论党内监督工作原则

□ 陈振

（中国社会科学院，北京 100732）

2016年10月，党的十八届六中全会对2003年制定的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称2003年条例）进行修订，通过了《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）。《条例》对党内监督工作原则进行总结提炼，规定了平等、公开、民主集中制、依规依纪、惩前毖后治病救人五条原则。工作原则是党内监督工作应当坚持的基本准则，对党内监督主体、职责、内容、对象、方式、制度、保障等的理解具有重要指导意义。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我们要结合党的十九大精神和党章对党内监督的新要求，把握工作原则的精神实质，对每一条原则学懂弄通，准确运用到实际工作中，为落实全面从严治党战略部署提供重要保障。

一、平等原则

平等接受党内监督，是党章对各级党组织和全体党员的基本要求，也是党的纪律面前人人平等的具体体现。各级党组织，不论党的中央组织、地方组织、基层组织；每一个党员，不论地位高低、职权大小、党龄长短，都必须自觉接受党内监督，不允许有任何不受党内监督的特殊党组织和党员。

（一）监督无禁区、无例外

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，在强调纪律监督全覆盖的基础上，稳步推进巡视监督、监察监督、派驻监督全覆盖，有效拓展监督覆盖面，扎紧织密了监督的笼子。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次提出中央和省区市巡视做到全覆盖。《条例》要求中央和省区市党委一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视。2017年中办印发的《关于市县党委建立巡察制度的意见》要求，市县党委在一届任期内实现巡察全覆盖[1]。党的十九大将中央和省区市党委一届任期内实现巡视全覆盖写入党章，以党内根本大法形式固定下来。巡视全覆盖在党内外形成强大震慑，发现大量有价值的问题线索。下一步要创新巡视方式，提高巡视质量，从有形全覆盖向有效全覆盖拓展，使巡视利剑作用持续彰显。

《条例》首次在党内法规中将监察机关的监督与政府监督并列，为行政监察上升为国家监察打开了空间，随后党中央在北京、山西、浙江启动国家监察体制改革试点。党的十九大作出将国家监察体制改革试点工作在全国推开的重大部署，各地如期完成省市县三级监察委员会组建工作。十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和《中华人民共和国监察法》，产生国家监察委员会，将改革成果以法律形式固定下来。监察委员会统一调查职务违法和职务犯罪行为，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。纪检机关与监察委员会合署办公，同时履行监督执纪问责和监督调查处置职责，体现了党内监督与监察监督的有机结合。

（二）有权必有责、用权受监督

《条例》对党内监督机制进行顶层设计，建立党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪检机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。这说明，监督权力（权利）与监督责任相统一，党内监督是全党的共同任务，第一位是党委（党组）的监督，纪检机关、党的工作部门、党的基层组织以及党员个人，都要履行党内监督职责。

从监督主体看，《条例》设专章增加“党的中央组织的监督”，依次规定了党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央委员会成员、中央政治局委员的监督职责，体现党中央以身作则、以上率下。强化党委（党组）的监督职责，规定党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的工作部门是党委（党组）主体责任在不同领域的载体和抓手，也要做好职责范围内的党内监督工作，既加强对本机关本单位的内部监督，又强化对本系统的日常监督[3]。与2003年条例相比，《条例》将纪委在党内监督中的职责定位由“专门机关”修改为“专责机关”，一字之变，凸显党内监督理念的变化，要求纪检机关转职能、转方式、转作风，聚焦主责主业，强化监督执纪问责。基层是党的执政之基、力量之源。[4]基层党组织要发挥战斗堡垒作用，维护和执行党的纪律，监督党员履行义务，保障党员权利不受侵犯。党章将党内监督主体延伸到党支部，规定党支部作为党的基础组织，担负直接教育、管理、监督党员的职责。

从监督对象看，我们党是马克思主义政党，党内同志之间应该团结信任，但历史和现实都证明，信任不能代替监督，信任也离不开监督，没有监督作保障的信任是一种不负责任的盲目自信。党的十九大提出了新时代的奋斗目标，号召全党聚合起磅礴之力，这首先要求加强党内监督，任何党组织和党员都不能例外。所以，《条例》在规定监督主体监督他人的同时，都会要求接受他人监督，并加强自身监督。例如，党的领导干部应当强化自我约束，经常开展批评和自我批评，敢于正视、深刻剖析、主动改正自己的缺点错误。纪检机关必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受监督。党员也要自觉接受党组织和其他党员的监督。

（三）突出重点对象和内容

强调党内监督平等，并不意味着平均用力、面面俱到，必须突出重点对象和内容，增强监督的针对性和实效性。从监督对象看，党章和《条例》将党内监督的重点对象界定为党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。党的领导机关和领导干部是推进党和国家事业的中坚力量，对党的路线、方针、政策的贯彻落实，起着至关重要的引领和推动作用，必须牢牢抓住领导干部这个关键少数，以对领导干部的严格监督带动全党监督风气好转。党的十九大报告指出，人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。党内监督还要紧盯直接联系、服务群众的基层党员干部，从政治高度认识“微腐败”“小官大贪”的危害性，从严整治敢动群众“奶酪”的“蝇贪”“硕鼠”，及时回应群众关切，厚植党执政的政治基础。

从监督内容看，《条例》规定党内监督的主要内容有八项，涉及遵守党章党规、维护党中央集中统一领导、坚持民主集中制、落实全面从严治党责任、落实中央八项规定精神、选人用人、廉洁自律等。党内监督必须把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，突出党内监督是政治监督的本质。纪检机关要坚决纠正和查处上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止，口是心非、阳奉阴违，搞团团伙伙、拉帮结派，欺骗组织、对抗组织等行为。

二、公开原则

周恩来指出，任何政策的决定或改变，任何政策中之正确的部分或错误的部分，必须适时地不但向干部而且向群众公开指出，才能得到群众的了解和拥护而成为力量[5]。党内监督坚持公开原则，从个人有关事项、巡视巡察、民主生活会、干部选拔任用、述责述廉、监督执纪问责六个方面提出要求，有利于党员群众及时了解情况，减少因不明真相引发的无效监督。

（一）个人有关事项公开

《决定》提出，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。《条例》聚焦党组织主要负责人，要求其个人有关事项在党内一定范围公开。公开主体上，根据干部管理权限应由上级党组织，而不宜由所在党组织负责公开。公开对象上，2017年中办国办修订印发的《领导干部报告个人有关事项规定》将报告对象限定为县处级副职以上干部，《条例》没有限定党组织主要负责人的层级，从监督全覆盖角度考虑，应包括所有层级的党组织主要负责人。公开内容上，《领导干部报告个人有关事项规定》要求报告8项家事、6项家产共14项内容。个人有关事项公开不同于个人有关事项报告，公开内容应少于报告内容。公开范围上，党内一定范围，是所在党组织领导班子成员之间，还是所在支部大会、全体党员大会，要结合具体情况考虑。公开方式上，可采取内部公告栏、单位局域网等方式主动公开基本信息，详细、敏感信息由党员申请查阅，防止滥用或恶意使用公开信息。公开时间上，建议参照个人有关事项填报时间，每年年初集中公开一次，遇有公开内容发生变化等特殊情况时另行公开。异议受理上，对个人有关事项公开的异议及核查，应由负责公开的党组织受理。

选取2015年3月至2017年3月间在本院进行调强放疗的胸椎转移患者120例，其中男性患者78例，女性患者42例，平均年龄(53.7±10.1)岁，原发肿瘤中肾上腺癌9例，肺癌51例，甲状腺癌8例，乳腺癌28例，肝癌12例，前列腺癌12例；病灶椎体中合并椎体附件转移有18例，单椎体转移有21例，合并腰椎转移有47例，多发转移有97例，合并颈椎转移有33例，连续节段转移有31例，大体肿瘤靶区(GTV)的平均体积为(521.52±47.01)cm3。

（二）巡视巡察公开

《条例》对巡视巡察工作提出原则要求，《中国共产党巡视工作条例》对巡视巡察公开作出具体部署，要求巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开。巡视开始前，召开巡视工作动员部署会议，公开发布巡视组组长和巡视对象名单。巡视进驻时，在被巡视单位召开巡视工作动员会，公布专门邮政信箱和值班电话，受理群众来信来电来访。巡视过程中，被巡视单位召开警示教育大会、通报典型案例等，公开巡视发现问题尤其是违反中央八项规定精神问题即知即改情况。巡视反馈时，在被巡视单位召开巡视情况反馈会议，公开巡视结果，提出整改要求。巡视整改后，被巡视单位要向党内通报、向社会公开巡视整改情况。巡视巡察公开，有助于调动干部群众参与巡视巡察监督的积极性，促进党内监督与群众监督相结合，增强监督效果。巡视巡察工作保密性强，社会关注度高，公开要坚持内外有别，加强审查把关和风险研判，防止因公开不当泄露工作秘密和引起社会炒作。

（三）民主生活会公开

《条例》要求，领导干部应当在民主生活会上把群众反映、巡视反馈、组织约谈函询的问题说清楚、谈透彻，开展批评和自我批评，提出整改措施，接受组织监督。2017年中办印发的《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》，对在民主生活会说明谈话函询情况进行具体化，由主要负责同志通报班子成员受到谈话函询情况；被谈话函询的党员领导干部，存在错误的作出深刻检查，受到提醒的作出整改表态，没有问题的说明谈话函询情况即可。2017年中共中央印发的《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》要求，民主生活会上批评和自我批评的具体意见，不得随意散布。民主生活会公开，重在要求领导干部接受领导班子成员同级监督，通过“团结—批评—团结”开展思想斗争，解决领导班子存在的突出问题。

（四）干部选拔任用公开

《条例》要求，落实党组织主要负责人在干部选任、考察、决策等各个环节的责任，对失察失责的严肃问责。《党政领导干部选拔任用工作条例》对考察对象公示和任职前公示提出要求。拟新进党政领导班子的考察对象，包括从班子以外进入到班子中的，以及在本班子中提升职务或者平级转任重要职务的，考察时都应在一定范围内公示。提拔担任厅局级以下领导职务的，除特殊岗位和换届考察时已公示的人选外，党委（党组）讨论决定后、下发任职通知前，应当在一定范围内公示。公示内容应当真实准确，涉及破格提拔的，还要说明破格的具体情形和理由。公示时间不少于五个工作日，保证有必要时间进行监督。2016年中办印发的《关于防止干部“带病提拔”的意见》要求，改进公示方式，扩大公示内容、范围和延长公示时间，以便充分接受干部群众监督。

（五）述责述廉公开

《条例》要求，党的领导干部应当每年在党委常委会（或党组）扩大会议上述责述廉，接受评议。述责述廉报告载入廉洁档案并在一定范围内公开。2003年条例规定了述职述廉制度，2005年中办印发《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》，但没有对述职述廉公开作出规定。《条例》将“述职述廉”修改为“述责述廉”，并要求述责述廉报告在一定范围内公开，意在督促领导干部特别是主要领导干部履行管党治党政治责任，既抓好廉政建设又守好廉洁纪律，全面如实述责述廉。公开期间，发现述责述廉报告隐瞒回避重要问题的，有关部门应当批评教育并责令改正。为防止“一述了之”，对于评议指出问题的整改情况，也应作为述责述廉报告的内容予以公开。

（六）监督执纪问责公开

党的十八大以来，中央纪委加大公开力度，第一时间发布中管干部接受纪律审查和受到党纪处分信息，设立监督曝光平台，定期通报典型案例，让党员群众及时了解反腐败工作进展和成效。《条例》总结实践经验，对违反中央八项规定精神的，严重违纪被立案审查开除党籍的，严重失职失责被问责的，以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题，要求点名道姓通报曝光。《中国共产党党务公开条例（试行）》对纪检机关监督执纪问责公开内容予以细化，将《条例》规定的“严重违纪被立案审查开除党籍”修改为“对党员领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪进行立案审查、组织审查和给予开除党籍处分情况”，扩大了公开范围。2018年以来，中央纪委开始公开对严重违纪中管干部宣布开除党籍和公职现场视频，警示教育作用更加直接。监督执纪问责公开，有利于释放反腐败力度不减、节奏不变的强烈信号，也有助于加强对纪检机关自身的监督，防止“灯下黑”。

三、民主集中制原则

坚持民主集中制是强化党内监督的核心[6]。党的十九大报告指出，完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。坚持民主集中制既是党内监督工作原则，又是党内监督主要内容，彰显了民主集中制的重要地位和作用。

（一）维护党中央集中统一领导

党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，从根本上关乎党和国家前途命运、关乎人民根本利益[7]。党内监督必须在党中央集中统一领导下，推动自上而下组织监督、自下而上民主监督、同级相互监督同向发力。党内监督的首要任务就是维护党中央集中统一领导，尤其是维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。十九届中央政治局通过了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，既为全党作出表率，又对全党提出要求。对党中央的决策部署，任何党组织和党员都不准合意的执行、不合意的不执行，不准先斩后奏，更不准口是心非、阳奉阴违。

（二）准确把握民主与集中的关系

民主集中制既不是个人专制主义，也不是极端民主化，要准确把握民主与集中的关系。如果对其关系的处理，把握不好度，无论向哪个方面有偏移和倾斜，都会损害这个制度，都会对党的事业造成危害[8]。不同历史时期，党对民主与集中的关系有不同表述。毛泽东在《1957年夏季的形势》一文中指出，我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面[9]。汲取十年“文化大革命”的惨痛教训，为改变权力过分集中的状况，1980年《关于党内政治生活的若干准则》指出，在全党和全国范围内造成一个既有民主又有集中，既有自由又有纪律，既有个人心情舒畅、生动活泼又有统一意志、安定团结的政治局面。针对新形势下党内政治生活存在的突出问题，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）要求，努力在全党形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

（二）坚持集体监督制度

在党的中央组织监督中，中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告；中央政治局、中央政治局常务委员会定期听取全党落实中央八项规定精神情况汇报、中央纪委常委会工作汇报、中央巡视情况汇报；听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告。在集体监督中，领导干部要处理好组织与个人的关系，该由集体研究不能个人擅自表态，不允许用个人主张代替党组织的主张。主要负责同志应发扬民主、善于集中、敢于担责，领导班子成员不得违背集体决定自作主张、自行其是，坚决防止个别人或少数人打着集体监督旗号实现个人目的，也要防止名为集体监督、实际无人监督。

（三）发挥党员民主监督作用

党员是党的肌体的细胞，党员民主监督是党内监督的重要组成部分，是发扬党内民主、健全党内政治生活的有效途径[10]。《条例》规定了党员开展党内监督的内容、方式和途径，党员在党的会议上可以有根据地批评党的任何组织和党员，揭露和纠正违反党的原则的言行和工作中的缺点错误，向党负责地揭发检举党的任何组织和党员违纪违法的事实。党员要正确理解党内上下级关系，不准搞人身依附，对上级领导不能阿谀奉承、无原则服从。

四、依规依纪原则

党内监督是有原则的监督，是为了整个党的利益的监督，而不是掺杂个人或小团体利益的监督，有的党员借用监督名义和形式进行投机，违反监督程序和原则，背离了党内监督制度的设计初衷。所以，《条例》要求党内监督必须依规依纪进行，无秩序、无原则的监督只会造成党内同志间不团结、不信任，甚至相互对立，破坏党内团结统一。《条例》没有对中央部委和地方党委制定实施细则作出授权规定，体现全党必须一体执行，防止搞变通、打折扣[11]。

（一）厘清监督职责

《条例》规定了党委（党组）、纪委、党的工作部门、党的基层组织和党员的监督职责。党委（党组）监督可分为党委（党组）书记、党委常委会委员（党组成员）、党委委员以及派出巡视组（巡察组）的监督。党的工作部门监督可分为党的组织、宣传、统战、政法等部门的监督。党的基层组织监督包括基层党委、总支部委员会和支部委员会的监督。党员监督则为每一位党员的监督。对同一监督对象来说，监督主体存在多元性、叠加性。对同一监督主体来说，监督对象多少与职责大小存在等比例性，监督主体层级越高，自上而下的监督对象越多。如此繁多的监督主体交叉重叠，需要各级党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，厘清不同层级、不同系统监督主体的监督职责，督促各个监督主体各负其责、精准监督。否则，监督职责不清，容易造成监督主体要么推诿扯皮，要么各自为政，不仅监督合力难以形成，还会造成两种倾向：一是重复监督，使监督对象疲于应付，监督效果不佳；二是无人监督，形成监督死角，给监督对象逃避监督留下可乘之机。

（二）规范监督程序

《条例》在破解同级监督太软、下级监督太难困境的同时，要求监督主体按照规定程序进行监督，否则不仅达不到监督效果，还可能使正常监督演变为个人矛盾和恩怨。领导班子成员之间有工作上的分歧，首先应通过谈心谈话、民主生活会、批评与自我批评等方式解决，不能一开始就将矛盾上交，完全依靠组织介入，或故意将矛盾扩大，借助上级施压。纪委一方面应接受同级党委领导，另一方面要加强对同级党委特别是常委会委员的监督，发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告。党员可以向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求给以答复，但必须按照组织原则和程序办事，不能把党内监督作为实现个人利益诉求的工具，符合自己的利益时，发现问题也视而不见；不符合自己的利益时，没有问题也要持续举报。

（三）注意监督方式

党章要求，党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员。《准则》提出，对党组织和党员干部行使权力进行监督，必须依纪依法进行。《条例》规定了各个监督主体的监督方式，监督主体必须按照规定方式开展监督，不能超越权限进行监督。2003年条例规定地方党委委员、纪委委员有权提出询问或质询，2007年中办印发《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，但《条例》并未规定询问和质询，地方党委委员、纪委委员能否继续以询问和质询方式开展监督，有待明确。监督主体利用监督职权谋私利、泄私愤、搞无原则纠纷、挑起矛盾的，要及时提醒、批评教育，情节严重的严肃追究责任。

（四）保护正当权利

刘少奇同志指出，适当的批评，适当的态度和适当的方式，反对“过”与“不及”，这就是我们在党内斗争中所应采取的方法[12]。党内监督既要保障党员的知情权、监督权，又要保障监督对象的申辩权、申诉权。经调查，监督对象没有不当行为的，应当予以澄清和正名。对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的，依纪严肃处理。例如，中央宣传部原副部长、中央网信办原主任鲁炜匿名诬告他人，被开除党籍和公职。监督对象对处理决定不服的，可以依照党章规定提出申诉，有关党组织应当认真复议复查，作出结论。

五、惩前毖后、治病救人原则

党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。监督执纪“四种形态”是新形势下贯彻惩前毖后、治病救人原则的创新举措，对实现靠前监督、精准监督、有效监督具有重要意义。

（一）加强日常监督提醒

监督的本质是对工作、过程、环节进行监视、督促、管理[13]。开展日常监督提醒，要精准运用监督执纪“四种形态”特别是“第一种形态”，运用谈话提醒等方式及时将小问题解决在萌芽之中。要紧盯党组织主要负责人和关键岗位领导干部，平时多过问、多提醒，发现问题及时纠正。党委（党组）要掌握领导干部的思想、工作、作风、生活状况，发现苗头性、倾向性问题及时提醒谈话，发现轻微违纪问题进行诫勉谈话。纪检机关的首要职责就是监督，要加强对联系地区和部门的日常监督检查，接到一般性违纪问题反映，及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询。

（二）监督与执纪、问责相衔接

要把监督挺在执纪、问责的前面，以常态化的监督将轻微问题消灭在萌芽之中，经过过滤、疏导将剩下的严重问题为执纪、问责提供线索来源。通过执纪、问责对党员干部进行处理后，又需要监督将后续工作落细落实。监督离不开执纪、问责的强大支持，要以强有力的执纪、问责提升监督的有效性，倒逼党组织和党员干部自觉履行监督职责，但这只是一种有益补充，不能成为常态，更不能完全依靠执纪、问责的事后追究来带动监督，否则将大大降低监督预防、减少问题发生的前置功能。

（三）党内监督与外部监督相结合

党内监督不能解决所有问题，需要与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等外部监督有效贯通起来，形成监督合力。党员严重违纪涉嫌违法犯罪，党内先行处理的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理；有关国家机关先行处理的，应及时向有关党组织通报情况。