完善我国技术移民的法律制度研究

黄菁华 王琛 武陈昊

摘 要：为谋取抢占未来长期发展优势和战略制高点，世界各国都在积极制定人才引进政策加速争夺高端技术人才。论述了完善我国技术移民法律的现实必要性，借鉴21世纪以来德国的技术移民政策变迁和制度特点，提出推进我国技术移民立法和移民管理工作的建议。

关键词：“一带一路” 技术移民 移民管理 德国

技术移民是指以自身才能为主要条件，离开本人国籍国或者常住国，合法地永久或者临时迁徙至另一国家的外国人。[1]在“一带一路”倡议背景下，国际交流日益频繁，跨国人口流动日益活跃，2015年全球国际移民人数达244亿，约占世界人口的 33%。[2]仅2018年上半年，我国签发外国人签证证件110万件次，同比增长35%，批准2409名外国人在华永久居留，同比增长109%。[3]随着来华务工、经商和居留的外国人日益增多，探索加快技术移民立法进程，建立健全高效的移民管理体系，合理有效开发移民红利显得十分必要和日益紧迫。

一、完善我国技术移民法律制度的现实必要性

从国际环境上看，当前国际政治体系变革动能不足，大国之间战略博弈常态化，现有国际协调机制难以适应，国际安全挑战复杂多样，非传统安全威胁凸显。全球经济失衡加剧，经济全球化遭遇波折，逆全球化势力抬头，多边主义受到冲击，国际金融市场震荡，国际贸易摩擦增多，高精尖技术产业国际竞争加剧，国际经济环境变化不确定因素和潜在风险持续增加。[4]从国内环境上看，当前我国正处在经济社会跨越式发展的转型升级期，改革开放进入攻坚期和深水期，经济社会转型阵痛凸显。由于长期实行计划生育政策，我国人口出生率长期保持低增长，2018年出生人口1523万人，人口出生率为1094‰，人口自然增长率为381‰，[5]人口拐点即将出现，人口红利逐渐消失，人才红利尚未凸显。从人口流动上看，当前人员国际流动已经成为国际潮流和趋势，为提升核心竞争力和争夺国际规则话语权，各国重视培育和争相引进高端技术人才。但目前我国高精尖人才匮乏，自主创新能力相对不足，“智力外流”和资金流出海外的现象越发严重。我国既需要依赖内生途径开发人力资源推动发展，更需要引进国际人才推动人才市场结构性改革，创造新生红利，提升发展动能，加速发展进程。[6]

二、21世纪以来德国技术移民制度建设概况及特点评析

（一）21世纪以来德国技术移民制度建设概况

德国和中国都并非传统意义上的移民国家，2000年前后的德国与当前我国国情相似，共同面临着人口老龄化、出生率降低、高技术人才短缺等社会问题。为解决这些问题和实现经济社会长远发展，德国政府相继制定和实施了一系列的技术移民政策，如通过实施“绿卡”政策从非欧盟国家引进本国紧缺的IT行业人才、颁布《关于联邦德国控制、限制移民和规范欧盟公民及外国人居留与融合事宜法》（以下简称《移民法》）放宽了引进市场紧缺的外籍专业人才的限制但同时强调国内劳动力享有优先就业权、出台《德国居留法》实施优才定居计划向来自非欧盟国家的高学历专业技术人才发放“欧盟蓝卡”、颁布《技术移民法》和《就业容忍法》降低准入门槛吸引更多高技术移民来德就业等。

（二）德国技术移民制度特点评析

德国自二战结束后才开始移民历程，其移民历史虽较为短暂，但从2005年起，德国便超越俄罗斯成为第二大国际移民目的国，在2015 年就有超过1200 万名国际移民居住在德国。[7]在此期间，德国各项技术移民制度也日趋完善，并主要呈现以下几个特点。

1坚决维护国家安全。《移民法》将国家安全置于优先地位，简化了遣送非法移民和驱逐恐怖分子、危险人员的程序，并明确规定凡是有理由证明危害德国国家安全和社会秩序的均可予以驱逐。[8]

2坚持引进与筛选相统一。在当前的反移民浪潮下，德国政府通过移民政策实施和完善，降低了高技术移民准入门槛，为非欧盟公民来德就业扫除了障碍，也将不符合条件的群体排除在外。

3保护本国劳动力市场。为避免专业技术移民挤压本国劳动力市场，《移民法》明确提出依照劳动力市场形势进行充分考虑，并对部分职业进行劳动力优先测试和调查，积极保护本国劳动力市场。

4高度重视移民融入。《移民法》规定所有新来的移民均被强制性要求参加融入培训，对不按规定参加培训班的移民将采取不予以入籍、不再延长其居留许可、减少其社会福利待遇等惩罚性措施，外国人在申请定居许可时需了解德国文化、知悉法律法规并拥有流利的德语能力。[9]

三、推进我国技术移民立法和移民管理工作之思考

德国的技术移民政策为其提供了源源不断的人才输送，迅速提高了本国科技创新能力和经济发展活力，成为其一项重要的经济社会政策。他山之石，可以攻玉。我国应当借鉴德国技术移民政策成功经验，加快技术移民立法进程，完善移民管理法律体系，深度参与国际人才竞争，抢夺技术人才高地，持续推动国家创新驱动发展。

（一）坚持维护国家利益原则，探索建立特色法律体系

要坚持维护国家安全和社会秩序为首要原则，在引进海外人才的过程中，坚决维护国家主权和安全，加大引进人才身份背景信息核查，坚决消除涉恐人员“回流”入境和民族分裂分子潜入等潜在安全隐患。在考虑我国经济发展需求和维护劳动力市场供求平衡的基础上，建立健全全面规范的技术移民的筛选和评估机制，全面细化融合积分制、配额制、雇主担保制和职业清单制等技术移民制度，探索设计以年龄、职业、受教育程度、语言能力和工作经验等为内容的准入评价标准制度。要結合我国区域开发战略，控制技术移民层次和规模，调控技术移民流量和流向，合理引导人才行业、区域分布，保持外国人才供给和国内劳动需求的动态平衡，积极探索建立符合我国国情的技术移民法律制度。[10]

（二）完善顶层设计，加强统筹协调

要以国家移民管理局成立为契机，立足国家发展战略需求，加强国家层面的顶层设计和总体布局，强化宏观规划和微观调控，进一步理顺体制机制，厘清部门职责，明确职责分工， 逐步将分散在各部门的移民管理职能收归国家移民管理局统一管理，并明确时限、有序推进，实现机构设置的合理化、权力运行的程序化、管理服务的层责化。要强化部门之间的沟通协调，建立国家层面国际移民工作统筹协调机制，完善移民事务信息共享制度，定期组织召开移民管理工作联席会议，专题分析现阶段移民管理工作情况，逐步形成多维度、长远性、宽领域的移民管理工作格局。

（三）强化科技应用，创新管理手段

在大数据时代背景下，移民管理工作要全面強化信息技术支撑，加强大数据技术信息运用，利用大数据技术与生物特征识别技术的融合，加快建立外国人生物特征信息数据库，逐步将二维码技术和指纹生物特征加入至外国人签证和居留证件中，密切关注高风险人群，实时核查行踪轨迹，深入挖掘数据价值，提高风险预警能力;[11]要加快引入“互联网+”、“云计算”等技术，推动建设统一高效的移民管理信息系统，强化电子数据的纵向对接和办公系统的横向互联，打破部门之间的信息壁垒，深挖数据利用价值，提升数据利用效率，实现信息数据深度融合和实战应用。

（四）加强公共服务，加快移民融合

地方各级政府要切实增强社会服务和管理职能，加大公共服务经费投入，推进外国高端人才服务“一卡通”建设，加强外籍人才社会保障衔接，建设全方位、高效能的国际移民融入服务网络平台，并参照德国的做法，设立专门的移民融合机构和“线上线下”相结合的服务窗口为外国人才提供一站式服务和咨询，开设提供语言培训、就业指引、法律援助等培训课程和社会服务，对申请永久居留的外国人实施语言和文化知识测试。[12]要加强社会主义核心价值体系建设，大力弘扬中华优秀传统文化，加深外国人才对我国传统文化的价值认同，推动帮助外籍人才快速融入工作生活环境。

（五）释放政策红利，加强执法合作

要进一步发挥移民管理职能，持续释放政策红利。对于海外高端人才和急缺技术人才，要减免所需提供证明材料，扩大免签政策适用范围，简化边防检查手续，放宽居留就业申请条件，加快永久居留审批流程。设立优秀外国留学生工作签证制度，吸引优秀外国留学生留华发展。对涉港澳台地区居民和海外华侨在就业、医疗、出行和住宿等方面实行优待政策，赋予其在华期间与国民同等的待遇。要以“一带一路”倡议和上海合作组织等为基本框架，加强与周边国家、地区和国际组织的移民执法合作，努力在全球移民管理领域发出中国声音、贡献中国力量、提供中国方案，为我国技术移民的引进创造积极的政策条件和良好的国际环境。

综上所述，在经济全球化和“一带一路”倡议背景下，加快我国技术移民立法进程，建立健全高效的移民管理体系，合理有效开发移民红利显得日益紧迫。为此，我国应当在坚持维护国家利益原则下，借鉴德国等发达国家技术移民政策的成功经验，进一步完善顶层设计，理顺体制机制，厘清部门职责，加强执法合作，强化科技应用，完善公共服务，加快移民融合，创新管理手段，释放政策红利，探索建立具有中国特色的移民法律体系。

参考文献：

[1]刘国福中国技术移民政策构想[J].理论与改革，2011（2）：72-76

[2]国际移民组织世界移民报告2018[EB/OL].https：//wwwiomint/wmr/world-migration-report-2018， 2018-05-28/2019-04

[3]国家移民管理局2018年上半年全国出入境证件签发量和人员出入境量同比稳步增长 出入境证件签发量达78564万件次 出入境人员总数达31亿人次[EB/OL].http：//wwwmpsgovcn/n2254996/n2254999/c6181114/contenthtml， 2018-07-23/2019-04

[4]李克强政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上[EB/OL].http：//wwwgovcn/premier/2019-03/16/content_5374314htm， 2019-03-16/2019-04

[5]国家统计局2018全年出生人口1523万人，出生率为1094% [EB/OL].http：//financesinacomcn/china/gncj/2019-01-21/doc-ihqfskcn8982977shtml， 2019-01-21/2019-04

[6]王辉耀，苗绿国家移民局[M].北京：中国社会科学出版社，2018：209

[7]王辉耀，刘国福，苗绿中国国际移民报告（2015）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：2-50

[8]苏睿德国《移民法》评析与借鉴[J].四川警察学院学报，2017（4）：32-38

[9]郭小沙德国《移民法》评说[J].德国研究，2004（3）：14-19

[10]熊缨国际技术移民制度比较及其对我国的启示[J].中国人力资源开发，2015（13）： 64-70

[11]李洪，张燕大数据时代建立非法出入境人员生物特征资源库的思考[J].中国公共安全·学术版，2018（3）：117-120

[12]刘国福，中国国际移民的新形势、新挑战和新探索[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2015（1）： 45-54