我国农村宅基地制度改革的难点与对策

□ 姚 玮，李文杰

（1.耒阳市人民政府，湖南 耒阳 421800；2.耒阳市财政局，湖南 耒阳 421800）

我国农村宅基地过去实行“无偿取得、一户一宅、无限使用、不得转让”的制度，它符合计划经济和城乡二元分割下工业为先的要求，并保障了农民住有所居与经济社会稳定。随着城镇化的发展，大量农民进城落户，导致农村大量宅基地闲置，农村建设用地不减反增。“运行中的宅基地制度更大的问题还在于其同中央早就确定的‘发挥市场在配置资源中的决定作用’的总体改革战略相悖，与我国经济转型和社会经济的可持续发展不相适应。”［1］为此，国家于2015年7月在33个县市开展“三块地”改革试点，其中有15个县市进行了宅基地制度改革探索，“在宅基地依法取得、有偿使用、自愿有偿退出、用益物权实现、民主管理等方面取得了积极进展”［2］，但同时改革也面临不少难点与问题，需要进一步寻求破解之道。

一、我国宅基地制度改革的难点与问题

（一）宅基地的有偿退出与农民的退出意愿形成二律背反

我国过去村集体经济组织成员无偿取得宅基地，且使用无期限、持有不缴费。这种福利性分配虽保障了农民的居住权，却也使农民产生了“不占白不占”的心理，建新不拆旧，一户多宅，超标多占，宁愿闲置也不愿退出。为鼓励农民退出，在试点地区对自愿退出且不再申请宅基地的农民给予一次性补偿。由于东部与西部，城市与农村的土地价值不同，甚至同一地区不同地段的价值差异也很大。这就要求补偿标准既要反映不同地区土地的实际价值与供求关系，又要考虑村集体与地方政府的财力状况。标准过低，缺乏吸引力，会影响农民的退出意愿；标准过高，不仅资金缺口大，会推高结余指标的交易价格，让交易难以实现，还会使农民对宅基地产生升值预期，尤其是处于城郊、风景名胜区、东部发达地区等区位优势明显的地区，宅基地价值不断攀升，资源“禀赋效应”让农民产生惜售心理，致使农民的退出意愿不强，导致宅基地的有偿退出与农民的退出意愿形成二律背反。

（二）法律滞后，使宅基地“三权分置”和对宅基地的赋权扩权缺乏法律依据与保障

首先，根据《民法》，物权权能包含占有、使用、收益和处分权。在我国《物权法》中，“农民的宅基地使用权被明确界定为用益物权。”“但是，一般意义上的用益物权包括‘占有权、使用权和收益权’，而作为用益物权的宅基地只在法律上予以‘占有权和使用权’的赋权，少了‘收益权’一项。”［3］其次，我国农民无偿取得宅基地，是依据人民公社时期确立的“成员权”，即只有集体经济组织成员才能无偿取得宅基地。今天进行宅基地制度改革，对宅基地实行“三权分置”，要求落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。其中的“资格权”在我国法律中找不到对应概念，在《民法》中只有“成员权”与其类似，但《民法》又没有把成员权与财产权并列。这就意味集体经济组织成员是基于身份取得宅基地的成员权，而非财产权。“法律赋予宅基地使用权权能的有限性与市场经济体制下农民应享有土地生产资料的自主权限不相匹配，宅基地使用权合法流转操作空间有限，成为农民从农地获得收益及价值的最大障碍。”［4］由于法律滞后，使改革赋予农民对宅基地的财产权缺乏法律依据与保障，也使“三权分置”中“资格权”的创设存在法理困境，“制度差异和权利不平等造成城乡居民间房屋财产价值的巨大鸿沟”［5］。再次，法律的空白和对集体经济组织成员的资格没有界定，不仅导致“改嫁妇”“入赘婿”“外嫁女”“农嫁非”等能否无偿取得宅基地有争议，还使“三权分置”的实施缺乏法律依据和有力保障。因为权属清晰是“三权分置”的基础与前提，宅基地作为不动产要先予以登记，确权颁证，明晰产权，才能保护农民的产权。而现有的不动产登记系统没有宅基地“三权分置”的事项，不动产登记就无法操作，宅基地资格权与使用权的关系就很模糊，农民的权益就容易受损。最后，法律滞后使宅基地的确权登记发证制度与财产公证制度也相矛盾。要保护农民对宅基地的使用权，就需要公证机关对宅基地的产权进行公证，而现有“登记的技术体系不支持。现有的不动产登记簿、操作规范和登记系统没有宅基地‘三权分置’的权利事项，难以支撑宅基地‘三权分置’登记发证”［6］，致使农民的相关权利难以得到保障。

（三）宅基地制度改革的实施主要靠政府通过行政手段推动，难以充分发挥市场的作用

目前各地宅基地制度改革主要靠政府采用行政手段来推动，而非市场的力量；资金也主要来自政府，而非民间资本。采取行政手段固然力度大、见效快，但往往存在弊端，难以符合农民意愿。比如，放活宅基地的使用权，允许闲置的宅基地在本村集体经济组织成员之间流转，是试图运用市场的力量，但由于交易的范围、对象都被严格限制，致使宅基地使用权交易往往难以成功，市场的作用极为有限。又如，退出的宅基地转化为建设用地，价格由政府确定，农民与村集体经济组织不能参与，价格往往过低，不能反映价值与供求关系，既限制了市场的作用，也不能形成合理的土地收益分配机制，不符合农民意愿，致使农民的积极性不高。

宅基地的交易之所以要加以限定，是因为它非常特殊。过去的宅基地制度主要为农民提供居住保障，今天还能为进城农户提供最后退路和心理上的安全底线，防止农民进城失败后流离失所。若不限制，允许城镇居民到农村购买宅基地，可能导致“逆城市化”，与促进农民转化为市民，推进城镇化的改革目的相违背。此外，宅基地的所有权归集体，完全放开使用权的流转，收取的有偿使用费又不高，就会让一户多宅、超标多占者获得巨大利益，损害土地的公共利益。因而国家要求宅基地制度改革必须坚持所有权归集体，并对交易对象与范围加以限定。这就使得改革面临“两难”，要盘活宅基地，就需要充分发挥市场的作用，这又会给农民带来风险；要让农民不失去保障，宅基地的使用权价值又难以通过市场显现。这种“两难”使宅基地制度改革像带着镣铐跳舞，很难展示优美的舞姿与形态。

（四）征收宅基地有偿使用费，促使宅基地入市，难以兼顾效率与公平

为减少宅基地闲置，试点地区要求一户多宅、超标多占者应缴纳有偿使用费，同时，放活宅基地使用权，使宅基地使用权能在一定范围内流转，这虽能提高土地资源配置效率，却难兼顾效率与公平。

1.征收宅基地有偿使用费可能带来不公。例如，一户多宅、超标多占本属于违法现象，而通过征收有偿使用费就将违法行为洗白了，使多占的宅基地合法化。不仅如此，还会产生示范效应，有可能让更多的农民去效仿，想方设法多占宅基地，导致富裕的农户多占用，带来宅基地占有的不公。

2.促使宅基地入市也往往带来不公。农民将退出的宅基地复垦后转化为建设用地，只有处于城郊、发达地区等区位优势明显的地区才有较大升值空间，而大部分宅基地分散在落后地区，缺乏升值条件。一些试点地区便结合“城乡建设用地增减挂钩”政策，探索通过流转结余的指标来化解这一矛盾。这虽有利于发挥市场的作用，但又带来不公平。因为不同区位的建设用地价值差异极大，各地结余的指标都希望流入价值最大的区位，致使区位优势明显的地区供给远大于需求，指标用较低价格就可买到，再入市交易，就能获得巨大的级差收益。例如，北京市郊农地变为建设用地，价值1000万/亩，但购买指标可能只要30万元甚至更低。国家缩小征地范围留下的巨大级差收益就流入极少数农民手中，让他们一夜暴富，形成食利阶层，大多数退出者收益很少，巨大的“地利”无法“共享”，就带来新的不公平。

还有一些地方探索通过地票交易来化解地区需求差异的矛盾，但农民退出的宅基地转化为地票，其价格不仅由政府确定，而且较低，地票交易产生的巨大收益都归政府，政府是地票交易的最大受益者，这种不合理的收益分配机制也是一种不公。

（五）集体经济组织缺乏实力，财政包袱沉重，补偿资金筹措困难

推进宅基地制度改革，首先要让农民退出闲置的宅基地，否则改革无法跟进。过去闲置宅基地实行无偿退出，导致农民超标多占，宁愿闲置也不愿退出。改革后实行有偿退出，就需要筹措资金。农民将宅基地退给村集体，理应由村集体补偿，但目前我国大多数村集体没什么收入，有的甚至还背负了债务。试点地区主要靠政府筹措资金，但当前地方政府同样面临财政困境，在中西部地区，一些地方的财政收入甚至发放工资都困难，即便东部发达地区，由于具有区位优势使其支付的补偿费较高，地方财政也难以承受。若压低对农民的补偿，又会影响农民的退出意愿。各试点地区虽根据本地实际，探索结合移民扶贫搬迁、农村危旧房改造、农村土地整治等途径来筹资。但这一来还是靠政府，获取的是财政转移支付；二来不具有普适性，难以复制推广，使试点失去意义。民间资本大都持观望态度，因为改革还处于试点阶段，方向不明，加上当前的政策也不允许民间资本到农村购买宅基地或搞房地产开发。收取宅基地有偿使用费也很有限，无法补偿宅基地退出所产生的经费缺口。因为宅基地使用费标准过高，不仅农民抵触情绪大，而且农民收入本来就偏低，过高会让很多农民支付不起，导致执行难。

通过城乡建设用地增减挂钩的方式实际是利用市场来筹措资金，它将农户退出的宅基地复垦成耕地，获得建设用地指标，再将结余指标通过交易使土地增值，这同样存在问题。首先，中西部大多是山区或丘陵地带，农民的宅基地分布零散，且多属于边坡荒地，受地理、资金、技术等因素制约，难以转化为建设用地，缺乏升值的条件。其次，即使能转化为建设用地，结余指标通过交易能让土地升值，这种升值空间在不同地区是不一样的。在中西部农村或边远地区，宅基地指标因无人购买或很少有人购买，就会有价无市或价格极低；结余指标若流向中小城市，也因需求有限，升值空间不大；只有在大城市、沿海发达地区等极少地区才会有较大需求。但若这一政策推广开来，全国各地的结余指标都流向区位优势明显的地区，也可能导致这些地区流入的指标一时难以消化，供大于求，致使价格不高，让指标出售者在支付了较高腾退费后想要获得很大升值空间的愿望落空。而当地购买者购买到指标后便能将自己的农地转化为建设用地，再按当地的市场价高价出售，就能获得巨大的级差价值。这样，原来“涨价归公”，归为财政收入的巨大级差价值就转归为处于区位优势明显地区的村集体与农民手中，这不仅影响了财政收入，还形成了新的不公平的土地收益分配机制，“进一步加剧了农民的分化，少数富者越富，多数一般农业型地区本来还要依托宅基地的农户却获利很少，户有所居的保障又失掉了。”［7］

（六）宅基地的保障功能与财产功能难以兼顾

“从历史渊源看，我国农村宅基地立法的出发点是强调保障功能和维稳功能，这不可避免地混淆了法律的权利保护与政治任务”［8］。我国过去的法律规定，村集体经济组织成员无偿取得宅基地，使用无期限，城镇居民不得购买农村的宅基地。这虽保障了农民住有所居，但也使宅基地使用权的交易对象和交易范围严格受限。在改革试点地区，也只是探索宅基地的使用权在村、乡镇，至多在县域范围内的集体经济组织成员之间流转，致使交易范围狭窄，需求很小。流动性不足使宅基地的收益权、财产权难以实现，金融机构不愿为农民办理宅基地使用权抵押贷款，因为交易范围的限制使银行难以行使处置权，抵押风险极大，致使宅基地的资本功能受限，难以增加农民的财产性收入。在发达地区，农民对宅基地的资产功能的需求不断增加，这种限制带来的弊端尤甚。“在市场化和城市化深入发展的条件下，过度限制宅基地的流转交易范围，违背了物尽其用原则，不利于土地资源效益发挥，一定程度上限制了农民的财产权利，固化城乡二元结构。”［9］今天推进宅基地制度改革，允许宅基地使用权在一定范围内流转，就是要强化宅基地的财产功能。但因放开的范围有限，致使成效不明显。若完全放开限制，甚至允许城镇居民购买农民的宅基地，不仅会使农民失去宅基地的保障功能，还会导致“逆城市化”现象，从而与宅基地制度改革的目的相违背。这样，就使改革陷入“两难”困境，难以实现宅基地的福利性与资产性、保障功能与财产功能的两相兼顾。

（七）对退出农户集中安置，难以实现节约、集约土地资源和便于农民生产的协调统一

当前试点地区进行的改革虽方式多样，但本质上只有两种，一种是进行货币补偿，一种是对退出宅基地的农户进行集中安置，以实现宅基地的空间位置置换。后者虽改善了农户的居住和生活条件，有利于土地节约和集约利用，但也可能影响农民的生产生活。因为宅基地既具有保障、财产功能，还具有生产、生活服务功能，农民选择居住点不是单纯满足居住，还要考虑日常活动半径，让宅基地更好地服务于生产和生活。集中安置点若离农民的承包地或经营项目太远，既会提高生产运输成本，也会给农民带来不便。而要节约、集约土地资源，就需要集中的规模较大，这又不利于农民的生产，若规模过小，又不利于土地节约、集约利用。

二、对策

（一）合理确定宅基地的退出补偿标准，调控结余指标流向，促使农户自愿主动退出

“积极探索以‘管住总量、严控增量、盘活存量’为思路、以‘法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿’为原则的宅基地使用管理制度和自愿有偿退出机制”［10］，合理确定宅基地退出的补偿标准，既不能过低，对农民失去吸引力，也不能过高，导致执行难。尤其要做好对农民的宣传教育工作，要让农民明白，宅基地不同于商品房，它具有保障性，价格不完全由市场决定，宅基地退出补偿也不会不断攀升，以打消农民的惜售心理。为鼓励农民自愿退出，补偿标准不能由政府单方面确定，而需要集体经济组织和农民共同参与，标准要尽可能反映土地的价值与供求状况，并与村集体或地方政府的经济实力相适应。同时，对宅基地的结余指标流向要适当引导，避免过于集中；对土地增值收益要形成合理的分配机制，尽可能减少资源“禀赋效应”的负面影响，以打消农民的惜售心理，促使其自愿主动退出。

（二）完善法制，建立城乡一体的不动产登记体系，为宅基地赋权扩权提供法律保障

要完善《物权法》等相关法律，2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过的《中华人民共和国土地管理法》已允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，取消了过去集体建设用地不能直接入市流转等规定，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。但这还不够，还要继续尽快修订《民法》《物权法》等其它法律。要准确界定村集体经济组织成员资格，增加资格权和宅基地的财产权等相关内容；要完善不动产登记制度，将农村宅基地和房屋纳入不动产登记体系，并在不动产登记中增加宅基地的相关内容，兼顾农村“房地一体”和宅基地“三权分置”登记的需要。要通过法制的完善，为宅基地的确权颁证，赋权、扩权提供法律依据与保障。

（三）合理制订宅基地有偿使用费的收费标准，形成宅基地收益分配公平机制

首先，要制订合理的有偿使用费收费标准，引入分类评估宅基地的潜在市场价值和复垦价值收益的科学方法。例如，还原法、产值倍数法等，使收费标准既反映宅基地的质量、使用价值与复垦成本等，也考虑农民的承受能力。对超标多占的宅基地，可按面积和年限采取超额阶梯累进加价征收的办法。其次，要科学制定农村宅基地流转增值收益分配方案，合理确定政府、村集体和原宅基地使用权人的分配比例。对结余指标通过交易获得的巨大级差收益，若归于政府，就应确定适当的比例，让村集体经济组织与原宅基地使用权人也参与分配；若归于处于区位优势地区的村集体与农民，除对指标合理引导，促使指标分流外，还要征收土地增值税，并抽取一定比例返还给出售指标的村集体经济组织和原宅基地使用权人，以形成宅基地增值收益分配公平机制，在促进土地节约、集约利用的同时，兼顾国家、集体、个人三者的利益。

（四）建立健全农村宅基地交易市场，既充分发挥市场的作用，也正确发挥政府的作用

有学者认为：“现行农村宅基地制度的突出缺陷在于没有发挥市场调节机制作用。”［11］加快宅基地制度改革，要在构建全国统一的城乡土地要素市场和宅基地使用权指标交易市场，符合规划和用途管制的前提下，允许农村宅基地自营、入股，或以实物和指标两种方式流转。一是农户将宅基地的使用权以抵押、转让、出租等方式转让给有经营能力的主体，获得财产收益；二是将宅基地转变成建设用地指标，通过指标异地流转，实现农村建设用地大范围、远距离的置换，使不同区位土地资源发挥各自的比较优势。要尽可能扩大宅基地使用权的流转对象与范围；流转价格主要由供求双方协商确定，政府则加强引导与监管，使价格的形成能反映用地成本、区位级差和供求关系。政府尽可能减少行政手段，少直接干预，重在加强服务与监管。例如，适时公布指标流转的市场指导价、最低收储价、最高限价以及宅基地的供求状况、发展趋势等，引导市场有序健康运转。国家要缩小征地范围，规范征地程序；加强评估中介机构建设；完善交易流通体系，建立产权清晰、保护严格、流转顺畅、分配合理的农村宅基地流转交易市场体系。要以放活宅基地使用权流转和建立农村宅基地交易市场为突破口，将宅基地制度改革与农村土地征收、集体经营性建设用地入市等关联改革统筹开展，同农村集体产权制度、农村宅基地福利分配制度、农村金融体制、乡村建设规划管理制度、户籍管理制度等配套改革协调推进，既充分发挥市场的作用，也正确、有效地发挥政府的作用。

（五）发挥市场的优势，强化村集体的实力，增加政府投入，多渠道筹集宅基地退出补偿资金

筹措宅基地退出补偿资金要充分发挥市场的优势。比如，允许宅基地或复垦后转化为建设用地入市，或通过结余指标流转；宅基地有偿选位；鼓励社会资本参与宅基地的复垦、经营活动；探索宅基地入股，发行地票；通过宅基地的抵押、担保获得融资等。在充分发挥市场作用的同时，也要正确、有效地发挥政府的作用。例如，结合扶贫搬迁、农村危旧房改造、土地整治等政策，获得财政转移支付；鼓励市、县建立农村宅基地退出补偿专项资金，对退出的农户给予政策补贴或奖励；适量储备国有土地，并将过去储备的国有土地通过转让，将其所获的收益用来弥补退出补偿费的资金缺口等。作为村集体经济组织要在政府引导下大力发展农村新产业新业态，推进农村现代农业和特色产业发展；对农户利用宅基地从事客栈、餐饮、休闲、旅游、养老、电子商务等经营活动要按使用面积收取土地收益金，以增强村集体经济组织的财力；要不断完善宅基地有偿使用费收缴制度，对收费标准、期限、违约责任等都予以明确规定，并加强征收。通过多渠道筹措宅基地退出补偿经费，保证宅基地制度改革顺利进行。

（六）赋予宅基地更多权能，完善保障形式，实现宅基地的保障功能与财产功能和谐统一

要赋予农民对宅基地使用权享有占有、使用、收益和处分的权能，凸显宅基地财产功能。要适度放活宅基地使用权，让农民可在一定范围内对宅基地使用权进行转让、出租、买卖、入股、担保、抵押等，使宅基地财产权得到充分发挥。根据2019年9月23日中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，农民可通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等，以盘活空闲宅基地及农房，增加财产性收入。同时要探索宅基地的不同保障形式。过去的宅基地制度能保障农民无偿取得宅基地和“一户一宅”，今天农民进城落户要享受“一户一宅”就不现实，就需要探索其他保障形式，以消除农民退出宅基地的后顾之忧。首先，要完善社会保障制度，将退出宅基地到城市落户的农民纳入城市社会保障的范围，在就业、医疗、养老等方面与城镇居民享受同等待遇。其次，保障农民住有所居，既可以是实物形式，也可以是货币形式。例如，购买福利房或经济适用房、一次性货币补偿、租住廉租房、高层公寓、集中安置，或用宅基地换保障房、换股权、换社保、换养老等。通过不同形式保障农民享有更充分的居住权，实现宅基地的福利性与资产性、保障功能与财产功能的协调统一。

（七）集中安置要科学规划，方便农户的生产生活

集中安置退出宅基地的农户，要合理设置安置点，要充分考虑农户住宅与承包地或其他经营项目以及附近集市、购物点等的距离，安置点要处于中心位置，并尽可能缩短半径。如农户的责任田过于分散，安置点的规模不宜过大，可多设几个安置点，既节约、集约利用土地，也尽可能给农户带来生产生活的便利。