基于主体功能区的地方政府绩效评价运行机制研究

□ 刘 蓓，陈 妹

（1.中共广西区委党校、广西行政学院，广西 南宁 530021；2.广西警察学院，广西 南宁 530028）

党的十九大报告指出，环境就是民生，保护环境是我国一项长期坚持的基本国策，强调要以完善主体功能区配套机制为导向建立健全国土空间开发保护制度。主体功能区是根据不同区域的资源特色、开发承载力和发展潜力等，明晰功能定位和发展方向的空间单元。中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》文件提出，建设主体功能区是推动我国区域协调发展和从源头上保护生态环境的战略举措，强调主体功能区战略要在市县层面精准落地，建立健全基于不同主体功能定位的绩效考核评价体系。

一、主体功能区的发展渊源及功能定位

（一）主体功能区发展战略的起源

1949年后，我国在区域发展战略上进行了许多探索，先后经历了平衡发展论、不平衡发展论、区域协调发展论的三个阶段，目前我国提出的主体功能区战略是对区域发展战略的提炼与创新。

区域经济均衡发展阶段，时间是从1949年中华人民共和国成立至1978年中国实施改革开放。该阶段的发展特点是平衡发展、缩小差距，侧重于国家投资、重点建设。由于过分强调平衡发展，没有遵循生产力发展的客观规律，忽视了效率，整体上延缓了全国的发展速度。

区域经济不平衡发展阶段，时间是从1979年至1992年邓小平发表南方讲话。该阶段的特点是实施效率优先的沿海倾斜战略，先后建立了5个经济特区，开放了14个沿海港口城市和14个经济技术开发区，鼓励和支持这些地区先富起来以带动全国经济的增长。但是，在高速发展的同时也带来了东西部发展不均衡、地区间经济差距扩大等问题，西部地区发展明显滞后。

区域协调发展阶段，时间是1992年至今。该阶段的特点是区域发展的重点开始转向促进区域协调发展。邓小平南方谈话之后，我国建立了15个保税区，并实施了西部大开发、振兴东北、中部崛起等战略。该阶段有些地方政府过于注重GDP，盲目开发、过度开发自然资源，造成了地区生态恶化、环境污染加重等恶果［1］。

尽管从20世纪90年代以来，国家启动实施区域协调发展战略，地区协调发展取得了一定的成效，但从总体上看，东西部之间、城乡之间的发展差距仍在拉大。由于一些地区资源开发强度大，无计划的过度开发导致耕地快速减少、水土流失、沙漠化等生态问题凸显，环境污染严重。区域发展总体战略由于在实施过程中缺少可操作性、地方政府执行不力、缺少清晰的分类管理体系等原因，导致区域发展总体战略的实施效果大打折扣。2010年12月，国务院正式印发《全国主体功能区规划》，从财政、人口、环境等9个方面阐述了主体功能区的实施举措，是我国第一部具有战略性、基础性、约束性的国土空间开发规划［2］。

（二）主体功能区的内涵和类型功能

主体功能区是在综合考量区域资源特色、开发承载力和发展潜力等因素的基础上，将不同区域确定为各具特色功能定位和发展方向的空间单元，该概念为我国首创。从资源环境承载能力、现有开发强度、主体功能、空间单元等方面综合考虑，统一规划人口分布、经济发展格局，明晰各区域的功能定位和发展导向，合理调控开发强度，协调经济发展与环境保护之间的关系。主体功能区一般以城区和县级行政区作为区域划分的范围单位，以提高主体功能区功能定位和发展的精准性。参照生态重要性、经济发展水平、生态脆弱性等区域发展要素，主体功能区可分为四种类型，即优化开发区域、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等。其中，优化开发区域的定位是：通过优化空间结构、控制开发强度、规范开发秩序等措施，提高经济增长的质量和效益，继续成为带动全国经济社会发展的龙头。重点开发区的定位是：发挥比较优势，加快推进工业化城镇化进程，发展成为我国人口、产业和经济集聚新的重要载体，成为支撑经济增长的重要增长极。限制开发区域，是指生态环境较为脆弱，需要限制高强度大规模开发的地区。禁止开发区，是指依法设立的自然文化资源保护区和需要特别保护的重点生态功能地区。

二、基于主体功能区的政府绩效管理研究综述

（一）国外推动主体功能区发展的研究及实践

为优化空间开发秩序和结构，国外对主体功能区的研究领域主要集中在空间规划方面，为协调区域发展建构了空间发展规划并付之实践。美国根据点-轴发展模式理论，首先，将规模较大或经济活跃的城市确定为节点，然后将节点周围的县域空间合并到节点上形成成分经济区；其次，将成分经济区按照产业相关和交通连接等因素合并成经济地区；最后，考量文化、人口、资源等因素将经济地区合并为区域经济地区组合。欧盟因为各国家之间发展水平存在差异，为实现欧盟各成员国的区域协调发展，由欧洲统计局建构了地区统计单元目录（NUTS），并将区域发展程度的等级标准划分为NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3等三个等级，欧盟各成员国可根据上述三个等级标准将其行政区域进行自主划分，并制定相应的空间发展规划。日本将其国土空间区域划分为过密区、开发区和整治区等类型，并根据三种类型的区域特征制定差异化的空间发展规划，注重以保护生态环境和鼓励社会资本参与建设为导向制定空间发展规划，尤其重视市村町的地方发展规划，以促进区域协调发展［3］。巴西区域发展规划类型的划分与我国主体功能区相类似。巴西的空间发展标准区域分为疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发区和生态保护区，并强调政策措施的安排应根据不同类型的问题区域而有所差异：一是落后地区的发展可从发展农业现代化入手，进而支持引进工业投资，推动经济多样化与内生工业化融合发展。给予落后地区税收优惠政策，并注重基础设施建设、劳动力就业培训和改善群众生活质量，建立有助于生态保护和传统文化传承的发展模式。二是对于衰退（萧条）区域，注重通过提高民间资本、跨国企业、社会公众的参与积极性改善区域投资环境，并通过支持新兴产业的发展，推动创新和新业态的传播，带动中小企业的发展活力，繁荣区域经济发展。三是控制膨胀区域的发展，包括分散首都和最发达城市聚集体的经济活动。四是对于重点开发型区域，要以中央政府为主导，在人、财、物方面加以扶持，加大国土开发力度，形成产业集群，培育经济增长核心区域。五是保护类区域要建立国家公园管理制度，完善法律法规并强化体制管理［4］。但是，分类划分区域和实施差异政策的做法，会使得空间规划与行政区管理之间在绩效管理方面存在协同难题。

（二）国内以主体功能区为导向的政府绩效研究成果

国内现有的相关研究成果主要从主体功能区绩效与政府绩效的评估关联、主体功能区绩效评价方式和评价制度等方面展开研究。关于主体功能区与政府的绩效评估关联问题，赵景华等认为，应建立主体功能区整体绩效与政府绩效耦合的评价机制，不同的主体功能区不仅要实行差异化的绩效管理，并且应以主体功能区的空间区域所对应的行政区域为依据，划分地方政府绩效考核的对象，以保证绩效考核的公平性和可比性。同时，强调要从阻碍主体功能区绩效管理的失效诱因和绩效改进的保障政策等两个角度展开绩效分析和绩效诊断［5］。王茹等认为，主体功能区绩效评价要遵循以下具体原则：一是分类设计和评价；二是绝对水平指标和变化水平指标同时考虑；三是指标内容和指标数量的选取符合实际需要，要以最少的指标反映最多的综合状态；四是评价指标数据来源要充分保证权威性、可得性和可操作性，尤其是要采用统计年鉴等国家权威部门定期、公开发布的原始数据［6］。黄海楠强调，主体功能区发展是地方践行政府职能、评估政府绩效的重要任务和内容，而政府绩效评估则是引导主体功能区发展的重要方式和手段，二者相互促进、相辅相成［7］。成为杰提出以法治思维健全考核机制，以多元评价拓宽社会评价渠道，以加强考核结果运用强化干部队伍建设［8］。王志国指出应该依据不同主体功能区的功能定位和政策目标实施分类考核，以克服当前地方政绩考核只注重GDP的一刀切和单一发展导向模式所带来的弊端，并强调绩效考核作为一种政策手段，应该与包括产业、财税、土地等在内的主体功能区建设相关政策配合使用，形成政策合力［9］。在主体功能区绩效评价方式问题研究方面，唐常春等学者运用德尔菲法（Delphi）的专家咨询方式，构建了包括经济增长、经济结构与效益、社会保障与进步、生态环境保护、人民生活等五个领域层指标在内的长江流域主体功能区的政府绩效考核体系，并通过层次分析法（AHP）分别确定长江流域四类主体功能区的内涵层指标权重，以权重不同体现出不同类型主体功能区政府绩效考核的差异和特色［10］。韩德军等运用BP人工神经网络法，从发展程度、未来开发潜力、资源环境承载力等三个角度，对贵州省毕节市县域主体功能区发展绩效评价进行实证研究［11］。张路路等以湖南省主体功能区为例，运用TOPSIS模型和GIS技术从经济效益、社会效应和生态安全三个构面展开绩效评价［12］。丁于思等提出围绕经济增长、工业化发展、城镇化发展、公共服务水平、生态环境保护等5个维度，运用因子分析法对评估重点开发区绩效［13］。关于主体功能区绩效评价制度问题，钱龙等认为为了防止主体功能区出现“错位”和“越位”的发展误区，应实施基于主体功能区的地方政府绩效分类考核机制，并在考核程序上采用自上而下和自下而上相结合的方式，支持环境保护和社会事业等部门、人员共同参与绩效考核过程［14］。潘军训提出通过健全生态保障机制、完善信息系统建设、加强绩效评估结果应用等方面保障限制开发区地方政府绩效评估的实施［15］。总体而言，学界对基于主体功能区的政府绩效研究给予了较高的关注，尤其是从工具理性的研究视角，从指标设计、权重配置、评价方法等方面建构了绩效评价的指标体系。但是，关于如何保障绩效评价体系有效运行的研究缺乏体系性、针对性和可操作性，亟需系统分析该主题，以便为基于主体功能区的政府绩效评价运行提供理论基础。

三、建立健全主体功能区地方政府绩效评价运行机制

好的绩效评价体系要有好的运行机制加以保障实现。以主体功能区战略的规划要求为导向，在市县层面的地方政府构建系统性的绩效评价体系，有助于发挥绩效考评“方向标”和“指挥棒”作用，强化地方政府保护环境的责任意识，促使政府从多个层面精准施策，提高环境保护的社会效益。

（一）构建地方政府绩效评价体系的组织运行机制

1.完善绩效评价指标的信息采集机制

主体功能区的划分，突破了原来的省市行政区的限制，综合考虑了地区资源环境的承载能力、人口与生态保护的协调、地区发展基础与潜力等综合因素，而建立与主体功能区考核相适应的地方政府绩效考核评估指标体系对科学有效地实施主体功能区建设与治理有着基础性和关键性意义。根据不同的主体功能区定位，采取合适的绩效评价指标，并且加强评价指标的信息采集工作。对于重点开发区域，主要考核经济增长、产业结构、吸纳人口等方面的指标；对于优化开发区域，主要考核经济结构、资源消耗、公共服务等方面的指标；对于限制开发区域进行分类考核，分为农产品主产区和重点生态功能区，前者考核农业综合生产能力，后者考核生态保护和提供生态产品的能力；对于禁止开发区域，主要考核自然生态完整性保护的效果。完善地方政府绩效评价的信息采集机制主要从明确信息采集主体、健全评估指标、强化信息采集渠道三个方面入手，确保绩效评价信息采集的时效性和真实性。以广西国土资源管理数据的信息采集为例，应明确数据采集的主体为广西国土资源厅，制定绩效考核数据采集工作计划，落实负责的领导、责任科室和具体工作人员，采取自上而下层层上报、自上而下分步检查与核实的方式采集数据。采集数据过程中应坚持公平公正原则，严格按照评估指标和计分方法采集数据，针对收集的数据建立工作台账，确保数据的真实性。对于国土资源管理的评估指标进行分类细化，比如可以从耕地保护（包括耕地保有量、基本农田保护面积、基本农田建设任务完成情况等）、年度供地率、非法勘探开采矿产、土地“卫片执法”检查四个方面健全考核评估指标。其中，“卫片执法”是指以卫星遥感技术为监测手段，通过比较不同时间段某一区域土地监测图斑的变化情况，监测和判断土地利用合法性的一种土地执法监管手段。

2.建立健全有效的绩效反馈机制

绩效评价的目的在于提高员工的工作效率、改善组织的运行绩效，实现个人成长与组织发展的协调统一。绩效评价反馈机制是绩效管理工作中的重要环节，是评价对象了解自身不足的关键渠道。绩效结果的反馈主要通过个别面谈的方式进行，由部门主管领导面对面地就评价对象某个工作期间的表现进行综合评价，提出改进工作效果的建议，给评价对象指出改进的方向，通过双向交流从而提升评价对象的参与感和归属感。政府绩效评估的对象可以是政府部门、公共政策、计划或项目，对政府部门的绩效评价应重点关注政府制度与组织结构，对公共政策与计划应重点关注执行的结果。绩效反馈至评价对象之后还应建立评价申诉机制，被评价者对上级管理者做出的评价有争议时可以向上级提出评价复议，加强评价双方的良性互动，确保绩效评价的公平公正。绩效计划的制定、实施、评估、反馈四个环节相互衔接，有效配合，在绩效管理过程中坚持“以评促建、评建结合”的原则，将绩效评估中发现的问题反馈给评价对象，促进评价对象在今后的工作中进行改进，并将本次存在的问题作为下次评估的考核内容。

3.建立绩效评价结果应用机制

推动问责机制的建立健全，绩效评估与行政问责是改进政府管理效能的两个重要方面，强化绩效结果的应用是进行绩效评估的目的，而要应用好绩效评价结果以提高管理效率，各级地方政府绩效考核应注重做好以下四方面工作。一是以基于主体功能区的绩效考核结果作为干部选任和提拔晋升的依据。例如，优化开发区应以经济结构、资源消耗公共服务等方面的指标作为主要考核内容，根据考核指标完成情况，进行党政主要负责人的调整与任用［8］。针对不同的主体功能区采取不同考核侧重点，可以引导各级地方政府明确工作方向和重心形成资源合力和政策合力，推动区域协调健康有序发展。例如，将公共服务能力作为优化开发区的绩效考核重点，可以引导地方政府积极打造服务型政府。以加快经济发展作为重点开发区政府的绩效考核重点，则有助于推动区域工业化和城镇化的进程与快速发展。二是以信息公开和群众监督等方式为手段，确保政府绩效考核公平、公正。结合地方实际，推行绩效评价结果公开制度，避免地方政府为了短期利益突破红线，偏离主体功能区的定位。可通过新闻发布会、听证会、专家咨询会、社会公示等方式，建立网站、服务热线、电子邮箱、信件投诉等公众监督渠道。政府绩效评价结果的公开是我国政府公开制度的必然要求，是防止腐败的重要保障，有利于人民了解和监督政府工作，有利于提高政府公信力和改善政府形象。当前政府信息公开应主要解决信息关注度低、实用性小和时效性差的问题，积极对财务、人事、重点项目等群众关注的信息进行公开，对网站信息进行分类整合，提高查找信息的效率，同时对涉及绩效评价结果的信息要及时、准确地公布给社会，确保时效性和真实性。三是细化绩效评价结果的应用，提升绩效激励水平将绩效评价结果与职务晋升、薪酬、福利、评先评优等方面挂钩，驱动政府各部门的领导及基层工作人员按照组织的正确目标努力，在应用绩效评价结果过程中克服以领导意见作为主导的局限性，将绩效的奖惩由组织奖惩落实到具体的个人奖惩，提高绩效考核的激励效度［16］。四是强化“以评促建，以用保评”的原则，防止绩效评价与考核应用脱节要建立尊重考核评价成果的工作制度。通过实施基于主体功能区的地方政府绩效考评，为不同类型的县（区、市）经济社会发展和生态环境保护提供指导，促进其实现差异化发展、特色化发展、优势化发展。同时，把“考事”和“考人”相结合，把考核结果与对领导班子和领导干部综合考核评价以及公务员考核结合起来，为干部政绩考核提供事前诊断和指导，以使考核和每个公务员的利益结合起来，调动起争先进位的工作积极性和创造性。进而，通过考核结果的充分应用又可以加强地方政府和相关职能部门对主体功能区发展绩效考核评价工作的重视，形成良性循环。

（二）完善地方政府绩效评价的保障机制

1.以环境保护立法助推政府绩效法制化发展

我国的政府绩效评价制度源于20世纪80年代的干部管理法规和干部考评制度。早期的考评制度考评对象局限于领导干部，考评内容粗放，考评标准主观性强，缺乏定量指标。自2000年以来，我国对老旧的绩效考评法规制度进行了优化完善，先后制定发布了《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等制度文件，各地政府也相继颁布了地方性绩效考评法规，如2009年的《哈尔滨市政府绩效管理条例》、2015年国内首部有实践基础的政府绩效管理地方性法规《杭州市绩效管理条例》。虽然在绩效考评的地方立法方面我国有十几个省市颁布了相应的地方性法规，但是全国层面的绩效考评立法还处于空白状态，下一步的绩效考评立法重点可考虑建立全国层面的具有指导性和操作性的法规。在建设主体功能区的大背景下，应以环保法的立法为出发点，以点带面促进政府绩效考评法制化建设，重点关注限制开发区和禁止开发区的环保立法建设，将生态环境保护指标纳入当地绩效考评法规建设。公检法系统是环境保护的重要力量，各级地方政府对涉及环境公益的案件要积极侦破、受理和审理，建立健全公益诉讼制度，完善包括举报和听证等手段在内的社会公众监督机制。整体的绩效考评法制建设应遵循科学立法、民主立法、问题导向的原则，从省级和市县两个层面开展立法，根据各地实际制定出可操作性强的绩效考评法规。立法的内容应紧紧围绕绩效计划、绩效评价制度、绩效监督、绩效评价结果应用等方面，建立绩效考评组织法、绩效考评程序法、绩效考评救济法等齐全的法律体系，明确考评主体，完善考评流程，保障考评参与者的合法权益［17］。

2.健全地方政府绩效评价的组织结构和职能分工

政府绩效评价的组织实施需要有相应的组织机构作为主导，并且需要细化分工，明确责任，防止绩效评价流于形式。目前我国的政府绩效评估是以内部评价为主、外部评价为辅的总体结构，内部评价以上级主管部门及领导为主要考评主体，部门内自评与互评结合。建立多元化的考核评估方式，要把年终考核与平时考核、定量考核与定性考核、政府考核与各界参与相结合，适时引入第三方评估方式。重视考核的过程和结果的公开，接受媒体及群众的监督。建立适当的考核申诉及监察机制，从而尽量消除考核过程的人为影响，保证考核过程的公开、透明、公正。引入第三方评估的过程中应明确各方分工，政府部门负责提供评估的原始数据和资料，外部评估专家负责设计相应的评估指标，例如针对公立医院医疗改革的效果评估，可以从就医的便捷性（排队等候时间、支付的时效、预约的方式等方面）、治疗的费用、医患关系、患者住院治疗满意度等多维度进行评价。可以借鉴甘肃兰州、浙江杭州、北京等地的第三方绩效评估经验，建立第三方绩效评估的评委库，通过从居民中抽取一定比例的居民作为评委库成员（假设是1%的城市居民，涵盖企业代表、市民代表、人大代表、院校或科研机构专家、社会组织代表等多个层面），其中市民代表应占50%左右的比例，每次进行政府年度工作绩效评估或者专项工作绩效评估时从评委库中随机抽取一定数量的评委参与政府绩效考评。考评方式可以多样化，比如现场考评、问卷调查、电话访谈、网上调查等多种方式。将第三方评估结果纳入政府年终绩效考评的加权得分计算中，以提升群众的参与度和积极性。通过政府自评和第三方组织测评、公众评议的结合，有利于克服地方政府唯GDP论、大搞“形象工程”等弊端，通过搭建长期稳定的评估组织，将过程指标与绩效指标、定量指标与定性指标结合起来，促使政府绩效评估工作向着透明化、公开化、多元化和客观性的方向发展。

3.政府在财政及人员编制方面提供有力支持

我国地方政府绩效评估大致经历了三个阶段，即20世纪80年代初的机关工作人员岗位责任制、20世纪80年代末至90年代末的目标管理责任制、21世纪以来的绩效导向和测评机制。针对党政领导干部的政绩考核也由20世纪80年代单纯考核GDP增长到近年来综合考核经济指标与社会发展指标，将社会保障、劳动就业、环保等指标纳入政绩考核体系，对各指标设置了相应的权重与分值，实行量化考核。当前我国的政府绩效评估工作正在有序开展，绩效评估指标及方式也在不断优化。但是，要确保政府绩效评估工作的持续健康发展，除了需要制度上的保障和组织机构的配合以外，还需要财政资金的支持、人员编制的配置等物质基础保障才能确保绩效评估工作良性开展。一是财政支持方面，在地方财政年度预算中对绩效评估工作单列专项资金，保障第三方评估工作的设备采购、资料准备、人员聘请等环节的顺利开展，同时对绩效评估后的先进组织和人员的奖励给予资金支持，做到奖惩分明，树立绩效先进的榜样。二是人员配置方面，主要从人员编制和技能培训两个维度考虑。首先要确保政府年度用人计划中有一定的人员编制下拨到下设的组织部或者基层机关的绩效办，做到专人专岗，尽量避免由临时抽调人员或其他岗位兼职人员担任绩效评估人员；其次是要对绩效评估人员的绩效考核技能进行专门培训，各地市政府组织部牵头，可通过联合党校或高等院校举办绩效评估专题培训班的形式，对绩效计划、绩效执行、绩效评估和绩效反馈等环节进行全面学习，重点讲解评估指标、评分细则，提升绩效评估人员的理论知识和操作水平。