关于人大主导立法的制度设计与路径研究

王亮

立法是国家的重要政治活动，是依法治国的前提和基础。党的十八届四中全会提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。各省市自治区在完善地方人大主导立法的机制方面进行了探索，但是无论在理论还是实践层面，对于“人大主导”的内涵、边界和形式等都还存在争论。

如何理解

人大主导立法？

人大主导立法是健全权力制约体制的现实需要，体现了现代法治进程中基本制度设计的工具理性。

一方面，有利于解决部门利益、行业利益法制化问题，确保立法公平。鉴于我国的历史传统和社会现实，广义政府（行政系统）主导着社会生活的方方面面，在具体的管理实践中，不可避免地与有关各方产生利益联系或矛盾。发挥人大在立法中的主导作用，有助于从整体利益出发来统筹协调各方利益，有利于更科学、更平衡地设定行政机关和各方相对人之间的权利义务关系，明确行政机关的权限和职责，防止部门行政权力的进一步扩张或片面强调管理权威，从而更好地保护公民权利;有利于防止行业中便于利益联合的强势方（如医药企业、学术机构、监管部门等相对于个体病人的“强势”地位）将不正当利益法制化，从而在立法制度层面，最大限度地保障社会公平。

另一方面，有利于汇集更广泛的民意基础，提高立法质量。我国已经进入了改革攻坚的关键阶段，很多系统性、结构性难题，必须从制度上进行顶层设计加以解决。在此背景下，人大主导立法，有利于更广泛地征求各方面意见，更客观、公平地平衡各方面利益，从而更大程度地提升立法质量。

如何界定

边界和重点领域？

立法工作有三个主要环节：一是规划立项，二是组织起草，三是人大审议。人大的主导作用，在这三个环节上，都是不可或缺的。在不同的环节中，人大主导作用发挥的程度和方式应当有所区别。

规划立项阶段：以统筹组织、编制规划的方式直接主导。但是，目前我国立法规划的实现率不高，导致立法规划不被看好。主要问题在于，立法规划乃至立项阶段，无论是掌握审议决策权的人大及其常委会，还是提出实际建议的政府法制工作机构，很大程度上都是在收集行政部门立法（修订）计划然后进行审核、汇总， 鲜有以社会问题和需求为导向，主动要求特定行政机关开展某项立法草拟或修订工作的情况。在这样的模式下：一方面，立法规划缺乏以法治立场和社会本位引导立法的统筹前瞻，难以有效发挥促进法律系统化、规范化的作用;另一方面，行政部门难以准确预计长时间跨度下政策形势变化等因素，更多的是在解决“工作依据不足”或对原有法律法规漏洞进行修补。鉴于此，要落实人大对于立法工作的主导作用，首先就是要由人大综合行政部门需求与社会立法需求两方面意见，并参考代表议案和建议，从而克服单纯满足部门需求的局限，科学把握规划（计划）编制和立项遴选原则，由被动的“等米下锅”转变为“点菜上桌”。

起草论证阶段：通过组织听证、征求意见等方式强化过程监督。人大主导立法应当是指全过程的总体主导，并不意味着在每个阶段都要发挥“直接主导”作用。特别是在法规草案的起草、调研、修改和论证过程中，由于法律法规制定的技术性、实践性要求，人大及其常委会乃至专门机构难以全面深度介入。因此，在法律法规起草论证阶段，负责执行的行政部门是不能替代的主角。但与此同时，行政部门本身与各利益相关方有着广泛的联系，主导起草论证的法规草案，难免出现为特定利益群体服务的现象。因此，人大对这个阶段的主导作用，应通过督促落实公众参与等制度安排，通过组织听证、征求意见等形式，帮助话语权相对弱的人民群众反映诉求、表达意见。特别是要通过人大提前介入，让立法听证不再走过场，督促行政部门在法律法规起草过程中更加平衡地照顾各方利益。

审议表决阶段：完善程序安排，切实提高审议论辩过程的实效性。从本质上讲，人民代表大会及其常委会都是代议机关，实现主导立法的关键环节在于“议”的过程，只有这个关键环节做实了，人大才会真正实现主导立法。因此，必须在程序上为有效审议、审慎修改留出空间，帮助人大代表克服“走过场、不找麻烦”的消极认识，让立法审议有辩论、有交锋成为常态。同时，还要帮助（常委会）委员和代表明确争议焦点，发表立法建议，特别是不同意见，并建立相应的回应反馈机制，从而落实“真议、真改”的制度保障。

如何完善

人大主导立法制度？

补充完善人大主导立法的基本制度框架。在立法法和相关法律法规确定的制度框架基础上，针对上述三个关键环节，找准薄弱环节和工作痛点，补齐制度机制短板，从而提高人大主导立法工作的实效和水平。规划立项阶段：在现有以部门申报为基础的立项模式基础上，进一步强化人大收集立法（修订）需求的其他途径制度安排，建立人大议案及代表建议立法转化的主动甄别机制，探索建立公众立法建议的常态化收集机制，积极发挥有法律背景的人大代表的专业作用，完善机制、搭建平台，让他们有机会提出立法规划建议;建立人大收集反馈立法建议、行政部门承办论证机制，真正实现集思广益、良性互动，提高立法规划（计划）的科学性。起草论证阶段：除了综合性法规由人大直接组织起草外，要通过人大的提前介入，为草案形成过程的公开、透明、公正提供更有力的制度保障;草案起草部门征求公众意见、组织听证等过程的制度要细化，人大相关工作机构要全程参与监督。审议表决阶段：在增加大会分组审议时间或专业代表列席数量的基础上，探索将原来发表整体意见建议的程序改为条款质询程序，强化立法审议特别是争议条款论证的辩论性;在会议安排上，要为立法草案修改留出时间和空间，让法律法规在人大审议程序中进行实质性修订成为常态，甚至可以探索部分焦点条款有两套以上的方案提交审议，确保人大审议的过程真正成为不同权利主张博弈融合的过程。

强化人大立法工作的多元能力建设。在部门法立法专业化程度日益提高的今天，人大主导立法工作的最大难题在于专业能力不足和信息不对称，必须通过系统化的配套机制予以弥补，才能为“外行”审查“内行”创造必要的条件。一方面，可以通过提高待遇、给予荣誉等方式，从高等学校、律师事务所、司法机关等团体机构中选拔人才，充实人大法制委等工作机构，打造一支年富力强、专业性强的职业立法（协助）者队伍。另一方面，要探索立法专业人才多元引进机制，主要包括三个层面：一是在人大代表遴选推荐中，更加重视具有法律专业职业背景的精英人士，直接提高立法者队伍的整体法学素养;二是在相关专门委员会或常委会工作机构中增设兼职主任委员或主任，以授予荣誉为主的方式引入高校教授、专家等专业人士，发挥法律顾问在协助立法中的作用;三是探索将立法研究、需求信息收集、草案具体内容技术审查等子项任务进行服务外包，付费让专业的人做专业的事。

健全立法解释及配套规范性文件管理机制。法律条文文字表达的有限性，决定了实际施行必须依靠相应的解释和配套政策文件才能开展。关于立法解释的基本制度，组织法和其他法律法规等均有规定，但在实际执行中，大部分的解释权以司法解释、下位法规及规范性文件，甚至是政策文件、技术标准（裁量基准）等形式表现出来，从而为通过技术层面的“变通”增删法定权利义务创造了条件，导致司法、行政实践中出现一些背离立法初衷的做法。因此，要真正实现人大主导立法，除了解决立法文本本身从草拟到审议相关环节的问题外，还必须健全立法解释的规则及机制。一要摒弃“宜粗不宜细”的虚无主义消极立法观，立法设计要尽可能考虑实际操作，避免为相关各方的权利滥用“提供制度漏洞”;二要探索在人大常委会机关中设置常设性的立法解释技术机构，负责与相关司法、行政机关合作，提出立法解释意见建议，使人大常委会经常性审定立法解释作为法律落实监督的重要形式之一;三要将立法后评估与立法解释结合起来，明确法律法规实施一年后，立法机关组织开展后评估并将执行部门制定的有解释性质的规章、規范性文件、政策文件等进行清理，审定发布统一的立法解释;四要围绕人大主导立法的总体要求，对规范性文件备案审查管理制度进行重构，在目前党委、人大、政府系统均加强规范性文件审查管理的背景下，探索各有侧重、分工配合的管理模式，最大限度消除技术规定背离立法初衷的情形。

（作者单位：大渡口区政府）（编辑 郭刚 yuan377@sohu.com）