备案审查制度基本功能的语词展开——基于全国人大常委会工作报告以及备案审查年度报告的梳理

郑 磊 赵计义

一、基本功能语词梳理的方法尝试

2017年，党的十九大明确要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。2018年修宪将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，并在2018年6月明确赋予其“推进合宪性审查”的职责。(1)《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过)。合宪性审查并不完全是一项独立的程序形态，而依托于法律草案审查等多类程序存在其中，备案审查机制是合宪性审查的主要制度依托。合宪性审查以及备案审查，均是对象多元、程序多元、功能多元的复合型机制。其中，梳理与明确其基本功能，是厘定和完善这项多元复合型机制的认识前提。有学者指出我国合宪性审查从“既有规范和实践运行”角度均面临的“价值错落、功能面向不统一的障碍”(2)王蔚：《客观法秩序与主观利益之协调——我国合宪性审查机制之完善》，载《中国法律评论》2018年第1期。仍然存在，关于这项认识前提的梳理工作在实践和理论层面均具有了迫切的现实意义。

关于合宪性审查功能的讨论在十九大集结号之前主要一直在学术层面展开，作为其主要制度依托的备案审查之基本功能地位的思考，则已沉淀了丰富的理论积累与实践素材，这些素材尤其自2000年立法法颁行以来自各类官方报告中有了丰富而清晰的呈现。笔者拟以2000年立法法颁行的历年全国人大常委会工作报告以及两份备案审查工作报告(3)已有的两份备案审查工作报告分别是：沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》(2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上)；沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》(2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上)。文中使用“备案审查年度报告”“备审年报”“年报”等相关简称。为主要文本语料库(corpus)，对其中关于备案审查基本功能的内容进行文件文献梳理，从其语词展开中分析其基本功能定位的逻辑结构。

围绕国家机关工作报告展开国家机关研究，近年来在一些学科、相关领域多有尝试。例如，以政府工作报告为主要文本分析政府职能转变，在行政管理研究中的运用。(4)例如，邓雪琳：《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告(1978—2015)的文本分析》，载《中国行政管理》2015年第8期；文宏：《中国政府推进基本公共服务的注意力测量——基于中央政府工作报告(1954—2013)的文本分析》，载《吉林大学社会科学学报》2014年第2期；岳立涛：《我国政治发展规划中的问题及对策分析——以2004年至2010年国务院政府工作报告为分析视角》，载《重庆社会主义学院学报》2011年第1期。政府工作报告这一文本，具有法律效力，“是一个具有施政纲领性质的政策性文本”。(5)文宏：《中国政府推进基本公共服务的注意力测量——基于中央政府工作报告(1954—2013)的文本分析》，载《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。国务院的工作报告中所表明的工作目标和实施方案，“是我国政府每年工作的行动纲领，是政府每年行动意识的公开承诺，是我国政府配置资源与行动的指挥棒”。(6)邓雪琳：《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告(1978—2015)的文本分析》，载《中国行政管理》2015年第8期。再如，有学者通过对最高人民法院工作报告的研究，梳理最高人民法院政治话语的变迁过程。选择政治话语分析切入的原因之一是，“人们的话语交流的结构反映了政治行为的结构，它使人们能够认识到政治行为的特点，并且在话语使用过程中，言说者不但是话语的使用者，而且言说者本身也反过来受制于所使用的话语本身”。(7)Chilton P. Analyzing Political Discourse： Theory and Practice. London：Routledge，2004：21.转引自郑智航：《最高人民法院政治话语的变迁及双向调适策略——以1980—2010年〈最高人民法院工作报告〉的话语分析为主线》，载《甘肃社会科学》2013年第5期。而选择工作报告进行分析的原因在于：第一，工作报告的政治话语表达具有客观性和严谨性；第二，工作报告具有制度连贯性。基于这些文本特点，也有学者围绕最高人民法院工作报告梳理其政治任务的变化。(8)参见时飞：《最高人民法院政治任务的变化——以1950—2007年最高人民法院工作报告为中心》，载《开放时代》2008年第1期。在近年来的宪法学研究中，国家机关研究比重不断提高，广泛援引官方文件、历史资料论证规范内涵，是一项重要的研究方法或方法要素。例如，关于议行合一、民主集中制等内涵的探知，不可避免地需要回到1982年宪法修改时诸多官方文件和重要见证人的官方讲话中。(9)参见钱坤、张翔：《从议行合一到合理分工：我国国家权力配置原则的历史解释》，载《国家检察官学院学报》2018年第1期；林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第5期；杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，载《法学家》2019年第1期；林彦：《民主集中制的规范内涵及立法具体化》(未刊稿)，载《第十五届中国宪法学基本范畴与方法学术研讨会论文集》，2019年6月22日—23日，苏州。

在此类研究中，聚焦全国人大常委会工作报告以及备案审查年度报告梳理备案审查制度基本功能的语词展开，同样基于以下考虑：第一，工作报告等文件具有相当的正式性、严谨性和客观性。第二，工作报告具有连续性。自2000年立法法制定以来，除个别年份以外，全国人大常委会工作报告均会不同程度的提及备案审查制度实施情况，在个别年份会明确指出其基本功能。而备案审查年度报告虽然仅有2017年和2018年两份报告，但是已经逐渐制度化、常规化。(10)《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》(2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上)提出，“逐步健全向常委会报告备案审查工作情况的制度”。全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰也指出，备审年报的第二次出场，“标志着全国人大常委会听取和审议年度备案审查工作情况报告已经形成惯例和制度，未来将继续坚持下去”。参见梁鹰：《全国人大常委会2018年备案审查工作报告述评》，载《中国法律评论》2019年第1期。第三，全国人大常委会工作报告是全国人大常委会工作的总结和接下来的行动纲领，而备案审查年度报告在一定程度上也是备案审查工作的总结和下一年的安排，均具备总结经验、推陈出新的功能。在语词展开的文件梳理基础上，笔者辅之以宪法审查制度类型典型国家的制度功能结构的发展轨迹对照，尝试揭示可为我国所参考的内涵完整、动态发展的基本功能逻辑结构。

如此方法的运用，类似于语料库语言学(corpus linguistic)方法，这并非典型的法学研究方法。基于语料库的语言分析有四个主要特征：(1)是经验式的，分析文本中语言运用的实际模式；(2)以语料库作为分析的基础；(3)使用自动和交互技术；(4)定量和定性相结合的分析方法。(11)Biber, Conrad & Reppen, 1998. 转引自刘志鑫：《语料库语言学作为一种宪法学研究方法》(未刊稿)，载《第十三届中国宪法学基本范畴与方法学术研讨会论文集》，2017年12月16日—17日，郑州。相比于动辄几十万、几百万语词的语料库，基于历年全国人大常委会工作报告以及两份备案审查工作报告样本形成的只是所谓的准语料库，如此准语料库方法的运用，其所揭示的内涵在提供重要参考的同时，也需要进一步接受更大数据沉淀基础上之语料库、实践发展尤其是规范内涵等多方面的检视。

二、基本功能语词展开的三阶段梳理

1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了省级人大及其常委会制定和颁布地方性法规的权力，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年修宪时，省级人大及其常委会制定地方性法规的权力被明确写入宪法，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中专门提到，肯定省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，是“根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权”；(12)彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》(1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上)。在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中提到省级人大及其常委会地方性法规制定权时也是归属于“在中央的统一领导下，加强地方政权的建设”这一部分。(13)彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》(1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上)。1982年的全国人大常委会工作报告，在介绍全国人大常委会对地方性法规备案情况时，更多地偏重于发挥地方的积极性，指出：“各省、自治区、直辖市根据法律规定，结合本地区的实际需要，制订地方性法规，有利于各地因地制宜，发挥主动性、积极性，有利于加强法制建设，保障和促进社会主义现代化建设事业。”(14)杨尚昆：《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议全国人大常委会工作报告》(1982年12月6日在第五届全国人民代表大会第五次会议上)。

以“备案”为关键词对全国人大常委会工作报告进行检索，在1983—1988年的全国人大常委会工作报告中并没有提到，直到1989年的工作报告中简单提及了专门委员会进行了“审查向常委会备案的地方性法规”的工作。(15)彭冲：《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议全国人大常委会工作报告》(1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上)而进入20世纪90年代后，除1993年和1997年未提到“备案”之外，其余年份均有涉及。1990年的全国人大常委会工作报告在今后工作板块的“加强社会主义民主和法制建设，进一步搞好立法和监督工作”部分，严肃指出：

近几年，制定的行政法规和地方性法规越来越多，在国家政治生活、经济生活和社会生活中发挥了重要作用，但有的也存在着相互之间不一致，甚至同国家的法律相抵触的情况。为了维护法制的统一性，对向常委会备案的地方性法规，以及国务院制定的行政法规，有关专门委员会要进行审查，如发现有与宪法和法律相抵触的情况，应提出处理意见，报常委会决定。这方面的工作还是薄弱环节，要认真改进和加强。(16)彭冲：《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第三次会议全国人大常委会工作报告》(1990年3月28日在第七届全国人民代表大会第三次会议上)。着重号为笔者所加。

这是全国人大常委会首次在工作报告中提到备案审查制度“维护法制的统一”的基本功能，为其基本功能的表述与规定确定了基调。1991年的工作报告将备案审查制度置于“常委会要加强对宪法实施的监督”部分进行介绍，指出备案审查制度可以发挥“维护宪法的尊严，确保宪法的有效实施”的功能。(17)彭冲：《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第四次会议全国人大常委会工作报告》(1991年4月2日在第七届全国人民代表大会第四次会议上)。着重号为笔者所加。在此后的1992年、1994年和1995年工作报告中，均提到了“为了维护(国家)法制的统一”，全国人大常委会对地方性法规进行了备案审查。1998年的工作报告中明确强调“监督宪法的实施，包括对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，是全国人大常委会的一项重要职权”。在此基础上严肃并清晰地指出：

本届对备案的地方性法规，交由专门委员会进行了初步审查，有的专门委员会还对个别不符合宪法、法律规定的地方性法规提出了纠正意见。但这项工作与宪法的要求还有差距。必须进一步建立和健全违宪审查制度，对宪法监督的内容、形式和程序作出明确规定。(18)田纪云：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议全国人大常委会工作报告》(1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上)。

从20世纪八九十年代全国人大常委会的工作报告来看，在赋予省级人大及其常委会立法权时，强调“在中央的统一领导”的前提下发挥地方积极性。随着法规的数量越来越多，法规之间不一致、法规与法律不一致等问题逐渐凸显，“维护法制的统一”作为备案审查的基本功能，在全国人大常委会工作报告中开始出现并且常见。但当时备案审查制度仅在宪法以及地方组织法中有原则性的规定，需要更为具体的制度设置。这也是全国人大常委会在工作报告中所提到的要“根据宪法和法律的规定，采取措施，建立制度，切实做好”。(19)彭冲：《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第四次会议全国人大常委会工作报告》(1991年4月2日在第七届全国人民代表大会第四次会议上)在此背景下，立法法对备案审查制度作了相对而言较为系统的规定。而在立法法制定之后，关于备案审查制度基本功能的认识与表述，以历年全国人大常委会工作报告以及两份备案审查工作报告为主要线索进行文件文献梳理可以发现，呈现出逐渐丰富的三个阶段。在此脉络中，迄今的两份备案审查年度工作报告均居于关键节点。

1.“维护国家法制统一”阶段(2000—2017年)

2000年，《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明》中指出，“为了维护法制的统一……规定了行政法规、地方性法规、规章的备案审查程序”。(20)顾昂然：《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明》(2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上)。立法法通过之后至2017年，历年的全国人大常委会工作报告中通常均会专门提及备案审查工作(2008年十一届全国人大一次会议除外)，涉及其基本功能或目的，一般都固定化地表述为“维护国家法制统一”，有时提及“维护宪法法律权威”。(21)统计2001年至2017年的全国人大常委会工作报告，关于备案审查的基本功能或目的，明确提及“国家法制统一”的有2001年、2002年、2004至2007年、2011年、2016年、2017年；提及“维护宪法法律权威”的则有2005年、2016年。由此，“维护国家法制统一”是自《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明》至首份备案审查年度报告之前关于备案审查制度基本功能(目的)的惯常表述，这准确体现出备案审查制度立足立法监督、聚焦法制统合的制定定位。

2.“保证中央令行禁止，保证宪法法律实施”阶段(2017—2018年)

2017年底的首份备案审查年度报告拓展了此前关于备案审查基本功能的单一表述，法工委在首份年报中将备案审查制度的基本功能明确表述为两项，即“一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施”，并提及其“对提高地方立法质量也具有积极作用”，前两项更新确立了关于备案审查基本功能的基本表述。

2018年3月的全国人大常委会工作报告，采纳这项二元表述并整合此前的单一表述，综合表述为：“保证中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。”

3.“保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民法人合法权利”阶段(2018年至今)

第二份年度报告将备案审查基本功能进一步扩充表述为“保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民法人合法权利”的三元结构，并用“初衷所在、职责所在”之措辞予以强调。

2019年3月的常委会工作报告没有专门就备案审查工作提及其基本功能，但在整体回顾过去一年的“依法履行人大监督职责”部分时讲到“既确保宪法法律有效实施，又确实帮助‘一府一委两院’改进工作”，这是常委会工作报告中整体总结监督履职时虽非总用但也常用的表达，例如，2016年度报告在总结“依法行使监督职权”时提及“确保宪法法律得到有效实施，促进‘一府两院’依法行政、公正司法”。(22)张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2016年3月9日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第2号。

表1 近期全国人大文件中关于备案审查制度基本功能(目的)的表述结构(截至2019年3月)

三、基本功能语词展开的逻辑结构

从前述语词展开的对比中可见，在人大相关文件中关于备案审查基本功能的表述方式上，类似于人大监督整体的基本功能，但在具体表述和侧重点上，前者的表述有其特点：围绕“确保宪法法律有效实施”并同时强调重点。例如，始终单列置顶强调的是“保证中央令行禁止”，常常单列强调的功能依出现频率和出现时间，大致还包括“维护国家法制统一”、(23)参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》；张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2号；沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》。“保护公民法人合法权利”、(24)沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，“二、关于落实‘有备必审’情况”部分。“提高地方立法质量”、(25)沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，“一、开展备案审查工作的依据和意义”部分。“推动全面依法治国向纵深发展”。(26)沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，“四、下一步工作考虑”部分。

借鉴各国宪法审查、立法监督之基本功能的比较法经验观之，这些常见功能表述之间的内涵结构是清晰的：“保障宪法法律实施”是总括性功能，包含“维护国家法制统一”和“保护公民法人合法权利”两大部分。在立法监督制度以及抽象性审查方式主导的宪法审查中，前者是功能重点；在合宪性审查制度建制与完善的初期，法制统合常常成为功能重点。“保证中央令行禁止”与“维护国家法制统一”具有双重密切关联：一方面，“保证中央令行禁止”则是“维护国家法制统一”的重要组成部分，这尤其体现在单一制国家的法制统合要求中，也是宪法第3条第4款的“央地职权划分”条款中“中央的统一领导”要求的体现；另一方面，在全面依法治国的进程与图景中，“维护国家法制统一”将越来越成为“保证中央令行禁止”的主要实现途径。由此，备案审查基本功能的四项常见表述及其逻辑结构可以简述为：宪法实效为总括性功能，包含法制统合与人权保障两大板块，中央主导则是前者的重点所在。当然，这只是关于功能关系理想类型式的大致表述，相互之间的重叠交错关系，自不待言(详见图1和图2)。

图1 备案审查基本功能结构(1)

图2 备案审查基本功能结构(2)

基于功能表述的上述内涵结构关系，观察前述三阶段的历时性梳理可知，“保障宪法法律实施”是其基本功能表述中的主线，内涵上包含于其中的“保证中央令行禁止”“维护国家法制统一”“保护公民法人合法权利”，分别在不同时期与之并列出现，表明备案审查制度发展时期的功能侧重点。

其中，2017年底首份备案审查年度报告将“保证中央令行禁止”单列并置于首位，成为当前考察备案审查制度的标志性表达，直观地强调了中央的权威，同时，其作为法制统合之组成部分，客观上有重点地促进了“维护国家法制统一”的功能目的。

在第二份备案审查年度报告中，首项基本功能表述进一步聚焦于“保证党中央令行禁止”，一字之增，其意义可以从两方面考察：一方面，进一步明确了首份年报中“保证中央令行禁止”的重点，并丰富了其内涵，这是2018年宪法修改中增列入宪法第1条第2款的“党的领导”条款在备案审查制度建设中的体现。从实践来看，2017年修正的《行政法规制定程序条例》已经强调列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当“贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”，部分地方也把“不符合社会主义核心价值观”作为“不适当情形”的判断标准之一。(27)例如，《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2018年修改)第9条规定：“对报送备案的规范性文件，主要审查是否存在下列情形：……(九)不符合社会主义核心价值观等其他应当予以修改或者撤销的不适当情形。”又如，《湖北省人大常委会法规工作室关于2018年度省人大常委会规范性文件备案审查工作情况的报告》中指出：“在具体审查工作中，法规工作室坚持原则性和灵活性相结合，不仅审查规范性文件是否与上位法相一致，还审查其立法目的、实施效果是否与党中央决策部署和有关文件精神、社会主义核心价值观和改革发展稳定大局相符合。”内蒙古自治区法制工作委员会《关于规范性文件备案审查工作情况的报告》(2019年1月14日在内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议上)也指出：“审查的重点是规范性文件的制定权限和程序、公民的权利义务、行政处罚、行政许可、行政强制措施以及社会主义核心价值观等内容。”另一方面，这也在客观上进一步突出了党内规范性文件的备案审查机制建设与体系建构的议题及其在备案审查制度整体建设中的话题。

不容忽视的是，“保护公民法人合法权利”虽然没有自一开始并始终单列为备案审查的基本功能，但其始终是“保障宪法法律实施”这项总括性功能的重点板块，备案审查年度报告的事例选择也体现了这一点，例如，首份备案审查报告并非没有关注公民权利的保障，从首份备案审查报告所列举的备案审查事例来看，诸多备案审查事例尤其是对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》的审查维护了公民的合法权利，取得了良好的社会影响。不过从首份备案审查年度报告中内在蕴含的价值追求到第二份备案审查年度报告明确提出的“保护公民法人合法权利”，备案审查制度虽然仍将以法制统合作为制度重点，但人权保障取向逐渐清晰明确。与此同时，人权保障的诉求将为推动备案审查制度的发展与完善提供重要动力与丰富经验。

四、合宪性审查基本功能演变的比较法轨迹

嵌套在一国特定政治经济文化脉络中的宪法审查，其基本功能的结构与重点会呈现出不同程度的区别。关于宪法审查模式类型的教科书模板都会提及两种主要的模式原型：以美国为代表的由普通法院审查的分散审查模式以及以德国、法国为代表的由宪法法院等专门国家机关进行的集中审查模式，两者也分别对应着偏重人权保障以及偏重法制统合的基本功能定位。相对而言，两种模式原型中的大陆法系传统下的专门机关集中式审查的原理和技术对我国更具有直接的参照意义，而这种制度外观上的参照近似性，正是因为功能结构上以法制统合为主的近似性。

随着各国和地区宪法审查制度的交流发展，各审查模式典型国家和地区在基本功能上也呈现出交融顾盼的总体趋势，集中式审查模式之两大典型——德国、法国合宪性审查的基本功能越来越多地呈现出人权保障功能，就是其中的典型现象。

1. 德国宪法审查的主观化倾向

在凯尔森式宪法法院模式中，根据法律秩序的位阶理论，通过对规范尤其是法律的宪法审查，达至法律规范的统一和融贯，这是宪法审查的第一要义。宪法审查是对“宪法的优先性”和“法律的等级效力”的重要保障。宪法审查的目的在于消除违法行为，但同时，宪法法院对于公民宪法诉愿的管辖权同样可以起到保障公民宪法权利的功能。(28)参见王银宏：《通过宪法法院的宪法审查：凯尔森的理论与实践》，载《政法论坛》2015年第4期。维护客观法秩序是宪法法院的主要目的，而保障主观公权利则会因客观法秩序的维护伴随而生，二者有明显的主次关系。(29)参见陈淳文：《法国2008年修宪论抽象违宪审查制度的发展》，载台湾《“中研院”法学期刊》2015年第17期。

德国宪法法院的主要功能在于规范审查，具有不同于以主观诉讼为原则的普通法院审判程序的异质性，例如，第一，无论发动方式如何，规范审查都无关具体个人的基本权利或者机关的主观利益。第二，在规范审查程序中，宪法法院审查对象为法律，只有提请人，并不存在相对人。(30)参见田伟：《宪法法院如何审理案件——德国联邦宪法法院庭审侧记》，载《中国宪法年刊》(总第13卷)，法律出版社2018年版。第三，不同于普通法院司法程序中应当尊重当事人的处分权，在规范审查程序中，宪法法院可以依职权扩张审查标的(《联邦宪法法院法》第78条)。以两种主要的规范审查程序为例，在抽象规范审查程序中，引发宪法审查的原因不是法院所审理的个案，无须考虑个案事实和具体情境，其目的是维护法体系内的客观规范秩序，并不考虑个案情境中的权益关系。(31)参见柳建龙：《德国联邦宪法法院的抽象规范审查程序》，载《环球法律评论》2017年第5期。而在具体规范审查程序中，引发宪法审查的原因虽然是法院所审理的具体案件，但宪法法院并不介入案件审理的具体过程，而只审查具有“裁判关联性”的法律是否有违宪的可能，具体规范审查的目的仍在于“维护法一致性与法安定性”。(32)参见杨子慧：《论具体法规审查》，载台湾《辅仁法学》2000年第19期。可见，在以上两种规范审查程序中，维护客观法秩序、维护法制统一为主要目的。简而言之，在规范审查程序中，宪法法院避免介入具体的案件和争议之中，不考虑具体的主观利益，同时可以依职权扩张审查标的，这些都体现了规范审查程序以维护法制统一为主要功能的取向。

与此同时，德国宪法法院对于公民宪法诉愿的管辖权则体现侧重于人权保障的功能定位。由于宪法诉愿程序以保障公民的基本权为宗旨，因此出现了和以主观诉讼为主的普通法院审判程序的类似之处：其一，提起宪法诉愿的公民须满足自身的、现实的以及直接的基本权侵害存在的可能性；其二，如果法院裁判被撤销，而该裁判是根据违宪法律作出的，则联邦宪法法院宣告该法律无效。(33)参见Hanno Kube：《德国法上的裁判宪法诉愿》，陈英钤译，载台湾《月旦法学杂志》2017年第40期。不同于具体规范审查程序中的宪法法院仅审查法律是否违宪，而不对法院裁判作出判断，在因法律违宪而导致裁判违宪的情况下，宪法法院同时撤销法院终局裁判和违宪法律，客观上已经介入了主观诉讼程序，有学者甚至认为即使宪法法院不宣称其为最后审级，但事实上已成为法院体系的最顶端，会导致宪法法院的职能“从客观规范秩序的维持，慢慢转变成以维护个人主观权利为主”。(34)前引，陈淳文文。公民提请宪法诉愿以维护主观权利为动机，由于这一动机之泛在与强烈，与国家机关提请相比，宪法诉愿的案件数量远多于其他类型案件的总和，甚至已经不可避免地出现了宪法诉愿案件数量过大的问题，(35)自1951年9月7日至2000年12月31日，德国宪法法院共收件132002件，其中宪法诉愿为126962件。参见汤德宗、吴信华、陈纯文：《论违宪审查制度的改进——由“多元多轨”到“一元单轨”的改制方案》，载汤德宗主编：《宪法解释之理论与实务》(第4辑)，台湾新学林出版股份有限公司2005年版，第556页。2017年宪法诉愿案件(包括合并审理的案件)共计5784件，抽象及具体规范审查案件有29件，涉及选举程序的有7件，机关争议有1件，暂时命令有161件。参见张千帆：《2017年德国宪法学发展概要》，载《中国宪法年刊》(总第14卷)，法律出版社2019年版，第167页。这未必意味着宪法法院以法制统合为主导功能的规范定位会产生结构性位移，但其功能结构的主观化倾向则客观存在，有学者甚至认为，德国的宪法审查制度虽然以维护宪法最高性、架构合宪秩序为要务，但是在实际运作中则以保障人权为主。(36)参见前引，汤德宗书，第550页。

2. 我国台湾地区“宪法”诉讼新制的人权保障功能进一步显现

功能结构方面的类似轨迹，也体现在深受德国宪法法院制度影响的我国台湾地区“大法官”解释制度的演进历程中。以功能结构的变化为线索，“大法官”解释制度的发展大致可以划分为如下五个阶段，尤其是随着2018年所谓“宪法诉讼法”的通过并将于3年后施行，人权保障的功能、主观化的倾向将进一步凸显。

第一，排斥公民参与，侧重统一法律见解。第一届大法官于1948年召开第一次会议并制定《“司法院大法官”会议规则》，规定申请解释宪法的以“中央或地方机关”为限，公民不得提出申请。所申请的事由也仅限于宪法疑义，法令违宪解释或法令统一解释，解释案的决议也是以大法官会议的形式作出。尤其是法令统一解释制度，强调其“统一”的功能，侧重于统一适用上的不同见解，以维持法律的秩序。(37)参见牟宪魁：《大法官释宪制度在近代中国的形成及其初步实践》，载《山东大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期。

第二，初步引入公民申请，但以规范控制为核心。在国民党政府败退台湾之后，受德国法的影响于1958年制定“司法院大法官会议法”引入人民申请“释宪”的制度，但其解释的标的仅限于法令，且如果公民乃是因为个人权利受侵害而申请“释宪”，即使最终法令无效，也无法获得救济，导致公民申请积极性并不高。该阶段的大法官解释制度仍然以规范控制为核心，尚未足够关注公民的主观权利。

第三，给予公民特别救济，加强对公民主观权利的保障，但仍以规范控制为核心。20世纪80年代，“大法官”分别作出第177号和第185号解释，当公民申请“释宪”，法令被认定“违宪”之时，公民有权就原因案件向法院请求特别的救济，使得公民成为申请“释宪”的主要动力。但是，由于并未改变大法官只审查法令是否违宪而不涉足个案的情形，因此公民申请释宪制度仍不是专为特别的主观权利救济而设计的制度，更多的是仿照奥地利对申请者为厘清法律状态所做贡献的“射中者奖金”。(38)参见苏永钦：《裁判宪法诉愿？——德国和台湾违宪审查制度的选择》，载台湾《法令月刊》2007年第3期。加之371号解释所确立的法官申请释宪制度，更隐含着对立法者权威以及法安定性的考虑，而大法官解释也不涉及个案，只审查法律问题。大法官解释制度虽然向德国宪法法院靠近，但仍不改规范控制的核心。(39)参见前引，苏永钦文；苏永钦：《改革需要全新的历史视野与成本观念》，载台湾《月旦法学杂志》1998年第42期。不过，由于公民提出申请解释的数量占据绝大多数，大法官解释制度在客观上所发挥的保障人权的作用也越来越明显。

第四，大法官解释制度司法化。1993年所谓“司法院大法官会议法”修改为“司法院大法官审理案件法”，由 “大法官会议掌理解释宪法及统一解释法律与命令之事项”改为由“司法院大法官，以会议方式，合议审理司法院解释宪法与统一解释法律及命令之案件”。大法官解释制度逐渐去行政化，进行司法化。释字601号解释一方面指出，“司法院大法官”为“宪法”上的法官，“大法官”与普通法院法官只是职权分工不同，“大法官”及法官“均系被动依法定程序对个案之宪法、法律或事实上争议，独立、中立做成终局性、权威性之宪法或法之宣告之本质，则无二致”，行使的是司法权；另一方面指出，在程序上，以解释的方式赋予了“司法院大法官”拥有权利暂时保护机制，其原因也在于“为确保司法解释或裁判结果实效性之保全制度，乃司法权核心机能之一，不因宪法解释、审判或民事、刑事、行政诉讼之审判而有异”。(40)台湾地区大法官会议释字585号解释。程序上的司法化措施增强大法官解释制度的公平性和独立性，也更有效地发挥其人权保障功能。然而，即使是司法化，根据“司法院大法官审理案件法”，大法官仍然无权涉足个案，以规范控制为核心功能的定位并未改变。

第五，全面引入裁判宪法诉愿制度。2018年“司法院大法官审理案件法”全面修订为“宪法诉讼法”并将于3年后施行，“大法官审理案件以全面司法化为取向”，同时建立裁判宪法审查制度，公民可以就法院所作出的具体裁判是否违宪提出申请，“司法院”也可以直接撤销法院的判决。其立法理由在于“提供人民完整而无缺漏之基本权保障”。然而，伴随着裁判宪法诉愿制度的建立，大量案件涌入“司法院”，如何避免过度排挤属于“大法官”的规范审查等核心职能受到的冲击，则将成为需要制度应对的现实问题。(41)对修法的评价。参见苏永钦：《大道以多歧亡羊——简评宪法诉讼法》，载台湾《月旦法学杂志》2019年第2期。

3. 法国宪法审查人权保障功能的出现与增强

1958年法国第五共和国宪法创设宪法委员会，要求法律在公布前由之进行主动审查或依申请审查，但这一设计并不包含基本权利保障的内容，主要是一个“防范议会制偏差的工具”，以第四共和国时期出现的议会专权为反例，架起“一门对准议会的大炮”，旨在实现“理性化议会制”(parlementarisme rationalisé)。(42)参见王建学：《从“宪法委员会”到“宪法法院”——法国合宪性先决程序改革述评》，载《浙江社会科学》2010年第8期；朱国斌：《法国的宪法监督与宪法诉讼制度——法国宪法第七章解析》，载《比较法研究》1996年第3期。

20世纪70年代，宪法委员会的角色发生重大转变，标志性事件有二：其一是1970年的结社自由案，该案明确宪法序言可以作为裁决的依据，从而间接将1789年人权宣言以及1946年宪法中有关公民基本权利的规定纳入裁判依据，加强了对公民基本权利的保护；其二是1974年宪法修改增列60名参议员或者国民议会议员可以向宪法委员会提请宪法审查，呈现出使之成为“一门议会中的在野党对准政府的大炮”的修宪意图。此后，宪法审查次数逐渐增多，宪法委员会保障基本权利的功能客观上得到一定程度的加强，尽管其制度目的仍在于维护议会和行政机关权力的界分。

2008年宪法改革创立了合宪性先决程序(la question prioritaire de constitutionnalité，QPC)，在普通诉讼中若发现已生效的法律侵害基本权利，可终止案件审理，将合宪性问题提交宪法委员会。QPC程序的核心是基本权利保障，这一改革使法国宪法委员会的基本功能定位“回归到凯尔森的宪法司法模式，而与将公意绝对正确化的‘雅各宾式’宪法传统决裂，并使基本权利进入宪法领域的中心”。(43)Federico Fabbrini, “Kelsen in Paris: France’s Constitutional Reform and the Introduction of A Posteriori Constitutional Review of Legislation”, German Law Journal, Vol. 9, No. 10, 1312.转引自前引，王建学文；林淡秋：《守护宪法的新模式：法国的合宪性先决机制》，载《华东政法大学学报》2018年第6期。

五、代结语：内涵完整、动态发展的合宪性基本功能

各国宪法审查实践的发展，使得教科书式的宪法审查模式类型仅仅是韦伯意义上的理想类型。梳理不同国家、不同时期的宪法审查制度，其基本功能结构的图景与发展显现出如下原理，将为考察我国合宪性审查基本功能逻辑结构提供参照。

首先，一国宪法审查制度在不同时期因其应对的时代问题的结构不同，也会呈现出不同的功能结构；时代问题的演变也构成了宪法审查基本功能结构发展的动力。

其次，在这一过程中，以各国在不同时期会不同程度、不同样态地显现出功能兼顾的现象，以集中式审查模式为例，法制统合的主导功能地位并不会偏废乃至隔绝人权保障的重要功能，客观法秩序的保障与主观公权力的救济并非非此即彼的单项选择。人权保障功能的强烈动机推动着宪法审查功能结构的合理化，也在客观上促进法制统合功能的多元实现。

最后，就人权保障的功能定位而言，不是平行于法制统合的一项独立功能，而是有效发挥法制统合功能的审查提请的动力源泉，若不是这一源头活水，法制统合的合宪性审查活动会面临水源枯竭的困境；同时，动力泛滥则会湮没有限的合宪性审查资源，宏观制度设计中的功能结构的规范定位问题也是审时度势的阶段性调整的宪法政策问题，而这些价值考量都落地于具体制度设计的原理与技术之中，尤其是多元备案审查机制中如何择案而断启动要件规定与运用中。

在宪法基础上，立法法、监督法构建了备案审查程序的基本框架。2000年立法法制定后，全国人大常委会委员长会议先后通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》，分别就法规、司法解释的备案审查进行流程手续式细化。党的十八届四中全会之后，法工委在先后制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》，以工作办法形式对备案审查制度进行了再细化。(44)2000年10月16日，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议修改《法规备案审查工作程序》的同时通过《司法解释备案审查工作程序》。全国人大常委会法工委在2014年9月制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》(简称《审查建议反馈办法》)，并在2017年1月印发了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》，将前述九届、十届全国人大常委会委员长会议通过的《法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》中分别涉及法工委的工作内容进行合并，予以细化规定。参见郑磊：《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践：轨迹勾勒与宏观评述》，载《中国法律评论》2018年第1期。前述工作程序以及全国人大常委会法工委的工作办法、工作规程，暂以内部工作文件形式呈现，内容上偏重于具体的流程和手续，备案审查制度的基本功能并未专门规定。全国人大常委会有关方面正在研究起草常委会层面的《备案审查工作规定》，(45)《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定：聚焦规范性文件备案审查关键问题》，载“中国宪治网”，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12899，最后访问日期：2019年7月14日。关于备案审查制度基本功能的专门规定，自然是其中的重要条款。综上所述，该条款呈现出基本功能的如下内涵完整、动态发展的逻辑结构，“维护国家法制统一”以“保证中央令行禁止”为重点并作为其主要实现途径，以“保护公民合法权益”为备案审查之重要动力机制并适时确认其结构比重的不断提高。