中国应急产业政策目标、工具、力度的三维分析2002年以来政策文本的量化研究*——基于

王 薇，余玲艳

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

0 引言

目前，面对频发的突发公共事件，应急产业的发展是加强应急保障体系建设、提升应急能力的基础性因素。一方面，发展应急产业，增强社会应急储备，构建应急物资保障联动机制，不仅可以减少政府的投入，而且还能提高应急处置效率；另一方面，随着应急救援需求的不断升级和细化，有效供给成为释放和满足应急需求的关键手段，这为应急产业的发展提供了新的空间。当前，国家通过制定产业政策，对应急产业各生产要素进行指导性配置，将产业、领域、地域、行业及部门之间的资源优势进行整合，形成发挥各行业“长板”的应急物资联动保障体系，有利于弥补政府在应急供给和应急效率这2方面存在的局限性。应急产业政策作为国家指导应急产业发展的重要手段，其具有规划、控制和协调的功能，在应急产业的发展和核心竞争力的提升中发挥着重要作用。因此，系统分析应急产业政策、剖析政策发展趋势、发现存在问题、明确改进方向能为政府未来系统科学地制定政策提供理论依据和借鉴。

1 应急产业政策研究的回顾与评述

应急产业又被称为“公共安全产业、救援产业、应急救援产业、紧急救援产业、救援服务产业、安防产业”等。之前国内外学术及业界均没有形成统一的权威界定，2002年原国家安全监管总局《安全生产应急管理工作重点》首次提出要扶持建立应急产品骨干企业、鼓励应急产业协会等服务组织的建设；2007年《突发事件应对法》中“应急产业”的概念正式被提出；2014年国务院《关于加快应急产业发展的意见》予以了明确界定。通过溯源分析，基于研究的统一性及全面性，本文将这些概念统称为“应急产业”。

应急产业不仅具有跨行业跨部门、耐用(备用)消费品、消费的阶段性、应急功能等特点，更重要的是具有经济和社会保障并存的双重功能，呈现公共产品或准公共产品的属性[1]。从一些国家的经验来看，政府在推动应急产业发展，特别是在推动应急产业科技创新、强化企业技术和组织能力建设、促进产业转型升级等方面有着不可替代的作用[2]。合理的应急产业政策对促进应急产业内在发展、提高应急供给质量和效率、满足公共安全的需要、完善国家应急能力建设等诸多方面有重要的影响力和指导作用。

应急产业政策是由国家或政府制定实施，为促进应急产业发展和提高国家应急能力，对应急产业活动进行干预的各种政策的总和，通过应急产业政策的引导促使应急救援产品和服务的市场化发展，激发应急产业发展市场活力，同时满足国家应急保障体系建设的需求，从而实现应急能力的提升[3]。应急产业的发展壮大是提升国家应急保障体系建设从而提升应急能力的关键因素，以政策促进和驱动的应急产业跨越式发展是最快速、高效的方式。由此可见，应急产业发展与应急能力提升双向并举，螺旋上升的双重目标是应急产业政策的灵魂，它决定了政策的方向、措施和作用程度。

在应急产业兴起的这十几年，政府相继出台了一系列培育扶持政策，针对应急产业政策的研究也取得了一些成果。首先，在关于应急产业政策目的、内涵、性质、规律、类型、手段及作用等方面有大量的定性研究，为产业政策的制定提供了理论支撑；其次，2014年以后，学界开始采用对比分析、内容阐释、QFD效果评价等方法，针对应急产业政策的发展状况、存在问题、实施效果等问题进行分析，研究日趋深入、细致和规范；再次，针对应急产业政策工具、政策价值链、政策主体、政策目的等单项或多维组合的文本量化分析和研究近年开始出现，填补文本量化研究的空白[4-6]，政策文本的定性定量相结合的多维分析成为应急产业政策研究的新方向。本文在系统梳理2002以来应急产业政策文本的基础上，通过构建政策目标、工具和力度三维分析框架深入探讨应急产业政策现状及存在问题，为应急产业政策体系将来的发展提供可行性的建议和意见。

2 研究理论框架、方法及数据来源

2.1 基于政策目标、政策工具和政策力度的三维分析框架

应急产业政策作为一个复杂的公共政策系统，关系着产业、领域、地域、行业及部门之间的资源整合，涉及多个环节、多个层面和多个主体，在政策数量、类型、效力和内容等方面进行有机配合，才能最大程度发挥政策的协同效应来提升产业发展的效率和效能。有学者认为，政策协同主要包括3个方面：1)政策目标适度，包括数量、层次、偏好等不同维度的协调配合；2)政策工具的协调与组合；3)政策制定主体之间的协调，包括政策主体的联合行动、协调稳定与公共决策模式的动态协同[7]。据此本文构建了政策目标、政策工具和政策力度3个维度的分析框架(如图1所示)，通过这种全面分析政策系统发展演变的观测和分析路径来探索应急产业政策的发展演进情况、存在问题和完善方向。

图1 应急产业政策三维分析框架Fig.1 Three-dimensional analysis framework of emergency industry policy

2.1.1 政策目标维度

应急产业政策目标既是政府的理性目标，也是应急产业发展演进的结果。2014年国务院办公厅发布的《关于加快应急产业发展的意见》指出“发展应急产业是提高公共安全基础水平的迫切要求，是培育新的经济增长点的重要内容，是提升应急技术装备核心竞争力的重要途径”[1]。应急产业发展和应急能力提升成为应急产业政策目标的2个层面。

应急产业政策一方面是遵循产业的发展规律，通过市场化的发展来促进应急产业发展，为社会提供应急预警、防控、处置等各种专业化、标准化的设施、设备、技术、物质和服务，并产生一定的规模效益以保持产业发展的内生动力；另一方面是适应“大应急观”的治理理念背景，通过应急产业发展来提高我国防灾减灾能力和综合应急管理能力、满足政府与社会公众的公共安全需求[8]。通过有效集成与整合各类应急救援技术、装备与物资，提高应急资源储备和调运能力，培养应急队伍，发展应急通信与信息，来提升和满足应急救援能力建设，已经成为国家应急能力提升的必然选择。为方便量化分析，本文选取8个具体目标进行分析(详见表1)。

2.1.2 政策工具维度

“政策工具匮乏与否、组合是否得当”将直接影响政策执行效果，以及政策目标的成败。因此，合理恰当的政策工具投入和使用，可以营造良好发展环境，激励和吸引企业投入与创新，培育、引导和促进应急产业发展壮大。国家通过各类政策工具的使用，从宏观到微观层面对应急产业这一战略性新兴产业进行培育，推动其发展壮大。综合其他学者对政策工具分类方法研究，本文借鉴胡赛全等[9]对战略性新兴产业政策工具体系的分类方法，将应急产业政策所涉及的基本政策工具按其影响的不同层面分为：战略规划、具体措施、条件支持、组织保障4大类的24种具体手段进行量化分析(详见表1)。

2.1.3 政策力度维度

政策效力是体现政策重要程度的指标，可以根据我国国家行政权力等级结构和政策类型等级进行标准设计，同时，政策发文机构之间的职能分工与合作网络为研究政府部门之间关系及政府执行力度提供了一条可以接近的途径[10]。本文借鉴彭纪生等对政策力度维度量化的方法[11-12]，把政府应急产业政策力度依据行政权力高度和参与部门数量进行分层，划分为6个等级(详见表1所示)。

2.2 研究方法

基于上述政策目标、政策工具和政策力度的三维分析框架，采用文本分析法，通过分类统计描述和三维交叉分析，实现对应急产业政策在目标、工具和力度等具体层面的演变特性、脉络、规律的发现和描述；发现政策工具、力度和目标之间的关系演变、相互影响和发展协调。文本分析法是一种定性和定量相结合的内容分析方法[13]，主要是通过统计词频的出现频数来对政策进行量化研究。通过该方法对权威主体所制定的政策文本进行考察，能够了解政策不同发展阶段的特点和重点，分析政策发展的痕迹和脉络、规律和特性，明确政策发展趋势和走向，但在关于政策目标的多样性和层次性、政策工具类型差异、政策效力等级差别等方面的研究和观测上，简单的文本分析法存在不足。因此本文将高频词归类分层后，划分3个维度，再利用3个维度的交叉分析，使政策分析更多样和深入。本文将有效政策文本进行编码，其中政策目标维度编码为Y、政策工具维度编码为X、政策力度维度编码为Z，具体编码情况如表1所示，根据前文构建的应急产业政策三维分析框架，同一政策条款中涉及同一维度中多种编码的，则对使用过的编码都予以记录。

2.3 数据来源

本文所选的政策文本来自中央政府公开发布的与应急产业发展密切相关的文件。文本选择时间跨度为2002年1月至2018年4月。通过“北大法宝、汇法网、北大法律信息网、法律法规数据库、科技部、财政部、工业和信息化部、中国政府网...”等权威数据库及政府网站中的公开资料，依据不同发文机构进行甄别，通过梳理筛选有效政策文本，最终整理出2002年的《安全生产应急管理工作重点》(原国家安全监管总局文件)、2017年的《应急产业培育与发展行动计划(2017-2019年)》(工业和信息化部文件)、2018年的《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》(国务院规范性文件)等75份文件。

3 三维分析框架视角下的应急产业政策实证分析

如图2所示，由单一或兼具多个侧重点的政策文本组成了应急产业政策体系。政策目标Y、政策工具X、政策力度Z 3轴一起组成48个小方体，每个小方体代表着国家不同层面的行政机构，针对不同政策目标，采用不同功能政策工具所形成偏好的综合表现，小方体阴影深浅程度则代表政策偏好的频次高低。通过这种立体式三维分析法，可了解政策演变路径、未来趋势，归纳政策合理性、适度性和有效性。

图2 应急产业政策目标、工具及力度的三维分析Fig.2 Distribution of emergency industry policy strength

3.1 政策目标视角

从政策目标(Y维度)来看，应急产业政策促进了市场与政府力量相结合，在产业发展和壮大(Y1)方面起到了重要促进作用，通过产业创新升级增强了应急产品与服务的科技水平，切实满足和提升了应急救援能力(Y2)，基本上初步实现了政策目标；但在整合分散在社会和企业的应急资源来促进软实力的建设和完善方面不足(Y2-3)。从政策力度角度来看(Y～Z)，目前还缺少保障和促进应急产业发展及管理、明确责任与义务、协调相关利益的法规(Z1-6)；另外各部委单独(Z1-1)或联合(Z1-2/Z1-3)贯彻落实国务院各项政策的巨大效果差异表明，政策目标在分解、物资及组织准备、协调与监管等环节准备不足。在目标贯彻落实层面(Y～X)，涉及企业发展具体情境的条件支持和组织保障的扶持和拉动力度不匹配(X3/X4)，长此以往，会影响应急产业集群的自主创新进展及发展速度。

表1 政策目标、政策工具和政策力度三维量化Table 1 Three-dimensional quantification of policy objectives,policy tools and policy strengths

3.2 政策工具视角

从政策工具(X维度)来看，政策工具不均衡且多元组合不足，宏观指导性及具体措施性政策工具(X1/X2)的投入远高于条件支持和组织保障性工具(X3/X4)，在一定程度上削弱了政策扶持力度。在政策目标落实上(X～Y)，政府通过大量的政策工具促进了应急产业在短时间内迅速发展和壮大(Y1)，初步解决了应急产业“小、散、乱”现象，有效遏制同质化竞争的同时，使得应急产品与服务在可靠性、稳性定、专业性、标准化的程度大幅提升(Y2)，但由于诱导性政策工具(X3/X4)的投入不够，使得政策的组合性、持续性、粘黏性不足。在政策效力层面(X～Z)，虽然应急产业需求领域广，但应急企业在参与应急资源生产、储备、调配及使用规则等方面的法律法规缺少(Z1-6)；在面对产业发展现状和应急供求现实需要时，分散在各部委(Z1-1)的政策难以对产业领域中企业之间的利益、行为、资源进行系统整合和协调，因而政策的持续力和粘黏力在产业风险及盈利模式双重阻力面前被减弱，社会力量投入应急产业的积极性会受影响。

3.3 政策力度视角

从政策力度(Z维度)来看，政策效力在力度层级分布上呈现“两极化”趋势特征，即“法律保障缺少(Z1-6)、行政规章频出(Z1-4/Z1-5)、部门规章制度细化和协同不够(Z1-1/Z1-2/Z1-3)”。这种对产业发展理念导向居多但行为约束创建不够的举措在产业市场经济活动中难以保障参与竞争企业之间的公平性和公正性，在最大限度调动市场积极性的广度、深度、力度层面效率与后劲不足。就各权威机构对产业政策目标干预和规范的程度而言(Z～Y)，产业发展(Y1)依然存在法律保障不足、主要依靠政策引导和号召、多元共治不足等政策性障碍。短时间内，市场对应急产品和服务资源(Y2)配置效率的优势难以凸显；长期来看，会影响企业参与周期性长、研发难度大、风险不确定、投入较高的应急高端核心产品与技术自主创新的抉择。因此，要结合产业内的资源禀赋(Z～X)，通过政策实现资源整合利用来解决产业生存发展问题，必然离不开各部门的协作。通过数据统计，各部委目前不仅在产业创新、升级、应急队伍建设等方面整体性规划协作不足，且给予的条件支持和组织保障措施在“操作性、能落地、有实效”层面动力不足。

4 对策与建议

4.1 在战略上需重视“软实力”的打造和建设，进一步激发社会各方力量积极投入应急产业

从2002年至今，关于应急队伍(Y2-3)、应急服务的培养保障机制和有机整合制度的重视和理论研究不够，频次占比仅2.86%。尽管2010年以后，产业发展中关于应急队伍建设的政策文本量逐渐增多，但政策体系仍不成熟，培育社会中的应急救援力量的战略意识不够，对调控多元社会应急资源的功能不足、力度不够、效果不佳。防灾减灾需要大量的人力、物资、财政等资源作为应对基础，发挥应急产业市场机制，将产业、领域、地域、行业及部门之间的资源优势进行整合，形成发挥各自“长板”的应急联动保障体系，促使政府职能与市场机制相互协调配合才是满足防灾减灾大量应急资源需求的有效率解决思路。建议由政府牵头，应用大数据技术，整合集成社会各方资源与力量，实现应急产业资源和信息共享，避免重复建设和同质化竞争，促进应急产业规范有序发展。

4.2 在政策措施上，需在加强政策顶层设计的同时加快推进配套性措施

通过分析发现，涉及应急产业定位、产业标准体系、产业结构、业务链、空间布局、经济影响、实施方案等全面性、专业性的发展纲要(X1-3)从2011年之后才有所涉及，占比仅2.33%，条件扶持类的政策文本统计占比不足2%，组织保障类的政策文本占比仅4.65%，由此可见，政策工具使用不均衡，工具的组合性、持续性、粘黏性不足。因此，在重视应急产业的发展规律和遵循应急管理的特定性质的前提下，加快为应急产业跨越式发展提供条件：1)立足于政策顶层设计的高度，改善应急产业政策体系，制定应急产业政策的中长期规划，颁布指导应急产业发展及管理的有关法律法规，明确应急产业中企业、组织或个体的法律地位、责任与义务；2)将应急产业纳入社会经济发展战略规划议程，加快对应急产业定位、体系、结构、业务链、空间布局、经济影响、实施方案等方面的全面规划；3)注重政策工具的系统性、前瞻性、配套性、互补性、连续性、统一性；4)进一步落实财政税收等政策，建立多元化的投融资体系，成立产业发展基金和融资担保机构，加大对应急企业发展的支持力度；5)加快建立和落实应急产业各项产权保护措施和制度，推动运用“互联网+”，建立侵权惩罚赔偿机制；6)鼓励支持成立各种应急产业联盟等组织，建立跨领域政产学研协作交流平台，为促进产业跨界融合、合作与交流、促进应急科研成果转化提供良好的制度环境。

4.3 在政策干预力度上，需做到“有法律保障、有处罚约束、有发展激励”

除了2007年11月实施的《中华人民共和国突发事件应对法》第三十六条涉及应急产业有关的法律条款内容之外，至今提供应急产品与服务的相关应急企业的行政主体地位、关于应急企业在参与应急管理活动中的关系和地位、责任和义务以及应急资源生产、储备、调配及使用规则等相关法律法规仍缺乏。另外，应急产业政策发文频次递增,但发文效力均值变化不大，这反应出在国家应急产业基本政策的指导下，各部门政策频出，从2015年以后开始走向以工业和信息部为主导的多元格局，各部委虽有合作，但时间不长，政策合力程度较低，一定程度上影响政策的连续性、实践性、执行效果，从而政策的协同效应难以完全发挥。有专家研究认为，我国应急科学技术和应急产业整体发展水平与发达国家相比，至少落后10年。全面提高防灾减灾能力、健全应急保障体系需要以应急产业为支撑。因此在充分借鉴发达国家先进经验的基础上，以制度促进和驱动应急产业快速高效发展是最有效的切入点：1)各部委要进一步理顺政策体系中不同政策目标、政策工具和政策力度的匹配关系，加强沟通协作，明确责任分工形成合力，立足于长期、稳步、系统地推进应急产业政策的落地和实施；2)各部门需进一步对应急产业政策进行梳理和分析，对产业发展现状的动态进行全面掌握，加强应急产业政策体系的顶层设计；3)加强各部委的沟通与协作，深入应急产业发展的调查与研究，建立健全应急产业发展运行的监测、统计、考评体系。

5 结论

1)应急产业政策自2002年被正式提及，到2007年来成为一项专业产业政策，经过十多年的发展，应急产业政策内涵、规律、类型、性质、手段及作用等方面的研究成果不断丰富，应急产业政策的理论研究日渐深入，为政府决策及产业发展提供了理论依据。

2)本文基于目标工具力度的三维分析框架，对近十多年来我国应急产业政策的发展进行了比较全面的分析。我国应急产业政策的体系与框架已基本成型，但是在目标设计与分解，工具的组合性与粘黏性，力度的强度与协同性上还存在诸多问题。因此，应急产业作为国家战略性新兴产业，从产业发展需要和发展意义上都需要国家在政策体系的完善上给予支持，在政策目标上需注重激发社会多元力量投入到应急产业发展当中来；在政策措施上需注重政策工具的类型与功能选择，发挥政策工具的组合效应；在政策干预程度上要加快建立健全法律法规、产业发展标准，加强各部门分工与协作，来推动应急产业快速、健康、高效发展。