原则监管国际应用的启示

文/孙永泰 编辑/闫静

作者单位：外汇局吉林省分局

2008年的金融危机，引起了各国对金融监管理念和监管方式的反思。各国普遍意识到过度强调规则的明晰化、体系化、制度化，既无法满足当前金融混业经营、跨界发展、创新驱动、权益保护的时代诉求，也不符合及时识别系统风险、阻断并防范风险蔓延、保护金融市场安全稳定的根本要求。主要国家实行的分业监管、行为监管、过程监管的微观规则监管，在遏制金融风险跨行业、跨地区、顺周期、多渠道快速蔓延方面明显力不从心。而加拿大“混合监管”、澳大利亚和荷兰“双峰监管”强调的宏观与微观审慎监管相结合的原则监管模式，则有效抵御了金融危机的冲击。这引起了各国的广泛关注。

各国监管模式的选择

原则监管模式的优势在于能够从整体上把握监管目标、监管方向和监管策略，厘清监管问题所在，调整监管重点的灵活性较大，有利于金融创新和发展。同时在该模式下，监管者与金融机构的密切关系也能促使监管政策的执行过程更加精准顺畅，及时解决问题。规则监管模式则着眼于规则的具体性、行为的统一性、条件的一致性、事实的既定性、过程的规范性和激励的明确性。两者不是相互对立的关系，而是相互补充、相辅相成，即规则监管需要原则监管的宏观把控，原则监管需要规则监管予以落实和支撑。

在各国金融监管实践中，监管模式的选择受国家文化、管理体制、金融市场发展情况、内外部经济金融环境等多种因素的影响。任何一个国家或地区的金融监管方式不存在也不可能存在单纯采用规则监管或原则监管的情况。

英国在审慎监管不足的情况下提出“更多的原则性监管”，将三元双峰监管整合为二元双峰监管，进一步明确了审慎监管与市场行为监管的关系和边界，强化金融机构高管责任，并在金融科技创新领域大力倡导基于原则与协调的“监管沙盒”实验。

美国提出风险性和原则性监管是金融监管的长期目标，对其《多德-弗兰克法案》进行调整，精简了系统重要性金融机构的涵盖范围，并在特朗普政府上台后强化了市场行为监管的作用。

日本也在积极探索规则监管和原则监管的最优结合，南非则是在市场行为监管能力严重缺失的背景下进行“双峰监管”模式改革。

不难发现，各国金融监管改革都是强化监管短板，而不是用原则监管取代或剔除规则监管。现行的监管模式已形成强调防范系统风险、维护市场秩序、倡导金融发展的监管原则与聚焦行为合规性管理、业务沟通协调的监管规则的统一体。

协调原则监管与规则监管

为了更好地满足总体金融风险防范的要求，实现原则监管与规则监管的优化组合，笔者对我国现行的外汇管理模式提出以下建议：

一是要强调外汇业务监管的系统性，注重目标结果和风险导向。随着业务类型和业务渠道的不断创新，外汇业务规模急剧膨胀，且越来越呈现出关联性、复杂性、综合性、隐蔽性，仅就单笔业务越来越难以判断交易的真实性合规性。因此，外汇监管应从对单笔业务的关注转向对业务的整体态势、系统走势、类型特征、渠道模式的关注，从系统管理的高度综合看待具体的外汇业务，形成业务操作的规则体系和业务监管的逻辑框架。外汇管理不应仅从规则监管出发，还应适时逐步引入原则监管理念，全面把握市场主体的行为特征，提炼行为风险点，从外汇管理的重点和难点出发，确立外汇业务监管在宏观与微观风险防范、稳定市场秩序、创新业务发展等方面的并举目标。以业务效果和监管效果为出发点和落脚点，明确目标实现方式，有效防范跨境资金异常流动风险。

二是要严守保障真实合法用汇需求的底线，明确责任边界与要求。第一，外汇业务是平衡国际收支、保障涉外经济健康发展的关键环节，外汇监管应确保机构和个人合理合法用汇需求的正常办理，满足我国经济社会发展和人民群众的合理诉求。第二，厘清监管部门、银行和用汇主体在外汇业务中的权责边界。银行应从业务受理入手，强化对事前和事中业务规则的把握，承担审核交易真实性合规性的职责，把好外汇业务监管的第一道关口。

总之，应进一步协调原则监管与规则监管，形成规范的外汇业务监管框架，充分发挥原则监管的统领性和规则监管的针对性，实现原则监管与规则监管的优化组合，以形成监管的最佳效力。