田园综合体建设中的地方政府职能优化研究——以岑溪市“岭南百果园”项目为例

□ 谭英俊，廖子锋

（1.中共广西区委党校、广西行政学院，广西 南宁 530021；2.岑溪市糯垌镇人民政府，广西 岑溪 543200）

2017年，为加快农业供给侧结构性改革工作，促进农村一二三产业深度融合，中央1号文件——《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出了田园综合体概念，在政策层面大力支持各地探索以田园综合体为发展形式的农业新业态，在全国掀起了新一轮的乡村建设热潮，有效推动了农村经济快步向前发展。田园综合体作为集现代农业、休闲旅游、综合社区建设和文化创意为一体的乡村综合发展模式，在农村产业整合、城乡建设、文化传承发展等方面具有广阔发展前景，成为各级政府探索乡村振兴之路的路径选择。但是我们发现，一些地方政府在田园综合体建设中的职能发挥还存在着一些问题，影响着田园综合体建设应有功效的产生。有鉴于此，我们从“岭南百果园”田园综合体试点建设的实践案例入手，坚持问题导向，进一步分析研究田园综合体建设中的政府职能优化方式，旨在为地方政府建设好田园综合体提供政策建议。

一、分析框架：政府职能的理论概述

（一）政府职能的概念界定

政府职能就是政府所负有的职责和功能，是国家行政机关为了实现国家的意志与目标，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的作用[1]。简单来说，就是政府在管理政治、经济、社会等事务的过程中，应该做什么，不应该做什么。结合本文案例及研究目的，即是政府在“岭南百果园”田园综合体试点建设中，该如何做才能更好地制定战略规划，为试点建设项目提供更优质的公共服务，推动田园综合体试点建设可持续发展。

（二）政府职能的理论渊源

1.马克思主义政府职能理论

19世纪中叶，马克思和恩格斯通过运用辨证唯物主义和历史唯物主义研究经济问题，建立了马克思主义政治经济学的政府职能理论。经过不断的实践探索和发展，形成了以政府职能有限论、政府职能两重论、政府职能正负作用论以及政府职能权变论为代表的观点，认为政府是社会生产力发展到一定阶段的社会分工产物，以社会公共需要为活动边界，职能是有限的。同时，政府具有政治统治和社会管理双重职能，其职能可能带来积极作用，也能带来消极作用，在不同时期面对不同的情况，政府职能也有不同的侧重。马克思主义政府职能基本理论的形成，为社会主义国家结合本国实际进行政府职能探索奠定了基础。

新中国成立以来，毛泽东受到马克思主义政府职能理论的启发，结合我国新民主主义革命和社会主义建设实际，提出了一系列新的思想观点。出于巩固政权和有计划地进行经济建设的需要，毛泽东在政治职能方面提出了人民民主专政理论，强调要正确处理中央和地方之间的关系，在巩固中央统一领导的前提下给予地方更多的空间。党的十一届三中全会以后，全党急需将工作重点转移到社会主义现代化建设上来。邓小平通过不断总结新中国成立以来的发展经验教训，结合当时的国情以及国内外主要矛盾，认为我国的政府职能应该更多地转向经济社会管理上面。党的十四大召开后，国家从建立社会主义市场经济体制的角度对政府职能的意义和功能进行了新的阐述，将适应社会主义市场经济发展的要求作为新的政府职能转变目标。党的十六届二中全会把行政管理体制改革上升为推进政治体制改革和经济建设的重要内容，一方面强调政府的主要职责是经济宏观调控，另一方面，也指出政府要履行好社会管理和公共服务的职能，“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”[2]；随着国内外政治、经济环境的不断变化，党的十八大明确指出，政府职能转变的目标在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”，进而“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[3]。党的十八届三中全会《决定》明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题，如何发挥好市场在资源配置中的决定性作用，是处理好政府与市场关系的关键。党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府[4]。政府职能转变的意义在于促进政府机构流程和行政管理体制的改革，推动经济和社会可持续发展，实现掌舵型政府向服务型政府的转变。

2.国外政府职能理论

一般地说，自从民族和国家诞生以来，人类社会就开始了对政府职能的理论研究和实践探索。在西欧封建社会晚期，资本主义经济形态的萌芽促使人们思考国家与政府在社会管理中的权力问题，推动了政府职能理论研究的兴起。18世纪初到20世纪30年代，古典经济自由主义理论盛行，约翰·洛克和亚当·斯密等学者主张在社会管理中政府只发挥“守夜人”的作用，职能限于为国民提供法治、秩序等保障，不能直接干预市场经济活动。这一理论的提出，成为了日后市场经济体制的基石，大大促进了资本主义市场经济繁荣；直到20世纪30年代，垄断资本主义的形成导致市场不能对社会资源进行最优配置，全球经济大萧条和二战爆发，西方世界开始反思“看不见的手”存在的诸多弊端。当时的英国经济学家约翰·凯恩斯认为，政府应该开启经济领域职能，采用扩张性的经济政策对经济生活全面干预，政府干预理论应运而生。在政府对市场经济干预和调控下，美国最先渡过了经济危机，随后各个国家均开始从战后复苏，步入了经济高速增长阶段；20世纪70年代，政府对经济的干预逐渐压制了市场自身调节作用，停滞性通货膨胀出现，新自由主义思潮诞生。在此基础上，美国经济学家詹姆斯·布坎南将政治决策分析和经济学理论相结合，创立了公共选择理论。该理论的特点是将经济人假设引入政治学，认为政府也有一定的利己性，公共政策的生成是不同利益集团之间的矛盾平衡的结果，政府职能的不断扩大会损害公民个人的权利与自由，政府需要做好“掌舵者”的角色，将职能定位在维护市场的秩序和正常运转上，利用市场和社会的力量提供公共服务，推动了公共事业私有化、自由化；20世纪90年代以后，伴随全球化、信息化时代来临，各地行政机构膨胀，公共服务供给能力下降，传统的行政管理模式已很难适应经济社会发展的需求。美国和英国的一些学者提出了新的公共管理理论，强调政府对内要优化结构、减小规模、压缩活动空间，对外必须加强社会责任，对经济进行适度干预，创新服务供给方法，以更低的费用、更高的效率实现公共目标，并广泛成为了西方国家政府的改革策略。

（三）田园综合体建设中的政府职能理论运用

地方政府作为我国基层行政单位，在基层的政治、经济、文化、社会、生态文明中扮演着重要角色，做好自身定位，使行政职能得到有效发挥，与经济社会发展大局密切相关。特别是在市场经济体制推动下，现实环境要求地方政府进一步增强适应能力，才能培育出适合本地区发展的内生动力。田园综合体作为我国新时期乡村振兴发展战略的重要一环，所涉及的领域众多，对资金、土地、科技、人才等要素都具有较大需求，其建设、发展对地方政府行政职能的要求也较高。将政府职能理论运用到地方政府的田园综合体建设中，其目的是为了科学推动政府职能优化，构建政府与市场、政府与社会的新型关系，以突破田园综合体发展桎梏，加快项目建设进程。地方政府要按照中央要求，进一步改善管理、提升效率、做好服务，释放和激发市场和社会蕴含的活力，为田园综合体试点建设注入更强大的发展动力。因此，地方政府在田园综合体建设过程中明确自己的职能定位，根据经济社会发展需求不断进行职能优化，对于提高政府行政效率，为新时代农村建设提供体制、机制保障都有着非常重要的理论价值和实践意义。

二、案例呈现：岑溪市“岭南百果园”田园综合体试点项目概述

（一）项目概况

岑溪市“岭南百果园”田园综合体试点位于广西岑溪市糯垌镇中北部和安平镇南部，涵盖糯垌镇的11个行政村及安平镇的4个行政村，北距梧州市60公里、南距岑溪市19公里，东西两侧分别以207国道和广昆高速为界，南界为糯垌镇塘坡村，北界为安平镇太平社区，规划总面积为11.2万亩。项目自2014年开始建设以来，已引进共建企业单位4家，扶持建立农业专业合作社15家。

（二）支撑产业

项目支撑产业主要有水果种植产业、养殖业两大类。水果种植产业包含柑橘6000亩、百香果1200亩、水蜜桃2000亩、荔枝2000亩、香蕉700亩、红心番石榴100亩；养殖业包含生猪规模化养殖场2个，年出栏生猪3万头。古典三黄鸡养殖场12个，年出栏三黄鸡460万羽。此外，岑溪市人民政府与广西岑溪九原生态有限公司开展战略合作，建立“互联网+农业”的产业构想，借助九原生态有限公司的京东、天猫品牌旗舰店，推动本地农产品上网销售，年均销售额达到4000多万元。

（三）建设思路

田园综合体创建工作是岑溪市人民政府实施乡村振兴的重要举措之一。政府围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，以名优水果产业链为主导核心，以果林、田园、村屯社区为空间载体，进一步加强田园乡村的产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌建设，致力建成农业文化旅游“三位一体”、一二三产业“三产融合”、农村生产生态生活“三生同步”，集绿色科技示范、健康养生、文化体验多功能一体的复合型自治区级田园综合体。

（四）建设内容

项目以“一园（桂东南农村电商产业孵化园）、一镇（龙母文化小镇）、两带（糯垌河风光带、岑梧路景观带）、四组团（名优水果产业示范组团、农场生态种养组团、绿野民宿休闲组团、生态涵养组团）”为总体布局，规划建设融合商业、休闲、旅游地产等多功能的综合管理服务区，集名优水果加工、产品研发、科普教育为一体的百香果产业示范区，依托土地资源建立高标准农田的农场体验区，实施整体风貌改造和景观营造的绿野民宿度假区，以及为综合体可持续发展提供预留地和生态屏障的生态涵养区5个区域。

三、问题发现：当前田园综合体建设中政府职能发挥存在不足

岑溪市“岭南百果园”田园综合体自建设以来，政府在完善基础设施建设、指导产业发展、提供公共服务、丰富经营模式等方面做了很多有益的探索，取得了积极的成效。但是作为实践探索，政府职能发挥还存在一些问题。

（一）规章制度建设滞后

制度是对田园综合体建设中不同角色进行约束的根本保证，它能够为参与建设的主体提供最基本的行为准则，作为缓解不同的角色之间的利益冲突根本遵循，是政府优化职能的重点课题之一。但由于“岭南百果园”田园综合体试点建设还处于初级阶段，政府在职能划分、管理运营、政策扶持等方面还欠缺经验，没有通过制定规章制度建立系统化的项目管理机制和运行机制，造成田园综合体试点项目管理效率低下，企业生产及经营管理不够规范。项目区内的产业区域没有因地制宜互补划分，进驻企业还处于单打独斗阶段，项目区周边农民也没能充分发动起来，因管理不善，项目区内还发生过群众偷盗农产品的行为。

（二）财政资金投入不足

“兵马未动，粮草先行”，地方政府在田园综合体建设中要正常发挥职能作用，必须以一定的财力作为基础。近3年来，岑溪市人民政府不断加大对农村基础设施的投资力度，累计在田园综合体试点的核心区及其辐射区投入1600多万元实施“一事一议”“第一公里·路桥”等惠民项目工程，但由于财政资金投入仍显不足，田园综合体试点项目的基础设施还比较薄弱，项目区的交通、旅游以及公共服务场所等基础设施也有待进一步完善。例如，至今没有接通市区与核心区的公交路线。项目区内亦没有建设足够的公共厕所；同时，受经济大环境影响，企业税收增速显著放缓，市级财政资金紧缺，导致政府难以及时拨付田园综合体试点项目的土地租金补贴，一部分被租地群众产生很大意见。

（三）产业扶持力度不够

在田园综合体建设初期，政府有责任提供各种公共产品和公共服务，强化产业扶持，制定适宜地方实际的发展策略。对企业产业发展引导不够，会造成项目区内产业经营存在“小、散、乱”现象，不能利用现有政策“集中力量办大事”；同时，产业扶持局限于修建基础设施、赠送物资等措施上，企业、群众发展产业过程中会养成对财政补贴扶持的过度依赖，市场适应力也比较低，自身“造血”功能不足；而且，目前的田园综合体试点项目还存在一些政策浪费以及资源配置不到位的现象，比如项目区内2家企业进驻多年没有实现盈利，部分依靠政府补贴支付土地租金的土地撂荒。

（四）科学技术支撑薄弱

科学技术是第一生产力。田园综合体作为探索现代农业发展的主要手段，发展要依靠科学技术的有力支撑。政府应充分发挥资源配置整合作用，引入先进的技术和创新管理手段，提供高质量的公共服务产品，而不是满足于建设最基本的基础设施上。岑溪市“岭南百果园”试点项目科技支撑不足，导致了项目区农业功能单一，企业生产技术含量低，服务于田园社区的机械化生产技术、生态环保技术、农产品精深加工技术及医疗、金融等技术缺乏，各个产业经济效益不高。

（五）特色元素挖掘不深

糯垌镇有浓厚的文化脉络和历史底蕴，如糯垌镇花果山战国墓群、龙母始祖庙、抢花炮、牛娘剧等，具有广泛的文化发展空间。但由于政府对文化遗产和民宿文化的挖掘与发扬工作滞后，各类传统文化对外宣传展示力度不够，外界知晓度不高，与田园综合体试点建设项目结合不深。如何做好乡村历史文化传承与发扬，将传统文化融入到田园综合体中，打造别具一格的乡村旅游项目，讲好田园“故事”，当地政府还有许多工作要做。

（六）人才引进政策不力

据统计，岑溪市“岭南百果园”田园综合体试点项目区内21个村共有8.3万人，其中16-60岁劳动力人口达5万人，占总人口的60.24%。但调查数据显示，青壮劳动力外出务工达2.2万人，占总人口的26.5%，占劳动力人口的44%，老年人守家成为乡村常态，当地政府吸引年轻人回乡创业、参与田园综合体试点建设方法不多，引进人才的优惠政策少。由于农村劳动力短缺，企业很难在现有务工对象中选拔管理和技术人才，田园综合体建设中需要的现代农业技术、农产品深加工技术、电子商务人才尤为缺乏。尽管项目区的各种资源都有巨大的开发潜力，但没有高素质人才和一定劳动力作为保障，资源开发向经济增长转化存在很大的阻力。

四、对策探讨：田园综合体建设中政府职能优化的路径

作为乡村振兴的重要抓手，田园综合体建设方兴未艾，地方政府需要立足本地实际，合理借鉴先进经验，走出一条科学发展之路。

（一）科学设计制度，提升监督管理水平

在田园综合体建设过程中，地方政府作为上级政策在基层的执行主体，充当着组织者和领导者的角色。地方政府要从长远考虑做好制度设计，为项目发展提供制度保障，确保项目建设稳定有序，各项政策正确落实到位。

1.规范监督管理制度

要统筹抓好田园综合体项目区内的规范化、制度化管理，强化各个区域，特别是核心区的监管，尽量避免公共资产与投资者资产因偷盗、管理不善等问题造成流失。政府作为田园综合体的管理者，需要组织有关部门、法律工作人员、企业业主及当地群众共同讨论，科学制定一系列监督管理制度，如核心区主要道路的卫生清洁和管护制度、栽种区管理制度、企业安全生产制度与饮食、民宿各个行业的管理制度等，确保项目区各个参与主体都能经营有序，且合法权益不受侵害。

2.完善财政补贴制度

适当增加农产品补贴品类，将经济带动能力强的重要特色品种列入财政补贴范围，并可采取“以奖代补”的形式，鼓励农民与企业的生产积极性，扩大特色果蔬种植规模；完善核心区土地租金补贴机制，合理分配资金补贴。如针对经营状况好、能充分开发利用所租用土地的企业，提高其年内资金补贴额度，助推发展壮大。针对经营状况差、租用土地长期撂荒的企业，在首年提高资金补贴额度，缓解企业经营困难，若次年情况还未改善，则停止撂荒土地的租金补贴，并扣除一定的原有补贴资金，倒逼占用、浪费财政资源和土地资源的“僵尸企业”退出田园综合体试点项目的经营开发。

3.构建公共服务体系

补齐田园综合体公共服务体系建设短板，完善区域内的生产性服务体系，通过发展适应市场需求的产业和公共服务平台，聚集市场、资本、信息、人才等现代生产要素[5]。例如，加快建设核心区电商产业孵化园项目，引入各大物流公司，为当地企业、农民提供电商物流服务，推动城乡产业的链延伸对接；完善周边村屯的村级公共服务中心、公共厕所、卫生所、网络基站等公共服务设施，增强项目区综合服务功能；由政府负责组织企业、种养大户、农民代表成立协会或理事会，共同管理田园综合体项目区内的公共事务，协调解决公共利益问题，负责为企业、游客、农村居民提供便捷高效的公共服务，避免因项目区涉及多个行政区域引发推诿扯皮现象。

4.拓宽融资渠道，引导社会资本投入

政府的经济职能，通常指政府为经济的发展，对社会经济进行管理的职能，内容主要包括对经济进行宏观调控、提供经济性公共服务以及市场监管3类。地方政府要坚持从实际需求出发，进一步优化经济职能，整合投入大量资金，推动项目整体走上持续、稳定的轨道。在这一方面，可充分发挥政府投融资平台的作用，通过拓宽融资渠道引入社会资本合作，尝试运用有偿转让项目经营权（TOT模式）、公私合营平台（PPP模式）、资本市场发行债券（ABS模式）等灵活多样的手段，壮大项目建设资金，并且推动田园综合体的市场化进程。

（二）延伸产业链条，强化各类产业融合

实践证明，良好的客观环境能够成为田园综合体产业发展的依托。地方政府要切实发挥好自身职能作用，加强对各类经济主体的产业指导，优化区域发展布局，能将田园综合体的政策、资金、环境、资源等统一协调起来，充分发挥特色资源优势，提高产业发展总体效益。

1.大力发展农产品精深加工

近年来，随着我国居民消费指数不断增高，人民对农业加工品的需求出现了相应的增长和升级，加上我国对外贸易的蓬勃发展，农业加工品必将获得更大的市场需求。要像法国的格拉斯香水小镇和美国的Fresno农业旅游区，将当地农产品深度加工，培育打造属于自己的优势品牌，势必能够增强田园综合体试点的总体市场竞争力。比如，政府出台税收、土地优惠政策，引入制造企业建立生产车间或生产线，推动农产品精深加工，推出本地的零食、饮料等终端产品，既能增加农产品附加值，提升行业知名度，还能促进本地就业，带动经济发展。

2.拓展农业新功能

当前，大众对农业的需求已经脱离了停留在解决温饱和食品安全的低层次阶段，向多功能、多元化的趋势转变。在乡村振兴的战略背景下，重视创意农业，稳步拓展多种农业功能，推动工业、旅游、文化等多种产业与农业深度融合，才是田园综合体主动适应市场需求变化的必由之路。可以将名优水果高产栽培示范基地、名优水果园以及精品农业馆列为现代农业和传统农业的展示场所，丰富教学体验线路，完善教学展示平台及教学展示设施，作为机关单位工作人员、企业职工、学校学生、农民等群体的农业科教基地，同时，也可作为旅游区对外开放，进一步丰富农业功能。

3.深化产业区域协作

田园综合体体现的核心是一二三产业深度融合。一个完善的田园综合体应为具备农林渔牧、加工制造、餐饮住宿、仓储物流、金融消费、旅游康养等各种产业要素。地方政府要加强田园综合体试点各个产业区域的相互联系，引导各个区域之间形成一个包括基础产业、主导产业、关联产业的产业共生体。各个区域、各个产业相辅相成，形成生产、生活、生态空间“三生一体”的共生结构，促进田园综合体空间高效利用。

（三）完善配套设施，拓展项目综合功能

根据公共管理理论，为经济社会发展提供公共产品和公共服务是政府的基本职能之一。目前，田园综合体试点基础设施还比较薄弱，地方政府必需加强基础设施等公共产品和公共服务的供给力度。

1.提档升级各类基础性公共设施

基础性公共设施是新农村各项事业发展的基础。地方政府应进一步加快城镇基础设施项目建设进度。一方面，整合项目资金，完善镇、村、产业区域之间的交通网络，并扩建部分村屯道路，以适应未来的旅游、物流产业发展需求。另一方面，要加强村屯道路的亮化绿化及停车场、河道桥路的升级改造，营造良好的乡村环境，提升各个村屯的整体形象。

2.补齐社区公共服务短板

要推动形成美丽、宜居的田园环境，应根据农民的生产生活发展需求，增补社区公共服务设施。例如，完善村级综合服务中心、村办学校、乡村卫生所、公共厕所等配套设施，为当地农民群众与来往游客提供充足的农村综合功能，全面改善农村生产生活条件。

3.建立田园综合体生态屏障

政府要把加强生态环境保护作为田园综合体试点建设的重中之重，坚持经济发展和生态保护并行的方式，保护自然资源，实现人与田园生态的和谐共生。要尽快规划建立生态涵养区，列明区域红线界址，切实保护综合体周边的山地、植被资源，作为综合体可持续发展的预留地和生态屏障，杜绝乱砍乱伐等破坏环境活动发生。

（四）深挖民俗文化，展现乡村人文特色

在文化建设方面，我国政府尽可能地行驶了文化职能，基本实现了对文化建设的总体政策、方针、法律、法规等的制定，及对文化发展方向的引导[6]。但是，地方政府的文化职能不应仅瞄准在文化总体方向的把握上面，在实际工作中，也要参与到具体的文化事业，如做好民俗文化展示、文化推广和继承发扬等等，创建田园文化整体框架，培养乡村文化底蕴。

1.建立文化展示平台

乡村民俗文化是当代新农村的灵魂所在，体现的是各地农村群众的生活习惯和信仰情感等风俗。对乡村民俗文化进行整理发掘，有助于丰富村民文娱生活，激发民俗文化活力，保持传统文化传承发展，对实现新农村建设振兴民俗文化有着重要现实意义[7]。田园综合体建设作为乡村振兴的主要手段，不能局限于基建、产业等“硬实力”的打造，还应该以文化“软实力”为抓手，建立文化展示平台，推动实现乡村文化要素聚集，对外展示乡村建设新风貌新气象。要实施地方文化挖掘工程重点建设项目，规划建立展览馆等等，集中展示历史、文化、生产生活等各方面风土人情，加强对当地历史文物的挖掘保护和历史再现；在田园综合体试点项目各大景区内建立文化演艺传播平台，定期上演具有民俗性、观赏性、娱乐性以及互动性的文化节目，结合节庆活动策划，建立乡村对外宣传窗口，让更多人感受到文化发展成果。

2.继承发扬优秀当地文化传统

优秀的乡村民俗文化有着广泛凝聚力和认同属性，能提升农村居民的文化自信和价值认同，激发大众热爱田园生活的感情，形成独有的人文氛围。政府要深入挖掘当地历史背景和人物典故，结合新时代精神文明创建工作，鼓励本土艺人、文化工作者创作更多作品，助推民俗文化内容呈现时代新风。要继续教育更多人继承发扬优秀本土文化，打造独特优质的田园综合体文化品牌。

3.打造文化特色景观

自然空间、生活环境、风俗习惯和历史文化等元素融合在一起，经过长期历史沉淀，才能形成特有的乡村风貌。政府对乡村风貌进行改造，如果盲目照搬照套其他地域形式，不仅无法再现传统的乡村人文之美，还会使田园综合体试点的整体形象大打折扣。因此，要遵循乡村自身发展规律，结合田园综合体试点村落现状，对文化景观进行恰当的改造利用，突出浓郁的本土风味。田园综合体试点总体规划对房屋外立面的改造方案，可参本地传统建筑的设计格局，制定农民建房通用套图，引导农民规范建房，逐步改变“有新房无新村、有新村无新貌”现象，切实提高村庄品位和整体风貌。

（五）加强组织建设，健全利益联结体系

“在不超出可控范围的前提下，一个社会的规模越大，其自治的能力越强”[8]。当前，政府在田园综合体建设中职能触角无限延伸，不仅与促进公平竞争，实现资源有效配置的目的背道而驰，且由于人员限制，实际上政府也无法用心管好繁杂的社会事务。而对新兴市场主体的管理高度集权化，排斥和遏制社会力量参与，也容易造成政府管理职能越位和效率低下。所以，现实环境要求地方政府实现“全能政府”向“有限政府”的转变，改变对社会管理事务“大包大揽”的职能运行方式，通过发挥村民自治组织和市场经济主体作用，形成良好的政治和经济环境。

1.发挥村民委员会组织及管理功能

村民委员会作为《宪法》规定的自治组织，是村民自治体内部的重要自治机关，它在农村经济发展、社会治理中起着至关重要的作用。田园综合体试点要充分发动群众参与受益，在建设过程中绝不能忽视当地村民委员会的重要性。要强化政府对村民委员会的组织引导，配优选强村民委员会成员，打造优秀为民服务好队伍，将能力强、作风硬、敢担当的优秀党员群众和致富带头人培养为村民委员会候选人，增强组织凝聚功能。利用村干部的号召力量，积极发动群众参与田园综合体试点的产业，帮扶群众发展生产，推动产业尽快成形。政府在田园综合体的社会事务管理方面，也应加强与村民委员会的协同合作，如组织理事会、议事会等，避免因开发理念存在差异，导致当地群众对田园综合体试点产生抵住情绪。

2.将龙头企业树为行业标杆

田园综合体试点建设初期，产业发展缓慢、收益低，农户、合作社因项目启动资金少、产品销路差等原因，往往未获得收益便无法继续经营。政府要引导农户、合作社与企业建立稳定的利益联结机制，才能维持其经营状态，保持建设发展势头。如围绕一项或多项产品，将个别龙头企业树立为行业标杆，以企业为主体，逐步形成“公司+农户”“公司+基地+农户”等农产品产销一体化的经营组织形式，形成一定的利益共享和风险分担机制，为田园综合体试点的产业链条增加强大的驱动力。

3.强化村民合作社连结作用

发挥基层政府指导作用，健全合作社组织架构，广泛接收项目区村屯群众作为社员，架起农户与市场的桥梁纽带，选拔经济能人作为合作社社管会成员和群众代言人，为集体经济发展奠定良好基础。统筹抓好合作社的建章立制工作，制定《村民合作社章程》、集体资产经营管理、财务管理等制度，逐步规范村集体资产运作，并通过落实专人负责日常监督管理，如登记经营情况、公布收支、核查合同是否到期等等，使集体资产阳光公开，防止贪污挪用和“糊涂账”等现象发生。积极探索建立农民与合作社利益联结机制，利用合作社整合零散产业资源，助推当地产品成规模、成品牌，实现田园综合体产业持续盈利。

4.加快培育家庭农场经营主体

积极探索家庭农场发展模式，由政府对农村家庭适当引导，将解决田园综合体试点产业中的最后一块空白，扶持措施可着重放在家庭农场补贴、贷款贴息、农业技术培训等，同时可整合部分家庭农场与企业合作，使项目区内的群众都能参与发展，共享收益。

（六）重视人才资源，优化人才发展环境

人才是生产力发展的第一资源，田园综合体建设中的行政管理、市场调控运营、服务供给、产品生产的每一个环节都离不开人才的参与。地方政府要突破田园综合体试点的发展困境，创新发展模式，就应该坚持“以人为本”的理念，重视人才引进和人才培养。

1.鼓励企业用股权分配制度引进高新技术人才

招工难、专业人才少，是进驻田园综合体试点的初创企业普遍遇到的问题。据“岭南百果园”核心区的5家企业反馈，目前项目区内的电商人才缺口13个、各类农业技术人才缺口27个、管理人才缺口6个。在此情况下，企业管理者与技术骨干工作任务重，压力大，对企业经营发展也是一个很大挑战。政府作为项目牵头与实施者，在招商引进企业时可以鼓励企业采取股权分配制度引进人才，以解决初创企业资金短缺无法招工的问题。

2.建立职业技能培训平台

在田园综合体试点项目区内设立职业技术学院授课点，结合项目区科普教育基地，建立职业技能培训平台，通过定期邀请企业管理者、专家学者开设专题培训班，组织当地农民与企业职工学习职业技能。培训班采取免费与收费相结合的方式，一部分面向普通工人、农民等大部分人群，旨在提升其工作熟悉程度，一部分面向企业管理层、企业技工等少数重点培养人群，目的在于提升专业技能和知识水平，为培育本土农业技术、电商物流技术人才奠定基础。

3.探索长效激励机制

激励机制是提高组织吸引力和凝聚力的重要手段之一。许多竞争力强、实力雄厚的组织，通常会出台各种优惠政策、提供丰厚的福利待遇以及快捷的晋升途径来吸引优秀人才。在全国田园综合体建设如火如荼之际，人才的竞争将成为影响项目今后发展的重要因素，地方政府绝不能忽视人才的培养和引进。针对加入行政机关参与项目发展的，政府可出台优惠政策，在生活补助和升职待遇给予一定的优待。针对加入企业的，如果在田园综合体试点项目建设中做出杰出贡献的人才，地方政府也应给予一定的物质奖励，鼓励人才的创新拼搏精神。