县为例

□ 俞慧斐

（中共长兴县委党校，浙江 长兴 313100）

流域科层治理碎片化长期以来是我国流域管理体制的特征之一，它不仅表现为河流各上、下游行政区域之间权利、责任和利益界限的模糊性，还表现为同一行政区域内的水资源管理和水污染防治相互分离等缺陷。由此而引发出江河流域出现乱倒乱排、乱建乱占、乱采乱截等现象，对河流水质的健康带来严重的影响。流域科层治理体制的现实短板进一步显示了整体性治理的实践价值。河长制是对水环境治理的一种新的尝试，是在我国严峻的水环境污染情况下，针对我国长期的“九龙治水、群龙无首”等管理制度的一种创新。河长制治水改革采取了纵向行政分包、横向跨部门资源整合、区际协调，引导社会和公民参与等一系列具体措施，其实质是我国流域生态环境治理中的整体性治理的一种探索实践。河长制起源于长兴，成长于太湖，壮大于浙江，花开于全国。河长制来源于地方治水的经验，因此，深入剖析先行试点地区河长制运行机制及经验做法，在总结地方经验的基础上探寻流域治理实践中可复制、可推广的有效模式，以此来完善流域治理机制，是当前生态文明体制改革的重要内容。

一、问题的提出

地表水和地下水自然汇聚的区域称为流域。水资源按流域构成一个个统一体，是一个具有整体功能和一定层次结构的复合系统。流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，同时也是诸多生态问题的共同症结所在。以流域为单位的水资源和水环境统一管理已成为国内外公认的科学原理[1]。流域管理一般是指以流域整体利益为考量，以政府主导、社会协同和公众参与为基础的多主体互动与合作的多中心治理模式[2]。在流域治理中，关于河长制的研究，当前学术界主要有两种趋向：一种是阐述各个地方政府的实践探索模式，目前这类文献占大多数。另一种是从学术的角度去探讨、考证河长制的实际效果，这类文献为数不多。比较突出的有任敏的《我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析》及王书明和蔡萌萌的《基于新制度经济学视角的“河长制”评析》等文章。河长制从出现伊始就在学术界引发争议。当前，学界普遍认为，河长制的本质是一种责任制，即环境保护目标责任制。熊烨（2017）认为“河长制”解决了跨域河流治理中的“权威缺失”问题，通过“组织权威”和“职位权威”双重叠加效用，使得跨域河流治理中的整合力和执行力得到了极大程度的提高。在各流域河长的统一指挥下，河湖治理实践以问题为导向，打破常规科层组织分工，重组稀缺行政资源，再造政府运作流程，实现了跨层级、跨区际、跨部门全员性参与的合力式治理[3]。尽管“河长制”治理模式极大地优化了环保治理的刚性化流程，显著提升了水环境治理质量。然而，随着河长制治理模式的不断推进，尚未经过科学化和系统化的理论论证和实证检验的河长制亦暴露乃至衍生出一部分治理困境，如人治化、短期效应，被动式治理等[4]。因此，有必要探究河长制这一现阶段的制度创新，在普遍意义上是否有效且可行，在此基础上，河长制又应当如何进行本地化的治理创新与实践改革。为此，本文以浙江最早实行河长制的长兴县为研究对象，在深入剖析“河长制”内在运作逻辑的基础上，厘清地方“河长制”模式的治理限度，以期助推跨域水环境的长效性治理。

二、河长制在流域生态治理中的长兴实践

浙江以治水为突破口，倒逼转型升级，铁腕治水开全国的先河，提出了省—市—县—乡—村五级联动的河长制创新模式。河长制的实施把河流的水质改善治理中的具体职责落实到具体的人，完善了水资源管理的日常监管巡查制度，成为了浙江“五水共治”关键性的基础制度，被全省上下全面推广实施。截至2016年底，浙江共配备各级河长6.1万余名，五级河长体系已覆盖全省，并将河长制向小微水体延伸，推出了渠长、塘长、湖长等等。浙江的河长制始于长兴，2008年起陆续推行到多地。近10年来，长兴县不断深化“河长制”工作，实现了县域水环境质量的持续改善，形成了全民治水护水良好格局，推动了“河长制”迈向“河长治”。截至2016年11月底，长兴县县控以上交接断面水质达标率100%，垃圾河、黑臭河全面被清除。长兴的先行先试，为“河长制”在全国的推行积累了宝贵经验。

（一）长兴河长制溯源

长兴县位于太湖之滨，县域内河网密布，水系发达。辖区内有规模河流547条，水库35座，山塘386座，水域总面积88.8平方公里。独特的水资源禀赋造就了长兴因水而生、因水而美、因水而兴的山水文化特质。20世纪末，传统发展方式在创造经济增长奇迹的同时也逐渐积累了许多环境问题，长兴陆续在卫生责任片区管理、道路管理、街道管理中推出了片长、路长、里弄长等管理机制。2003年10月，长兴将长期的成功经验延伸到河道管护上，率先在全国试行“河长制”。由此，河长制在长兴大地上落地生根。

（二） 长兴河长制发展历程

长兴河长制的历程主要有四个阶段：分别是萌芽期、发展期、成熟期、深化期。

1.萌芽期（2003年）。2003年，长兴在“国家卫生县城”创建中实行路长制，城区每条道路落实专门“路长”，负责日常管护的监督和协调工作，地面保洁取得显著改善，顺利通过“国家卫生县城”创建。当年10月，鉴于城区的护城河、坛家桥港河道出现脏、乱、差等问题，借鉴路长制管理经验，县里决定对这两条河道实行“河长制”管理，由此出台了最早的河长制任命文件，河长分别由时任水利局、环卫处负责人担任，负责河道的清淤、保洁等管护工作。

2.发展期（2004年—2008年）。这一阶段，初步形成了县、镇、村三级河长体系。2005年，为切实改善包漾河饮用水源水质，由时任水口乡乡长担任包漾河及上游水口港河道河长，负责做好喷水织机整治、水面保洁、清淤疏浚、河岸绿化等工作，出现了全县第一个镇级河长，治理范围向饮用水源河道延伸。2005—2007年，河长制向村级河道下延，全县对包漾河周边渚山港、夹山港、七百亩斗港等支流实行河长制管理，由行政村干部担任河长，开展喷水织机污染整治、工业污染治理、河道清淤保洁、农业面源污染治理、水土保持治理修复等工作，诞生了第一批村级河长。2008年8月，河长制治理开始向县级河道提升。长兴县下发了（长委办发[2008]147号）文件，决定开展“清水入湖”专项行动，由4位副县长分别担任4条入太湖河道的河长，负责协调开展工业污染治理、农业面源污染治理、河道综合整治等治理工作。由此，全国第一批县级河长诞生。

3.成熟期（2009年—2013年）。这一阶段，全面构建了三级河长架构，实现了河道河长全覆盖，并在浙江省全面铺开。2009至2012年由乡镇班子成员担任辖区内的河道河长，落实河道管护主体责任，实现了镇级河道全覆盖。2013年9月6日，中共长兴县委下发（长委发[2013]36号）文件，开展“让长兴的水秀起来”水环境综合治理专项行动，对全县所有河道全面实行河长制。当年，浙江省在总结长兴实行河长制取得良好成效的基础上，在全省提出推行河长制工作，河长制工作开始在浙江大地上全面推开。

4.深化期（2014—至今）。2014年以来，长兴先后出台《基层河长巡查工作细则》《关于全面深化落实“河长制”工作的十条实施意见》《长兴县河长制工作制度》《全面深化落实河长制实施意见》等文件，不断深化完善河长制各项工作，河长制工作进入制度化、规范化管理。

（三）河长制的长兴模式

长兴县从2003年率先在全国探索河长制，以河长制为载体，践行“美丽中国”建设。县里成立了由四套班子领导为组长的领导小组并下设县河长办，由县河长办统筹乡镇河长办和部门河长办；建立健全县、镇、村三级河长组织体系。县级河长牵头负责，制订河道水环境综合治理方案和年度计划，并将目标任务分解落实到下级河长和有关责任单位；镇级河长具体领办，负责或协助责任部门实施上级河长下达的各项治理任务及重点工程项目，做好上级督办及下级河长上报问题的整改落实；负责对村级河长的管理和考核；村级河长日常管护，重点做好河道及小微水体的巡查和保洁工作，定期开展河道巡查，对巡查中发现的保洁问题及时妥善处理，对在职责范围内无法解决的问题，及时向上级河长报告；牵头部门协调推进，负责做好信息沟通、关系协调、制度建设、任务分解、跟踪落实等工作，协助河长全面掌握包干河道水质和污染源状况，制订“一河一策”治理方案。2016年，各级河长以中办、国办下发的《关于全面推行河长制的意见》文件提出的“六大”任务为基础，以“五水共治”为重点开展治水工作。

1.延伸河长触角，实现“体系升级”。一是全面落实河长制。全县547条、1659公里河道均纳入“河长制”管理范围，其中省级河长河道1条、市级河长河道5条、县级河长河道25条、镇级河长河道159条、村级河长河道357条，共落实各级河长528名，其中县级34名、镇级156名、村级338名。二是率先推行湖长制。2017年，县里出台《关于全面落实湖长制工作的实施方案》，完成长兴县湖长制扩面工作，新增湖长118人作为包干湖泊治理“第一责任人”。三是推广“小微河长”。在全面构建县、镇、村三级河长工作体系的基础上，结合剿灭劣V类水工作，将管理触角延伸至小微水体。通过试点推广，根据不同形态水域分别设立了片长、河长、塘长、渠长，实行立体化、网格式管理。四是拓展“民间河长”。依托组织部、教育局、工青妇和民间组织，形成了“党员河长”“青年河长”、“巾帼河长”“红领巾河长”“企业河长”等一批“民间河长”，作为“行政河长”的补充力量，有效加强了治水工作的多元性、互动性、广泛性。其中，工业企业主担任65条河道的河长，并注资200余万元助力剿劣治水工作。五是配齐“河道警长”。依托公安部门“河道警长”，与水利、环保、建设、监察、综合执法等部门开展联合执法，严厉打击涉河湖违法行为，清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、围垦、侵占水域岸线等活动，全程护航“河长制”工作。目前，共有河道警长486人，实现了河长和河道警长双长全配套、河道河段全覆盖。

2.完善河长机制，实现“制度升级”。一是突出制度常态化。根据近年来“河长制”工作实践，建立健全定期巡查、投诉举报受理、重点项目协调推进、督查指导、例会报告、信息化管理、信息公开、河长培训、河长述职、考核奖惩等10项工作制度，对各项工作的频次频率和时间节点予以明确，确保水体巡查、项目协调、信息报告、业务培训等工作能定期开展；确保投诉举报受理、问题整改、述职等工作能按时完成，促成河长制工作常态化开展。二是突出制度公开化。通过制度加强监督公开、项目公开、信息公开，确保“河长制”工作公信力。公开投诉举报电话、“长兴河长制”微信公众号等，主动接受广大群众对治水工作、“河长制”工作的投诉举报监督；公开年度治水重点项目信息，广泛接受社会监督；公开各级河长和河道警长信息、责任河道信息、县级以上河长制年度工作目标，信息有变动的在7天内完成更新。三是突出制度实效化。通过制度促进问题整改、项目推进，确保河长制工作取得实效。巡河基本情况、发现问题整改情况、投诉举报处理情况等须汇总并形成报告上报；对日常保洁、截污纳管、违法排污、涉水违建等督查发现的问题须跟踪整改并纳入考核；对河长履职、项目推进、水质变化改善、河长制工作制度执行情况等进行考核并实施奖惩，多位河长由于履职不到位被约谈。

3.创新工作方式，实现“手段升级”。一是运用“河长APP”反馈信息。积极引入“互联网+治水”理念，通过导入全县治水基础信息数据，建设完成河长制信息化系统及河长制智慧平台。为各级河长配发终端528台，并安装终端软件“河长APP”。河长巡河发现的问题，以“文字+图片”形式通过该APP及时上传到“河长制”信息化系统平台，平台管理员对上传的信息进行分类整理后将问题转至相关乡镇（街道、园区）和责任部门落实解决，提高工作效率。按照县级河长每月巡查2次、镇级河长每月巡查3次、村级河长每月巡查4次的要求，2017年应完成巡河48036次，实际完成巡河66036余次。通过“河长APP”，上报各类涉水事件71起并已全部整改完成。二是采用无人机航拍巡河。切实落实对全县河道的长效保洁，在投入人力的同时，通过购买第三方服务的形式，引入无人机定期航拍巡河，确保高效率、广覆盖，有效解决部分河道因环境复杂无法驶入巡查车、巡查船的问题，实现全方位保洁。去年以来，已利用无人机巡河2500余公里，发现并整改问题91个。三是构建社会化参与平台。实行河道企业认领，实现企业角色由旁观者到守护者的转变；发布河长制微信公众号，构建社会各界参与河长制工作的平台；建设河长制展示馆，为河长制的社会宣教提供专门场所。强化社会监督，拓宽监督途径，比如聘请钓鱼协会会员担任义务监督员、设立河长公示牌、增加媒体曝光力度等，广泛动员公众力量参与监督。

（四）河长制的长兴成效

通过全面推行河长制，深入实施“五水共治”，工作成效在长兴大地随处可见：一是水更秀了。长兴近几年县控及县控以上断面水质达标率保持在100%，功能区达标率为100%。二是景更美了。长兴在深化落实河长制的同时，修复了一批古石桥、古石板路、古码头遗迹，新建了一批亲水平台、游步道、生态河道等水景观，成为了周边百姓和游客休闲游玩的好去处。三是业更兴了。太湖龙之梦乐园等一批“大好高”项目相继落户长兴，正是得益于近年来长兴生态环境的显著改善。绿色发展、休闲养生、生态旅游、低碳运动等成为长兴的一张张新名片。四是民更富了。近年来，长兴充分利用治水红利，发掘山、林、茶、田、水、村、药、遗址、非遗、特产等资源优势，大力培育和发展休闲运动、生态旅游、养生养老等新兴产业，城乡居民人均可支配收入逐年迈上新台阶。

三、河长制在流域生态治理中的作用机理

实践证明，河长制的推行成效卓著。2015年，浙江省共完成黑恶臭河流治理5106公里，钱塘江所有省控断面水质达到或优于Ⅲ类，浦阳江流域出境断面由此前的劣Ⅴ类改善为2014年Ⅳ类和2015年Ⅲ类。2016年1—9月，浙江省地表水省控断面中，Ⅲ类以上水质断面占77.4%，比2010年提升16.3个百分点，劣Ⅴ类占3.6%，比2010年减少了13.1个百分点[5]。

流域生态治理涉及到生产、生活的方方面面，牵涉众多领域。河长制把地方党政领导推到了治水第一责任人的位置，目的在于通过职位权威调度整合各级行政力量，加强部门间协调合作，形成治理水资源的合力。具体来说，河长制的作用机理主要有三个方面：一是严格的追责效应，即通过明确的职责分工和严格的责任追究保障治水的权威性；二是有效的协同效应，即通过合理的资源配置和积极的协同作战保障治水的效率性；三是有力的执行效应，即通过科学的目标设计和有力的执行措施保障治水的有效性[6]。具有包干性质的河长制，其最大优势是从制度上解决了激励问题[7]。正是基于河长制能很好化解治水难题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月11日印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求全国各省（自治区、市）在2018年年底前全面建立河长制。

四、河长制对流域生态治理的经验启示

2015年，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组会议时指出：“保障水安全，关键要转变治水思路。”[8]总结河长制先试先行的经验，我们认为抓好流域生态的治理，协同治理是成功的关键，整体性治理是必然的途径，社会参与是优化的方向。

（一）协同治理是成功的关键

跨界性是流域治理中最为典型的特征之一，通过水这条纽带把不同公共组织联结在一起，不同涉水机构产生了相互无法分离的关系。流域治理中的科层式政府协同机制主要包括来自上级机关的协同、流域机构的专门协同以及地区及部门间的横向协同三大类[7]。河长制纵向上从省、市、县（区）、镇、村，形成各级“河长”治水“首长责任链”；横向上，发改、水利、财税、农业、国土、交通、环保、住建、公安及监察、组织等部门各有分工、各司其职、各有使命。横向组织间网络协调机制及纵向责任制链条整合机制等协同的努力使得流域生态治理的碎片化现状得到了一定程度上的改善，形成了区域范围内一盘棋治水的良好格局。

（二）整体性治理是必然的途径

“河长治河”整合了“省—市—县（区）—乡（镇）—村”上下联动治理的整合效力，本质上体现了流域水环境治理的一种整合方案。在河长制中，由当地党政主要负责人担任“河长”，实现了涉水相关职能部门的资源有效整合，很好地缓解了部门间的利益冲突，使流域生态治理短期内得到极大的改善。这样的制度设计最大程度地整合了各级政府的执行权力，通过力量的协调分配，对流域水环境中的各个层面进行了有力管理，有效降低了分散管理中的管理成本和难度，整合协调了涉多个水资源管理部门的资源，在流域水资源流动不可分割的自然生态规律中很好地实行协调统一，管理效率明显增强，体现了整体性、系统性发展的思维方式和工作方法。

（三）社会参与是优化的方向

西方早期生态治理实践表明，主张以发挥政府至上权威的“霍布斯主义方法”难以从根本上遏制生态环境问题日趋严重的现实困境。当绿色环保运动席卷西方各国，社会成为生态环境保护的重要力量时，西方国家生态环境才逐渐发生改善。作为国家治理体系的重要组成部分，我国生态环境治理需要更加重视公民的社会参与作用，从政府管控式治理模式向公民参与式治理模式转型[9]。因此，大力引导社会公众参与，形成社会公众与政府部门的良性互动氛围，构建水环境善治格局是河长制治理今后的优化方向。

总之，河长制作为生态环境中水治理体制的重要创新具有坚实的地方实践基础，具有很强的生命力，对于维护河湖水系生态健康、加强新时期生态文明建设、实现社会经济可持续发展具有重要的现实意义。