贸易禁运风险不容忽视

文/张剑涛 编辑/韩英彤

作者单位：中国建设银行国际业务部

商业银行在开展进出口贸易相关的金融活动时，应关注主要经济体发布的贸易禁运规则，切实防范贸易禁运风险。

贸易禁运（Embargo）通常是指一个国家/地区，禁止对某个国家/地区出口或从某个国家/地区进口某种或全部商品。贸易禁运是和平时期经济制裁的主要手段之一，其初衷是打击恐怖主义、保护人权与防止核扩散。近年来，全球政治经济形势日益复杂，贸易禁运对全球贸易秩序的影响越来越深刻。企业违反贸易禁运规则往往会面临天价罚单，而商业银行为这些企业提供金融服务也会面临巨大的经济损失和声誉风险。商业银行在开展进出口贸易相关的金融活动时，应关注主要经济体发布的贸易禁运规则，切实防范贸易禁运风险。

联合国的禁运

《联合国宪章》第七章赋予安理会“采取行动维持或恢复国际和平及安全”的权利，其主要措施包括贸易禁运、旅行禁令和资产冻结等手段。

禁运对象

联合国目前对索马里、厄立特里亚、伊拉克、刚果（金）、苏丹、黎巴嫩、朝鲜、利比亚、阿富汗（塔利班组织）、中非和南苏丹等11个国家，以及伊斯兰国和基地组织等实行贸易禁运。这些国家/组织及其港口/船舶/飞机等均被视为制裁对象。此外，联合国还对三个国家（索马里、厄立特里亚、也门）的某些特定实体/个人实行贸易禁运。这些国家/组织的共同特征是政治形势不稳定，存在恐怖主义/反人权/核扩散等不安全因素，和平与发展受到威胁。

禁运商品

联合国实行的贸易禁运一般是针对武器的禁运，即各成员单位应采取必要措施，防止从本国领土，或由本国国民，或经悬挂本国国旗的船舶/飞机，直接或间接向被制裁对象提供军火及相关物资，包括与军事活动有关的咨询/培训/协助/筹资/援助等。商业银行提供的金融服务，自然也在被限制之列。联合国的武器禁运一般是单向的，即成员单位不允许向被制裁对象出口武器，但有两个国家/地区（厄立特里亚、利比亚）的武器禁运是双向的，即成员单位亦不允许从被制裁对象处进口武器。

需要强调的是，对军民两用商品需特别加以关注，应结合其实际用途判断是否属于武器的范畴。此外，如果武器是用于维和部队日常维护/打击恐怖主义等人道主义用途，一般属于联合国贸易禁运可豁免的事项。

除了武器禁运，联合国针对三个国家（索马里、利比亚、朝鲜）还有其他的特殊商品禁运。索马里是木炭禁运，即成员单位不得从索马里进口木炭（木炭贸易是索马里青年党的重要收入来源）。利比亚是石油禁运，即成员单位不得装运/卸载来自利比亚的石油（包括原油和精炼石油产品）。朝鲜的禁运最为复杂，包括部分能源产品、海产食品和纺织品等，都在禁止之列。

美国的禁运

美国的制裁体系非常复杂，多个监管部门分别履行制裁相关的职能。这其中与贸易禁运规则相关的主要是财政部海外资产控制办公室（OFAC）和商务部工业安全局（BIS）。

OFAC的制裁

O F A C官网制裁名单搜索引擎显示，其正在执行的制裁项目（P r o g r a m）共有4 8个，一般以“Executive Order”（总统令）的形式发布，主要针对特定国家/地区和特定事项（包括恐怖主义、麻醉品交易、网络安全破坏、反人权、粗钻石贸易、大规模杀伤性武器和跨国犯罪组织等）。OFAC最知名也最致命的制裁是将某个实体/个人列入特别指定国民名单（SDN List），以彻底隔绝其与美国金融系统的联系。

OFAC目前对五个国家/地区实行“全面制裁”，几乎停止所有的经济合作和贸易往来，包括朝鲜、古巴、伊朗、叙利亚和克里米亚地区。其中对苏丹的制裁已于2017年终止。OFAC的制裁具有非常强烈的政治色彩，这些国家/地区现在或曾经都与美国存在严重的敌对关系，都被美国认为“支持恐怖主义”“违反人权”或“造成核扩散”。

被OFAC列入“全面制裁”名单后，一般意味着全面的贸易禁运，即美国人（U.S. Persons）不得与这五个国家/地区发生任何贸易往来，也不得提供任何配套的服务。美国法律对美国人的定义非常宽泛，包括美国公民、美国绿卡持有者、美国公司、美国人实际控制的非美国公司、非美国公司在美国的办公场所等。按照这样的口径，中资银行在美国设立的分行或子行甚至代表处都属于美国人的范畴，均需严格执行OFAC的制裁规定。

在特定情况下，非美国人（Non-U.S. Persons）也会受到OFAC制裁规定的限制。2001年“9·11”事件后，美国发布了《爱国者法案》，旨在使用适当手段加强美国的力量以阻止恐怖主义。《爱国者法案》第317条明确规定，美国司法管辖对域外反洗钱奉行“长臂管辖原则”，即非居民所实施的侵权行为如果与某一州有最低限度的联系，该州就享有相应的司法管辖权。由于长臂管辖原则的存在，非美国人与美国有连接点的活动（Activity with a U.S. Nexus）也需遵循OFAC的制裁规定。与美国有连接点的活动主要包括使用美国司法管辖的货物、服务、技术、系统，也包括使用美元进行结算。美元是全球贸易第一大结算币种，美国对SWIFT系统具有绝对话语权，这些都导致非美国人很难完全避开OFAC的制裁规定。

BIS的出口管制

美国国务院根据《国际武器贸易条例》（ITAR）等规定，对包括中国（中国内地，下同）在内的20多个国家/地区实行武器禁运，而民用商品的贸易禁运则由BIS根据《出口管理条例》（EAR）进行统筹管理。BIS监管的货物范围非常广泛，包括美国境内的货物、美国境外由美国生产的货物，以及使用美国原材料、技术生产的他国货物。EAR的规则也非常复杂，从商品类别、目的国、终端用户和最终用途等四个维度进行管理，违反EAR规则的需由出口商向BIS申请“出口许可证”，而这一过程往往十分漫长。

EAR以《商业管制清单》（CCL）和《商业国家列表》（CCC）的形式，明确了对不同国家/地区的出口管制商品类别。CCL将管制商品分为十个行业，分别为：0-核相关、1-化学微生物、2-材料加工、3-电子、4-计算机、5-通讯、6-信息安全、7-传感激光、8-导航航空、9-航天推进；每个行业又细分为五个大类，分别为：A-零部件、B-设备、C-材料、D-软件、E-技术；每个行业及大类，又包括具体的管制原因：0-国家安全、1-导弹技术、2-核不扩散、3-生化武器、9-地区稳定/武器条约/犯罪控制/反恐。“行业+大类+管制原因”就构成了“ECCN”编码，即出口管制编码。其编码规则是：第1、3、4、5位为数字，分别代表行业、管制原因（第3、4位）、同类商品序号；第2位为字母，代表大类。如“3A292”，代表因涉及核不扩散/反恐等而受到管制的电子零部件。

CCC则列出了每个国家/地区受出口管制的原因，除武器条约和反恐外，中国受其他所有管制原因的约束。CCL和CCC结合在一起看，就是美国针对不同国家/地区的出口管制清单。目前美国对中国实行出口管制的商品种类约200种，比如ECCN编码为“3A292”的商品，美国就以核不扩散为由而对中国实行出口管制。美国的出口管制也有一些豁免，如用于民生项目的中间贸易，其最终目的国不受出口管制限制，主要是针对其盟国。中国也有某些特定事项被豁免。而被OFAC“全面制裁”的五个国家/地区则无法获得任何豁免。

BIS还通过制定“Entity List”（实体清单）、“Denied Persons List”（拒绝人员名单）和“Red Flag Alerts”（警示名单）的方式对特定的实体/个人进行出口管制。原因是美国认为这些实体/个人会把美国商品应用到大规模杀伤性武器计划、恐怖主义或者其他威胁美国国土安全的活动。这其中大部分是由于违反了美国对伊朗的制裁要求。2018年8月，BIS将44个中国企事业单位（包括8个集团和36个附属机构）列入“Entity List”，使这份清单上的中国实体超过了100个，且以军工企业、高精尖技术研究机构、超算中心和高校实验室为主，涉及美国出口管制的近乎全部行业。

BIS按照“实质重于形式”的原则判定“Export”（出口）行为。除传统出口贸易外，转口贸易、生产加工后转卖、通过美国中转的贸易，以及与出口配套的服务，均视同“Export”。转口贸易是常见的规避美国出口管制的方法，即以正常中间商的身份从美国进口再出口给有问题的终端用户。虽然前一段贸易从表面上看没有问题，但整个转口贸易结构仍然会被认为是违反了美国的出口管制规定。生产加工后转卖最容易被忽视，很多企业使用美国原材料和美国技术进行生产的商品，只要达到一定比例，也会被要求执行美国出口管制的要求。触犯美国出口管制的企业，大概率会被BIS列入“实体清单”，无法与美国开展正常贸易，而且往往面临巨额罚款和无休止的合规整改。

欧盟的禁运

欧盟各成员国实行“共同外交与安全政策”（CFSP），由欧盟对外事务部公布贸易禁运等各类制裁措施。欧盟制裁地图官方网站包括了42个制裁项目，涉及34个国家和1个类别（恐怖主义）。

欧盟目前对20个国家实行贸易禁运，其规则主要包括两大类。一是针对联合国实行贸易禁运的11个国家，欧盟的禁运规则与联合国的规则基本保持一致。二是欧盟单独实行贸易禁运的9个国家，包括白俄罗斯、中国、伊朗、缅甸、俄罗斯、叙利亚、乌克兰、委内瑞拉和津巴布韦。

欧盟贸易禁运的政治色彩更为浓烈，除武器禁运外，军民两用（主要涉及伊朗、缅甸、俄罗斯）、通信设备（主要涉及伊朗、缅甸、委内瑞拉）以及用于内部镇压的设备（主要涉及白俄罗斯、伊朗、缅甸、叙利亚、委内瑞拉、津巴布韦）都是欧盟常见的禁运商品。除此之外，乌克兰（克里米亚地区相关）、伊朗（软件、石墨等相关）、俄罗斯（北极能源等相关）和叙利亚（电力设备、稀有金属、石油天然气等相关）还有一些特定的禁运商品。

与美国奉行长臂管辖原则不同，欧盟的贸易禁运规则一般没有域外司法管辖能力，仅使用欧元结算或贸易背景与欧盟不相关的，欧盟一般不会进行有针对性的惩罚措施。

实务建议

商业银行在给企业提供进出口贸易结算等金融服务时，除了按照“展业三原则”进行真实性、合法性与合理性审核外，还应关注贸易禁运等国际制裁事项可能带来的影响。如忽视贸易禁运风险，商业银行可能会遭受经济层面与声誉层面的双重损失，甚至是长达数年的内控整改，进而严重影响正常业务的开展。为切实防范贸易禁运风险，商业银行应多策并举。

一是要提高敏感性。商业银行给企业提供金融服务时，一般会关注交易主体是否在制裁名单内，但对商品维度和禁运规则的关注度和敏感性不够。商业银行应充分意识到贸易禁运风险可能带来的严重后果，将遵守贸易禁运规则作为合规管理的重要内容，从制度、系统和人员等多方面保障贸易禁运规则在实务操作中能够得到有效执行。

二是要细化受理口径。中国是联合国安理会常任理事国，商业银行有义务执行联合国的各项贸易禁运规则。交易主体位于美国或欧盟的，商业银行应遵守其贸易禁运规则。交易主体虽不位于美国，但交易背景存在美国因素的，商业银行同样应遵守美国的贸易禁运规则。

三是要优化筛查系统。贸易禁运的规则很复杂，仅靠人工审核判断或人工登录相关网站查询的工作量非常之大，且精确度不高。商业银行应主动开发筛查系统，结合贸易禁运数据库资源，由系统对基础交易背景中可能触犯贸易禁运规则的要素进行详细筛查，包括但不限于出口商、进口商、中间商、装货港、卸货港、途径港以及相应的国别、船只/飞机和商品等，尤其要重点筛查国别与商品的组合。筛查出疑似事项的，商业银行在尽职调查后发现确属违反贸易禁运规则的，应拒绝办理。

四是要加强员工培训。为准确理解贸易禁运规则，商业银行应加大相关培训的力度，培训人员应覆盖业务条线、合规条线与审计条线这“三道防线”，必要时可邀请熟悉相关规则的外部律师和贸易专家进行详细讲解。