PPP模式下政府监管的法律问题探究

丁燕香

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500

PPP(Public—Private—Partnership)模式是指公共部门和私人部门基于风险共担、利益共享、平等合作的原则协商订立合同，并按照合同开展工作而建立起来的一种新型伙伴关系。在PPP模式下，政府扮演着采购者、合作者、购买者、监管者等角色，在这些角色中切换自如，履行监管的责任，是PPP模式顺利推广的一个关键因素。但目前PPP模式下政府监管存在诸多问题，阻碍了PPP项目的顺利运行。

一、PPP模式下政府监管存在的法律问题

(一)相关法律法规不健全

PPP模式下政府监管存在很多问题，最根本的问题是法律法规不健全。PPP模式的运行牵扯诸多利益方，其法律关系错综复杂，因此PPP项目全生命周期都需要相关法律法规进行规制。但我国目前PPP模式的推广运行仅仅依靠《招投标法》、《政府采购法》、《合同法》及实施条例、相关文件等，至今在国内对于PPP模式还没有形成统一的法律，现存法律法规分散且有部分冲突。缺乏顶层法律的指引，各参与方的权利与义务也就缺乏统一规范，导致政府部门在PPP模式的监管上缺乏有力的法律支撑，社会公众的合法权益得不到有效的保障。

(二)政府监管权责不清

各监管部门监管领域有交叉重叠之处，在复杂多变的PPP模式下，难免存在监管空白与监管重叠地带，政府监管效率大打折扣，而政府监管权责不清则直接使这一问题无法得到有效解决。没有带头的监管部门就无法清楚界定各部门之间的权责，造成多重监管的局面。PPP模式各环节、各阶段所涉及的监管部门比较复杂，项目的立项、招标、质检；项目预算、物有所值评价；专业技术方面等都分属不同的部门监管。国土部门、税务部门、规划部门、公安部门等都基于各自的职能参与监管，由此可看出PPP模式下政府监管权极度分散。①

(三)政府监管体系不完善

PPP模式的最终目标是为社会大众提供优质的公共产品和服务，为了实现这一目标政府就须对其委托的私人部门建设项目的全过程进行有效的监管。政府监管的具体内容随着项目识别、立项、合同签订、项目建设及运营等各阶段有所不同。但因为监管主体众多，在项目立项之后的许多环节就是由各监管部门自由裁量，并没有一套完善的监管体系来规范各部门的监管行为。这样就无法用行之有效的激励与约束机制去激励建设方、运营方，无法保障PPP项目的健康发展及其价值的有效发挥，这与实施PPP模式所达到的美好愿景是相悖的。

二、PPP模式下政府加强监管的对策与建议

(一)完善相关法律法规

PPP专门法缺失、现存规章制度相互矛盾冲突、已发政策措施衔接不畅等一系列问题已成为PPP顺利发展的阻碍，加快PPP专项立法、完善相关法律法规呼吁越来越高。完善PPP相关法律法规，是政府部门有法可依、有章可循的基础保障，从其他国家运用PPP模式的经验表明，从法律上明确政府监管的相关内容，能大大加强政府监管的有效性。因此在吸取其他国家经验并结合我国国情的基础上，首先应针对目前涉及PPP相关法律位阶低的问题，加快推进PPP统一立法进程。然后在统一立法的基础上，调整目前法律法规冲突及矛盾之处，通过法律法规明确政府监管的具体内容。

(二)明确各监管部门的权责

从国外PPP模式监管部门的设置看来，美国采取的是单独设立监管部门的方式；而英国与美国又有所不同，它根据行业不同将监管部门设立于独立在综合行政部门之中，所采取的是一体化监管模式；②从以上经验出发，结合我国PPP项目政府监管现状，最有效的解决办法就是从法律层面明确各监管部门的权责，尽量削减一些监管范围比较狭小的机构，这为PPP项目的运行节省了不少的时间成本。但PPP项目的运行涉及多个领域、多个部门，对于各个监管部门没有统一的领导机构，权责不清的局面就无法扭转，因此有必要授权特定的监管部门带头指挥，建立有效的沟通机制保障此种模式的运行。

(三)建立科学完备的政府监管体系

在PPP模式下，政府对项目的建设方、运营方等的监管不应是单向式监管。监管体系可从以下几个方面设置：首先，应充分利用当前互联网背景下大数据趋势，不断拓宽PPP信息化监管系统的建设，以此提高信息的透明度；其次，要丰富监管渠道，构建全方位多层次的第三方监管机构，积极发挥多方监管主体的作用。这个第三方的主体可以是公众、媒体、市场等，引入第三方监管可以避免政府权威地位下对私人部门的单方监督，保障私人部门的权益；最后，政府对私人部门的监督并不能一味地指导其如何开展项目，而应该适当引入一些激励手段进行监督。建立并完善相应的奖惩制度，根据私人部门项目建设、合同履约情况具体分配，以此加强政府部门的监管效力。

[ 注 释 ]

①李秉坤，胡松楠.基础设施建设PPP项目与政府监管角色[J].团结，2017(04)：38-39.

②何一慧，熊华平.博弈论视角下的PPP模式政府监管研究[J].工程管理学报，2018(06)：67.