习近平新时代党领导对外援助工作的新局面、新特点与重要意义

□ 穆阿妮

（北京科技大学，北京 100083）

经过70年的发展，中国的对外援助在援助战略、援助理念、援助管理机制、援助方式等方面不断完善和成熟，援助成效不断提高。尤其是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的领导下，中国外交勇担大国职责，在秉持正确义利观的基础上开展对外援助工作，积极优化对外援助的战略布局，改革对外援助的管理体制机制，进一步创新援助方式，使得中国的对外援助呈现出不同于以往的新特征、新局面，援助成效获得了受援国的普遍认可，为南南合作以及世界经济的发展做出了重要贡献。本文试图在梳理习近平新时代对外援助工作的新理念、新思想、新战略的基础上，厘清新时代党领导的对外援助工作的主要特点，探讨新时代党领导的对外援助工作的主要成效及其重大意义，以期进一步深化新中国成立70年来中国对外援助领域的相关研究和探索。

一、新时代党的对外援助工作的新理念、新思想、新战略

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻思考并洞察人类前途命运、中国和世界发展大势，紧紧围绕实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴“中国梦”，统筹国内国际两个大局，统筹发展安全两件大事，在对外援助领域提出了一系列新理念新思想新战略，成为中国特色大国外交的有机组成部分和重要内容。

（一）明确中国作为世界上最大的发展中国家的责任与担当

改革开放40余年来，作为世界上最大的发展中国家，中国的发展成就举世瞩目。作为拥有13多亿人口的世界第二大经济体，中国为世界经济的发展作出了重要贡献。据统计，“近5年来，中国对世界经济增长的贡献率保持在30%左右，中国创造惠及世界，对外投资显著跃升，消费市场不断扩大，国际合作日益深化。”［1］在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”的道路上，中国在相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢的基本原则之下，通过对外援助，不断践行着一个大国对世界的责任和担当，朝着构建人类命运共同体的目标前进。“中国在自身长期发展水平和人民生活水平不高的情况下，累计对外提供援款4000多亿元人民币，实施各类援外项目5000多个，其中成套项目近3000个，举办11000多期培训班，为发展中国家在华培训各类人员 26万多名。”［2］484此外，为支持其他发展中国家落实联合国2030年可持续发展议程所设定的各项目标，中国专门设立南南合作援助基金，通过一系列重要项目的实施帮助其他发展中国家消除贫困、改善民生，提高经济社会发展水平。党的十九大报告明确指出：中国将坚定不移地继续“加大对发展中国家特别是最不发达国家援助力度，促进缩小南北发展差距”［3］。中国的发展不仅让中国人民受益，也让世界人民受益。习近平指出：“中国共产党从人民中走来、依靠人民发展壮大，历来有着深厚的人民情怀，不仅对中国人民有着深厚情怀，而且对世界各国人民有着深厚情怀，不仅愿意为中国人民造福，也愿意为世界各国人民造福。”［4］这是中国共产党人放眼世界和兼济天下的宽阔胸襟和伟大情怀，是中国作为世界最大的社会主义国家和发展中国家的责任与担当。

（二）强调优化对外援助的战略布局，改革对外援助工作的管理体制机制

党的十八大以来，中国的对外援助涉及到了亚洲、非洲、大洋洲、拉丁美州以及欧洲等地区，援助内容和方式囊括了成套项目的技术援助、农业援助、基础设施建设、医疗、教育等等，中国的援助项目遍及到了各个亟需发展的发展中国家和最不发达国家。在援助的地区上，中国立足亚太，2014年捐款1000万美元，用于支持亚太经合组织机制和能力建设，开展各领域务实合作，从2014-2017年连续三年为亚太经合组织成员提供1500个培训名额，用于贸易和投资等领域的能力建设项目；扎根非洲，提供总额600亿美元的资金确保中非“十大合作计划”顺利实施。放眼全球，中国以外援助力、积极解决南北问题，为世界均衡发展做出了巨大贡献。在援助的内容上，中国加大对改善民生的关注，增加了减贫、教育、卫生、文化、反恐和难民危机等领域的援助投入，并参与气候变化等国际社会共同面临的挑战。2015年9月，中国宣布设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金2017年决定提供2亿元人民币新的人道援助，用于帮助叙利亚难民和流离失所者。2017年1月，习近平在联合国日内瓦总部的演讲中呼吁——国际社会应该加大对非洲等发展中国家卫生事业的支持和援助，并向世界表明中国的态度：“中国愿同世界卫生组织在落实2030年可持续发展议程、援助发展中国家等方面加强协作，为建设人类命运共同体共同作出努力。”［5］在减贫方面，中国同许多发展中国家签署减贫合作谅解备忘录，建立合作减贫中心共同推动减贫工作。同时，在非洲等地区实施以妇女儿童为主要受益者的减贫项目，为世界的减贫事业做出了巨大贡献。就连美国《福布斯》杂志的文章也不得不说，“在其对外援助中，中国的确正为减贫提供资金和切实贡献。”［6］

中国对外援助在优化战略布局的同时，不断改革对外援助工作的管理体制机制。“十三五”规划纲要中提出，要“扩大对外援助规模，完善对外援助方式，为发展中国家提供更多免费的人力资源发展规划、经济政策等方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，加大人道主义援助力度。”［7］同时，为了加强对外援助工作的管理，提升外援的综合效应，2014年12月，商务部颁布了《对外援助管理办法》，这是中国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章。201年2月，习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次议会上特别强调：“要优化援外战略布局，改进援外资金和项目管理，改革援外管理体制机制，提升对外援助综合效应。”［8］

（三）提出对外援助过程中要坚持正确的义利观

中国传统文化中一个核心要义即“重义轻利”。《论语·里仁》中载：“君子喻于义，小人喻于利。”［9］106同时，孔子认为，“不义而富且贵，于我如浮云”［9］179。儒家思想的另一位集大成者荀子也强调：“义胜利者为治世，利克义者为乱世”［10］。孟子则倡导生与义“二者不可得兼”时要“舍生而取义”［11］。“重义轻利”成为几千年来中华民族做人做事首先应遵循的原则，也成为中国特色大国外交和中国对外援助过程中的主要指导原则。2013年3月，习近平访非期间，首次提出“正确义利观”的概念。2014年7月，习近平在韩国国立首尔大学发表演讲时进一步阐明和强调了坚持正确义利观的内涵与意义。他指出，在处理国际关系时，“必须摒弃过时的零和思维，不能只追求你少我多、损人利己，更不能搞你输我赢、一家通吃。只有义利兼顾才能义利兼得，只有义利平衡才能义利共赢。”［12］坚持正确的义利观，成为中国对外援助过程中一面鲜明的旗帜。2014年11月，习近平在中央外事工作会议上进一步强调：“要切实落实好正确义利观，做好对外援助工作，真正做到弘义融利。”［2］444弘义融利、以义为先在中国对非援助上体现得淋漓尽致。习近平指出：“中国人讲究‘义利相兼，以义为先’。中非关系最大的‘义’，就是用中国发展助力非洲的发展，最终实现互利共赢、共同发展。”［2］456-457以义为先，义利相兼，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央所倡导和坚持的中国对外援助的重要原则。美国学者曾这样评价中国的义利观：“与欧美国家对外援助不同的是，中国对于能否从援助中获得某些回报并不看重，只要相关项目使双方受益即可。”［6］

在正确义利观的指导下，中国在自身发展的同时也正在为世界的均衡发展注入力量，做出贡献。正如习近平在2017年世界经济论坛年会开幕式的讲话中所指出：“观察中国发展，要看中国人民得到了什么收获，更要看中国人民付出了什么辛劳；要看中国取得了什么成就，更要看中国为世界做出了什么贡献。这才是全面的看法。”［2］487

二、新时代党领导的对外援助工作的主要特点

党的十八大以来，中国政府的对外援助工作成效显著，时代特征鲜明，主要表现在三个结合上：将对外援助与构建人类命运共同体相结合；将创新援助模式与提高外援的实效性相结合；将对外援助与提升中国文化软实力相结合。

（一）将对外援助与构建人类命运共同体相结合

2013年3月，习近平访问俄罗斯，在莫斯科国际关系学院的演讲中他首次提出了命运共同体的概念。他指出，“这个世界，各国相互联系、相互依存的程度空前加深，人类生活在同一个地球村里，生活在历史和现实交汇的同一个时空里，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。”［13］此后在诸多不同场合，习近平进一步阐释了人类命运共同体的思想，人类命运休戚与共的理念进一步深入人心。习近平总结了当前世界一切冲突和对抗的根源在于不发展，认为发达国家有责任、有义务帮助不发达国家发展本国的经济和社会建设。为此，党的十八大以来的对外援助工作将人类命运休戚与共的信念传向世界并作出具体部署和行动。习近平在2015年亚非领导人会议上的讲话指出：“帮助发展中国家发展、缩小南北差距，是发达国家应该承担的责任和义务。要推动发达国家切实履行官方发展援助承诺，在不附带政治条件基础上，加大对发展中国家支持力度，增强发展中国家自主发展能力，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系。”［14］要摒弃零和思维、零和博弈的旧观念，建设人类命运共同体，走出一条共建、共享、共赢的安全新路，共同维护地区和世界和平稳定。2015年9月，习近平再一次强调了援助其他发展中国家的发展和全球发展的重要性，呼吁构建人类命运共同体。他指出：“唯有发展，才能消除冲突的根源。唯有发展，才能保障人民的基本权利。唯有发展，才能满足人民对美好生活的热切向往。”［15］为此，习近平向世界做出庄严宣告：中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程；中国将继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；中国将免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务等等。这些对外援助与构建人类命运共同体紧紧地联系在一起，是中国对世界的责任和担当，彰显了中国特色大国外交的大格局和大气派。

（二）将创新援助模式与提高对外援助的实效性相结合

党的十八大以来，中国政府开展的对外援助工作不断创新援助模式，注重双边的务实合作需要，提高援助的实效性。

首先，以“一带一路”建设为契机，在与沿线国家经济合作过程中，加强对沿线发展中和经济落后国家和地区的援助，尤其是民生援助，以外援助力“一带一路”，促进与沿线国家的交往和合作。“一带一路”是新时代中国提出的重大战略规划，它统筹国际国内两种资源，将“中国梦”与“世界梦”有机地统一起来。但与此同时，“一带一路”沿线国家的发展水平和情况各异，对于其中的发展中国家和经济落后的国家及地区，中国采取了在共商、共建、共享的原则和基础之上，加强对受援国国内民生的援助与支持，增强这些国家自身经济发展的造血功能，进而促进中国与沿线各国实现合作共赢、联动发展的目标。为此，习近平指出，过去几年共建“一带一路”完成了总体布局，绘就了一幅“大写意”，今后要聚焦重点、精雕细琢，共同绘制好精谨细腻的“工笔画”，“要围绕共建‘一带一路’开展卓有成效的民生援助”［16］。

其次，大力推动以投资带动产业合作的模式，实现共赢共享发展。党的十八大以来，中国的对外援助方式不断创新，从单向给予到双向的互利合作共赢，从单一性贷款援助到培养学生、技术人员等多样性援助，从“授人以鱼”到“授人以渔”的创新与转变，核心要义是在帮助受援国逐步走上独立发展经济道路的同时，实现双边共享发展。为此，中国在援助的过程中，无私地将本国先进的技术和经验传播、介绍给受援国，尤其在对非援助模式上，深入的技术对接并以投资带动双边的产业合作，对受援国经济的独立、健康发展起到了重要作用。此外，2015年12月，习近平在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出中非“十大合作计划”，帮助非洲实现工业化、农业现代化，支持非洲基础设施建设。在此合作框架下，在践行义利相兼、以义为先的正确义利观的指导下，大力推动以投资带动中国与非洲和其他国家的产业合作的外援模式，完善中国在非洲受援国的产业链延伸，让其在获得中国技术的同时增加当地的就业机会，发展产业加工，积极帮助受援国通过出口产品获得亟须的资金。这样既符合受援国长远发展的需要和利益诉求，同时也考虑到中国在援助过程中的实际能力和需求，实现真正的合作与共赢。

再次，在对外援助的过程中讲求实效。党的十八大以来，中国政府开展对外援助工作最鲜明的特征体现在务实二字上，中方始终根据受援国的实际情况，确定援助与合作的方式和内容。针对东南亚及南亚各国农业人口占全国总人口的80%-90%以上、国民经济以农业为主的现实情况，中国积极帮助这些国家援建农场、农业技术试验站和推广站，兴建农田水利工程，提供农机具，派遣农业技术人员和高级农业专家，为其培训农业人才，在提高这些国家的农业生产能力，应对粮食危机，以农业促进工业发展方面起到了重要作用。针对非洲国家交通、医疗等基础设施落后的实际情况，中国政府积极援助非洲国家的铁路建设，为其培养高铁方面的技术和管理人才，援建医院，提供医疗设备等等极大地改善了当地人民的生活条件，提高了生活水平，促进了受援国的经济增长。就连美国也不得不承认：“中国符合ODA标准的援助已显著提升（受捐国）的经济增长，其效果与接受美国和其他西方国家融资的项目不相上下。”［17］面对当前一些别有用心国家一再污蔑的言论——“中国的援助很少给受援者带来好处”［18］“中国的对外援助增长了当地的腐败”［19］等等，习近平在2018年中非合作论坛北京峰会开幕式上的主旨讲话中铿锵有力的话语，再一次向全世界表明，中国的对外援助不仅从务实高效出发，而且有着厚实的群众基础，经得起人民和历史考验。他说：“凡是答应非洲兄弟的事，就会尽心尽力办好。”“中非合作好不好，只有中非人民最有发言权。”［20］

（三）将对外援助与提升中国文化软实力相结合

文化实力和竞争力是国家富强、民族振兴的重要标志。“古往今来，任何一个大国的发展过程既是经济总量、军事力量等硬实力提高的过程，也是价值观念、思想文化等软实力提高的进程。”［21］党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中国文化软实力的建设，强调文化软实力的重要性，对以文化软实力来提高国际话语权提出了新的要求。2013年12月，在中央政治局第十二次集体学习时，习近平要求在对外交往中注重塑造中国文明的、负责任的社会主义大国形象，提高国家文化软实力，努力提高国际话语权。对外援助是一个国家展示其本国文化软实力的主要途径之一，是一个国家国际话语权、国际地位和影响力等软实力的体现。党的十八大以来，中国在对外援助的过程中高度重视文化软实力建设，通过各种援助方式和内容，加强和提高中国文化软实力的国际影响力，塑造社会主义负责任大国形象。自2013年起，通过“汉学与当代中国”座谈会和“青年汉学家研修计划”，60多个国家、300多名汉学家走进中国，深入了解中国。中国也搭建起更多平台，邀请世界各地汉学家来华交流。为了进一步促进国际社会与中国的文化交流，习近平在2015年亚非领导人会议上的讲话中做出承诺，“中国未来5年内将向亚非发展中国家提供10万名培训名额；连续在华举办亚非青年联欢节，共邀请2000名亚非青年来华访问并参加联欢；将成立中国—亚非合作中心，进一步推进亚非各国交流合作；设立中国—亚非法协国际法交流与研究项目。”［15］此外，中国在对外援助中充分挖掘中国特色文化资源，开展中医药对外援助，中医药已经成为中国最新的“软实力”武器。目前，中国已向亚洲、非洲、拉丁美洲的70多个国家派遣了医疗队，基本上每个医疗队中都有中医药人员，约占医务人员总数的10%［22］。在非洲国家启动建设中国中医中心，在科威特、阿尔及利亚、突尼斯、摩洛哥、马耳他、纳米比亚等国家还设有专门的中医医疗队（点）。截至2016年底，中国政府在海外支持建立了10个中医药中心，先后派出中医技术人员400余名，分赴坦桑尼亚、科摩罗、印度尼西亚等40多个国家，挽救了许多垂危病人的生命，得到受援国政府和人民的充分肯定。通过以上文化、卫生方面对外援助，不断提高中国文化软实力在世界的影响力，讲好中国故事、传播好中国声音。可见，“软硬兼施”是党的十八大以来中国政府开展对外援助工作的鲜明特征。

三、习近平新时代党领导对外援助工作的主要成效及其重大意义

党的十八大以来，中国政府开展的对外援助工作服务于中国特色大国外交的总体布局，在南南合作的框架下取得了丰硕的成果，具有重大而深远的意义。

（一）中国的对外援助彰显了中国特色大国外交的风范

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在外交领域提出一系列新理念新思想新战略，开创了中国特色大国外交的新局面，将中国特色外交推向了新的高度，向世人展示了一个开放的中国、自信的中国和包容的中国。自2012年以来，习近平频频出现在国际舞台上。据统计，近五年来，他总计完成28次出访，飞行里程约57万公里，累计时长193天，足迹遍及五大洲、56个国家以及主要国际和区域组织［1］。改革开放40多年来，中国立足自身国情和实际，走出了一条中国特色的发展之路，但中国始终心系世界、心系发展中国家的发展，在自身发展的过程中采取了一系列对外援助的举措，对世界经济的发展和其他发展中国家地区的经济和社会建设起到了重要的推动作用，展现了一个社会主义大国对世界的担当与责任。中国人民以自己的实际行动践行着国际人道主义援助，为世界的和平与发展做出了巨大贡献。正如习近平在联合国发展峰会上的讲话中所指出的：“60多年来，中国积极参与国际发展合作，共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，派遣60多万援助人员，其中700多名中国好儿女为他国发展献出了宝贵生命。”［16］截至2016年，中国为120多个发展中国家落实千年发展目标提供了帮助［23］。同时，作为发展中国家中的一员，中国“敦促发达国家履行官方发展援助承诺，增加对广大发展中国家的支持”［24］，尽显大国担当与风范。在习近平的身体力行和亲自推动下，中国的对外援助充分体现中国特色大国外交的气派与风范，在推动各国共同发展的过程中，赢得了受援国以及国际社会的充分肯定。正如巴西亚太问题研究中心主任塞维利诺·卡布拉尔所指出的：“中国为非洲国家基础设施改善做出巨大贡献，值得二十国集团成员学习。”［25］巴基斯坦学者也指出，“中国一直在尽己所能，帮助周边国家，努力与邻国打造命运共同体，巴基斯坦对此深有体会。”［26］尼泊尔政府官员也表示，“对中国政府的一贯援助，尼泊尔人民和政府心怀感激”［27］。

（二）中国的对外援助在推动构建共建、共享、共赢的新型国际关系方面发挥了重要示范作用

中国作为一个东方大国，是构建新型国际关系的提出者和践行者，在推动新型国际关系的构建上发挥着重要作用，中国一直在用自己的努力和行动坚定地推动着新型国际关系的构建。中国的对外援助在构建新型国际关系方面发挥了重要示范作用，为发展中国家和最不发达国家的发展营造了良好的世界国际环境。在发展这个主题上，习近平一再强调：“各国都应成为全球发展的参与者、贡献者、受益者。不能一个国家发展、其他国家不发展，一部分国家发展、另一部分国家不发展。”［16］虽然各国能力和水平有差异，但在同一目标下，应该承担共同但有区别的责任。这一有区别的责任不仅包括各国对全球安全和发展的贡献，还应该包括发达国家对发展中国家的援助，帮助发展中国家发展的责任与义务。为此，习近平多次呼吁全球经济应公平发展，主张发展机会更加均等，为发展中国家在国际上争取更多的发言权，他提出：“要完善全球经济治理，提高发展中国家代表性和发言权，给予各国平等参与规则制定的权利。”［16］最为重要的是，长期以来，中国的对外援助不附加任何政治条件，充分尊重受援国的主权与实际情况，在国际上赢得了良好的口碑。正如非洲媒体的社论所指出的，“为什么越来越多的非洲国家转向东方？这是因为，任何合理的关系都应该建立在相互尊重和共同利益之上，而不是建立在说教和监督的基础之上”［28］。西方学者也撰文指出，“与西方国家以其附加条件和选择性财政支持的两难境地相比较而言，中国回避附加条件的援助在促进长期增长方面可能更有效。”［29］

党的十八大以来，中国的对外援助又揭开了新的篇章，在坚持不附加任何政治条件的基础上创新援助方式，不断加大对外援助力度。习近平指出：“国家不分大小、强弱、贫富，都是国际社会平等成员，都有平等参与地区和国际事务的权利。要尊重各国主权、独立、领土完整，尊重各国自主选择的社会制度和发展道路，反对干涉别国内政，反对把自己的意志强加于人。”［15］这是中共十八大以来中国对外援助始终坚持的原则和指导思想，在这一思想的指导之下，2016年中国向世界宣布“未来5年，中国将向发展中国家提供“6个100”项目支持，包括100个减贫项目，100个农业合作项目，100个促贸援助项目，100个生态保护和应对气候变化项目，100所医院和诊所，100所学校和职业培训中心；向发展中国家提供12万个来华培训和15万个奖学金名额，为发展中国家培养50万名职业技术人员；设立南南合作与发展学院，向世界卫生组织提供200万美元的现汇援助。”［30］中国的对外援助在构建共建、共享、共赢的新型国际关系的过程中发挥了重要示范作用，为新型国际关系的构建注入了新的力量。

（三）中国的对外援助架起了连接“中国梦”与“世界梦”的桥梁

中国作为发展中国家，自身在发展的过程中仍然面临诸多的问题，中国仍走在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”的道路上。但即便如此，仍向经济困难的地区和发展中国家提供力所能及的援助，助力受援国经济社会的发展。当今世界，你中有我、我中有你，世界的发展离不开每一个国家的发展，只有每个国家发展了，世界才能真正和平。在实现中国梦和世界梦的道路上，中国离不开世界，世界也离不开中国，在谋求本国发展的同时促进各国共同发展，将“中国梦”与“世界梦”紧密地联系在一起，相互融通相互促进。习近平多次强调，“中国梦是和平、发展、合作、共赢的梦，与世界各国人民的美好梦想息息相通，中国人民愿意同各国人民在实现各自梦想的过程中相互支持、相互帮助。”［31］随着中国国力不断增强，中国这只睡醒了的和平的、可亲的、文明的“狮子”将进一步发挥负责任大国的作用，在自己力所能及的范围内承担更多的国际责任和义务，为继续推动亚非合作、南南合作，为促进南北合作，发挥更大的作用，作出更大的贡献。中国的对外援助将在“中国梦”与“世界梦”之间搭起合作、共赢、共享的平台，为世界各国人民梦想的实现增砖添瓦。在亚非合作、南南合作的框架下，有针对性地加强对经济落后的发展中国家的援助，助力受援国经济和社会建设与发展，消除贫困，消除落后，中国任重道远、世界任重道远。但我们始终相信，“中国梦”与“世界梦”相融、相通，中国人可以实现自己的梦想，世界人民也是如此。正如习近平在2014年新年贺词中指出的：“70多亿人共同生活在我们这个星球上，应该守望相助、同舟共济、共同发展。中国人民追寻实现中华民族伟大复兴的中国梦，也祝愿各国人民能够实现自己的梦想。”［32］