政策性蔬菜保险实施过程中的利益相关者分析——基于安徽省和县太平村的案例调查

马家瑶 杨嘉乐 于紫微 何 军

（南京农业大学经济管理学院，江苏南京 210095）

十九大指出要实现小农户和现代农业发展有机衔接，而农业保险作为现代农业发展三大支柱之一，是各国支持农业发展的一项“绿箱”政策，无疑对农业经济发展起至关重要的作用。2019 年中央一号文件指出，要扩大“绿箱”范围，完善农业保险政策，使农业保险成为农业生产和农民增收的助推器、稳定器。

近年来我国自然灾害频发，蔬菜产业作为高风险行业，生产易受到风灾、雪灾等自然灾害的影响，如2018 年台风“温比亚”、2019 年台风“利奇马”使“蔬菜之乡”山东寿光蔬菜大棚受损严重，对蔬菜产业造成了极大的打击。

政策性农业保险是政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。不同于商业保险，政策性保险一般具有风险大、费率高、盈利少甚至亏本的特点。因此，也只有在政府给予补贴支持的情况下，政策性保险才能得以实施。政策性蔬菜保险作为其中正在成长的农业新兴险种，尚处于探索发展阶段。

现有研究从政策性农业保险的需求者农户（黄玉花和马锐，2017）、供给者保险公司（贾媛，2018）、制定者政府（黄颖，2015）、农业保险工作的基层工作人员（赵元凤和李赛男，2014）、保费补贴（李琴英 等，2019）、农户满意度（程静和杜震，2018）、保险理赔（林乐芬和陈燕，2017）等不同角度分别对农业保险的实施效果进行绩效评价，针对保险绩效评价工作中存在的问题进行总结分析。

但以往的研究视角往往只有一个主体，很少结合利益相关者的角度加以分析，而保险的实施不单单取决于农户的需求，还涉及到农户、保险公司、政府、村委会之间的利益平衡。本文采用案例分析法，对安徽省和县太平村政策性蔬菜保险的推广、购买、理赔等政策实施过程进行分析评价，结合利益相关者农户、保险公司、政府、村委会的利益诉求，提出农业保险中利益矛盾的解决措施，补充传统农业保险理论研究的不足，以期为我国农业保险政策的制定提供参考。

1 太平村蔬菜产业发展概况

和县是传统的蔬菜生产大县，也是安徽省设施蔬菜生产第一大县。太平村位于和县历阳镇中南部，辖区总面积380 hm2，总人口5 343 人、1 481户，辖29 个村民小组。作为和县大棚蔬菜种植的发源地，太平村享有“五个能人带一乡，万吨蔬菜过大江”的美誉，是远近闻名的蔬菜村。全村蔬菜种植面积约300 hm2（4 498 亩），占耕地面积的91%，全年蔬菜复种面积533.3 hm2（8 000 亩）左右，主要种植辣椒、番茄等，大棚春提前和秋延后是太平村蔬菜生产的主要茬口。该村现建有日光温室7 栋，钢架大棚275.9 hm2（4 138 亩），蔬菜标准园40.0 hm2（600 亩），节水灌溉示范园1 个，绿色蔬菜种植示范区1 个。该村现有农产品地理标志1 个，绿色食品认证5 个，无公害农产品12 个，名牌农产品3 个，被农业农村部授予国家级“一村一品”示范村，是全国闻名的无公害蔬菜生产示范基地。该村通过自主创新、龙头带动、农超对接、政策扶持、品牌战略，着力推动蔬菜产业转型升级。不仅如此，该村还针对重茬病害严重、一代棚体设施落后等现状，自主创新了高温煮田（即利用夏季持续高温强光进行土壤消毒）、复式日光温棚搭建技术等国家技术专利。为了做大做强蔬菜产业，延伸蔬菜产业链，太平村吸纳上海济洪蔬菜种植有限公司，以“公司+合作社+农户”的新型农业经营模式，实行订单蔬菜种植。此外，当地还有蔬菜协会给予技术指导，促进农民增产增收。

2 太平村政策性蔬菜保险实施及农户的认知购买现状

2.1 太平村政策性蔬菜保险的实施现状

和县实施的政策性蔬菜保险是一种成本保险，费率在2.0%～8.0%之间，投保人承担20%，财政补贴80%，农户承担的保费平均每667 m2为25.5元。保险期限为生长期保险，保险责任为风、水、雪、冻等自然灾害责任。保险赔款由有效保险金额、损失面积比例、损失率三者乘积确定。保险标的为蔬菜大棚棚架、棚膜、棚内蔬菜。对于蔬菜大棚棚架，保险设计10%的免赔率；对于棚膜，保险设计10%的免赔率及12 个月的折旧率。对于大棚内的蔬菜，若损坏严重，导致其不能恢复生长，按照对应生长阶段的最高赔偿限额结合钢架大棚内作物损失率计算赔偿；若轻微损失，仍能继续生长的，则按照受损程度在最高限额的30%～50%内赔偿；已部分采收的，在计算赔款时按照采收部分占有效保险金额的比例相应扣除。另外，和县还设立了完善的评估机制，县农业、蔬菜部门共同建立农业保险定损的专家咨询机制，当投保人与保险机构理赔发生争议时，专家组将针对投保人蔬菜生产的不同生育阶段和不同受灾程度做出科学、合理、可信的损失评估，成为理赔定损的重要依据。

同时通过图6可知，4种样品的柱型图随热处理时间的增加逐渐变矮，其中最高的为未处理材，最矮的为热处理4 h样品，两者差值为0.49 μm。热处理过程中，1 h与2 h粗糙度数值接近，但1 h样品粗糙度略大。样品表现出随热处理时间的增加，其粗糙度逐渐变小，但数值的改变并不大的现象，说明杉木在180 ℃时对热处理不敏感。

太平村小农户购买政策性蔬菜保险的主要渠道是通过村委会集体。在宣传购买阶段，保险公司与村委会积极对接，选择合适的险种，村委会进行大规模的农户宣传，统一购买保险，并由保险公司对信息进行复核。遇到自然灾害导致损失时，村民向保险机构报案；当大面积受灾时，由村委会集中报案。保险公司联合当地专业人员及农户进行一次或多次现场勘察确定损失。定损后，保险公司在10天内及时、足额将赔付款发放给被保险人。

2018 年太平村农户共投保133.3 hm2（2 000亩），其中农户自缴保险费约5 万元，政府补贴逾20 万元。当年受风灾、涝灾影响，大棚蔬菜遭受损失后和县国元保险公司共为农户办理理赔约220笔，发放理赔款逾20 万元，政策性蔬菜保险在蔬菜风险管理和稳定蔬菜收入方面，发挥了巨大的支撑作用。

2.2 太平村农户对政策性蔬菜保险的认知及参保情况

太平村的蔬菜产业虽然已经品牌化、专业化，但仍然以“人均一亩三分地、户均不过十亩”的分散式小农经营为主，由于小农户搭建的一般都是成本较低的简易一代大棚，其牢固性、抗灾性差，在生产上更容易面临自然风险，特别是雪灾、风灾、冻灾等气象灾害。农户是政策性蔬菜保险的需求主体，其购买意愿是政策性蔬菜保险实施的关键。为了调查微观层面蔬菜生产经营者对政策性蔬菜保险的认知及购买情况，笔者于2019 年8 月在和县太平村进行了小范围农户调查，共收集有效样本数101 户。调研发现，随着政策性农业保险覆盖面的扩大及蔬菜保险认知度的上升，购买政策性蔬菜保险成为农户最常用的风险管理方式，101 位样本农户的投保率达44.55%。

但从农户对保险的认知情况来看（表1），43.56%的农户对政策性蔬菜保险完全不了解，而了解的57 位农户中有78.95%是通过村干部宣传这一渠道，说明农户对保险的认知较为匮乏，村委会等基层力量的宣传是农户认知保险的主要渠道。

2.3 太平村农户对政策性蔬菜保险满意度评价

农户作为政策性蔬菜保险的最终受益者，应该成为其评价主体。由调研数据来看（表2），太平村农户对政策性蔬菜保险满意度的整体情况不容乐观。多数人对理赔速度的评价偏负面，表明保险公司定损后的赔付工作还欠积极。在购买保险且获得赔付的36 位样本农户中，44.45%的农户认为理赔的金额不合理，在很大程度上不能弥补受灾损失，这反映出政策性蔬菜保险风险管理功能的实现效果不尽如人意，很有可能是小农户选择风险自留、降低保险需求的原因。

表1 农户对政策性蔬菜保险的认知情况与渠道

表2 农户对政策性蔬菜保险理赔速度、金额的满意度评价

2.4 太平村农户未购买政策性蔬菜保险原因分析

由图1 可见，未购买政策性蔬菜保险的56 位农户里有41%的农户认为保险的赔付金额太低，29%的农户认为保险公司不能及时理赔，缺乏对保险公司的信任，也有21%的农户根本不知道有政策性蔬菜保险，说明目前保险面临的主要问题还是如何优化理赔，加强宣传。

图1 农户未购买政策性蔬菜保险的原因统计情况

综上，虽然农户对政策性蔬菜保险的购买意愿较强，但农户自身对保险相关信息了解甚少，主要渠道是通过村委会宣传。农户对保险的评价尚未达到满意状态，灾后理赔不到位是制约政策性蔬菜保险发展的主要原因。因此，政策性蔬菜保险仍需在赔付金额、赔付速度、补贴等多方面进行改进。

3 政策性蔬菜保险落实过程中利益相关者分析

在政策性蔬菜保险实施过程中，作为理性经济人的利益相关者都在尽力控制风险，使自己的利益最大化。本文针对政府、保险公司、农户、村委会等利益主体，分析其在追求自身利益最大化过程中的矛盾，以反映政策性蔬菜保险存在的问题。

3.1 政府的利益需求

政府是政策性蔬菜保险的制定方，也是保险制度的供给者，主导保险发展，其利益需求体现为公共利益和自身利益。政府在落实政策性蔬菜保险的过程中有助于解决“三农”问题。作为利益主体，政府自身也有需求，中央政府所考虑的自身经济利益在于用一定数量的财政支出支持政策性蔬菜保险，是否比用同样数量的财政支出通过支持其他方式来化解灾害风险更加有效；地方政府考虑更多的是经济利益及政绩。

现实中，蔬菜作为一项特色产业，尚未纳入中央、省级财政补贴的目录，政策性蔬菜保险的补贴由市、县区财政划拨，由于缺少上级政府的支持，惠农力度大大减小。就地方政府而言，财政资金是有限的，给予农户补贴意味着在实现其他政策目标时投入的减少，绩效考核面临巨大压力。政府缺乏对政策性蔬菜保险的重视程度，不仅影响保险公司开展保险的积极性，更影响农户对政府的信任度。

3.2 保险公司的利益需求

保险公司是政策性蔬菜保险的供给方，是风险管理的组织者和提供者，是实施保险制度的重要载体。作为市场经济活动的主体，保险公司开展政策性蔬菜保险的首要目标是盈利；业务的多元化也有利于分散其经营风险，优化公司业务结构；另外，保险公司还希望通过开展政策性蔬菜保险提高声誉，赢得政策方面的倾斜或资金资助。

由于蔬菜种植往往规模小、区域间复制难度大，保险公司自身面临险种开发困难的问题；其次，由于政策性蔬菜保险的标的涉及数百个蔬菜品种，导致灾后的损失界定困难，技术难度大；最后，由于自然灾害容易在短时间、大面积发生，导致保险赔偿金额低、理赔时间长，保障程度大大降低。简而言之，政策性蔬菜保险的高风险性、高赔付率、低投保率导致其经营成本过高，不能给追求利益最大化的保险公司带来可观的收益，甚至可能发生亏损。

保险公司与农户一般在费率设计、理赔过程中有矛盾纠纷。费率水平过低导致保险赔偿金在很大程度上不能弥补农户受灾损失。如保险标的中普通钢架大棚的棚架保额为667 m2（1 亩）2 800 元，棚膜保额为500 元，都远低于市场价值。若提高费率水平，一旦超过了农户的承受能力，则他们的最优选择仍然是不投保，正常的农业保险经营无法实现。在灾害实际发生时，保险公司还可能存在不赔、少赔的现象。保险公司追求的私人利益和政府所代表的公共利益之间也存在明显冲突。保险公司考虑到自身的生存与发展，存在逆向选择。他们在获取政府资源的同时，更愿意把资源投向利润较高的非农险业务而不愿意开展政策性蔬菜保险，导致政府对农业保险的政策支持效果大打折扣，社会效益难以实现。

3.3 农户的利益需求

农户是政策性蔬菜保险的需求方，作为理性的“经济人”，其经济行为的目的是为了实现自身效用的最大化。购买政策性蔬菜保险可以获得保险公司提供的风险管理服务，在发生灾害时获得一定数量的保险赔偿，分散自然风险，稳定收入，有利于稳定蔬菜生产和日常生活。但现实是，部分农户的思想观念守旧，不愿了解政策性蔬菜保险；还有部分农户对农业自然灾害心存侥幸而不愿投保。

在农户与保险公司的冲突上，由于农业保险市场存在较为明显的信息不对称现象，道德风险与逆向选择问题严重。保险公司对投保人的行为难以进行有效监控，部分种植户防灾工作不到位、种植管理不规范，增加了投保蔬菜的出险概率。部分农户在出险后，出于对自身利益的追求存在虚报、谎报、漏报或瞒报种植损失数量的现象，甚至以欺诈手段伪造损失或夸大损失增加索赔的预期收益。在农户与政府的利益冲突上，农户对政府缺乏信任，认为政府会联合保险公司一起实行欺骗行为，此外农户还希望政府可以帮助分担更多的保费。

3.4 村委会的利益需求

村委会是政策性蔬菜保险的上传下达者，组织村民参保有利于增强农户对村委会的信任，有利于整个村的蔬菜产业发展及社会生活方面的稳定。

但现实中，村委会在思想上未高度重视这项民生工程，开展政策性蔬菜保险工作的积极性不高，导致参保农户基础信息不准确，同时给农户留下“这项工程只重视大户，他们参不参保无所谓”的印象。

综上，在政策性蔬菜保险实际落实中，政府对这一投入大、见效慢的政策补贴不足；保险公司对存在巨大系统性风险和较低利润率的政策性蔬菜保险承保意愿不强；农户的保险意识淡薄；村委会等基层组织对政策性蔬菜保险的宣传推广不够重视。这些利益相关者之间的需求始终存在矛盾，导致政策性蔬菜保险进展缓慢，无法在关键时刻发挥农业生产稳定器的作用，阻碍了蔬菜产业的可持续发展。

4 政策建议

为促进政策性蔬菜保险的普及、小农户的长久稳健发展，本文从政府、保险公司、农户、村委会4 个利益主体的角度提出以下建议。

①政府要加大对政策性蔬菜保险灾后补偿的补贴力度，可适当引入社会资本，并给予政策、税收等优惠支持，为政策性保险市场带来新的市场活力。同时，组织构建蔬菜信息平台，使蔬菜种植、销售信息透明化，减少信息不对称带来的道德风险与逆向选择。此外，政府应引导创新保险形式，可学习上海、芜湖等地设置蔬菜价格指数保险，使生产保险与价格指数保险两者互为补充，有效增强农民对自然灾害和市场风险的抵御能力；可借鉴日本农业收入保险的运行模式，引导蔬菜保险行业设置根据消费型蔬菜保险和储备式蔬菜保险两种模式，提高保险运行效率。

②保险公司应着眼于农户需求，加强对免赔率与分段赔付系数等方面的设计，通过风险等级、保险费率等级的划分，来规避政策性蔬菜保险中的道德风险行为。保险公司还需要提高保险人才队伍的业务技能和综合素质，在公司内部培养一批熟知农业种植现状的人才，或与市场上熟知农业种植现状的第三方合作，面向农户普及政策性蔬菜保险，提升农户对政策性蔬菜保险的知晓率、支持率和参与率。保险公司应提供适当的防灾减灾服务，在重大气象灾害来临前及时通知到户，帮助农户做好灾前防范工作；在理赔时应做到公平、公开、公正，根据每户实际的受灾情况合理计算赔偿金额并于村内公示，提高农户的信任度。

③农户应积极、自主增强风险意识和保险意识，通过网络、电视等渠道多关注农业生产、市场、政策信息，合理安排种植活动，做好风险的应对措施，根据自身情况购买合适的政策性蔬菜保险，同时熟悉保险合同的条款，维护自身的合法权益。

④村委会作为与农户直接对接的自治组织，应加强风险教育和保险宣传。村委会工作人员要真正走进农户家中宣传政策性蔬菜保险，让农户了解到政策的优惠，积极投保。在提高散户参保率的同时，也要保证散户的信息准确性，避免出现由于工作失误导致拒赔的现象。对于参保户不能钱一收了事，要时刻关注农户种植情况，及时提醒可能的风险；对于不参保的农户也要做到多次上门，将相关政策解释清楚，减少农户因不了解而不投保的几率。