“晒出家底”，促进行政事业性国有资产加强监管

背景材料：

今年10月23日，十三届全国人大常委会第十四次会议审议了国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告，听取了财政部部长刘昆受国务院委托作的关于2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告，两份报告较为全面地展示了各类国有资产的基本情况和资产管理的成效。

综合报告显示，2018年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额210.4万亿元，负债总额135.0万亿元；全国国有金融企业资产总额264.3万亿元，负债总额237.8万亿元；全国国有土地总面积50552.7万公顷，国有森林面积8436.6万公顷，全国水资源总量27462.5亿立方米，内水和领海面积38万平方公里。

行政事业性国有资产专项报告主要包括资产负债总量，相关管理制度建立和实施，资产配置、使用、处置和效益，推进管理体制机制改革等情况。报告显示，截至2018年底，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，负债总额9.9万亿元，净资产23.6万亿元。其中，行政单位资产10.1万亿元，事业单位资产23.4万亿元。中央行政事业性国有资产总额4.7万亿元，负债总额1万亿元；地方行政事业性国有资产总额28.8万亿元，负债总额8.9万亿元。

2017年12月30日发布的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求，自2018年起，国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，这项制度是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署。年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式，专项报告分别反映企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况。2018年10月国务院专项报告了金融企业国有资产管理情况，今年则是首次“晒”出了我国各级各类行政事业性国有资产的“细账”。

行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位贯彻落实党中央有关决策部署、保障职能履行、提供公共服务的重要物质基础。党的十八大以来，我国各地区、各部门提高行政事业性国有资产使用效率和效益，行政事业性国有资产规模不断壮大，管理能力不断增强，职能作用不断提升，保证了行政事业单位履职和发展需要。但现阶段，我国在行政事业性国有资产的管理理念、体制机制、基础工作、规范管理和法制建设等方面还存在不少问题，本期监督沙龙将围绕我国行政事业性国有资产管理的相关问题展开讨论。

“家底”渐丰厚，管理需跟上

主持人：相较于以前我国许多行政事业单位办公条件落后、公共服务能力有限的状况，随着经济社会的快速发展，近年来我国行政事业性国有资产快速增长，极大地提升了公共服务质量。这类国有资产的家底以前不得而知，此次披露为33.5万亿元，这是一个不小的数字。现阶段我国行政事业性国有资产具有怎的特点？总体现状是怎样的？

胥朝阳：与企业的国有资产相比，行政事业性国有资产兼具形态多样性、分布广泛性、公益性、共享性等特点，利用效率较低，闲置现象较为严重。

刘熙：如报告反映，现阶段我国行政事业性国有资产呈现出体量巨大、增长迅速和管理水平提升、服务保障能力不断提高等特点，除这些总量特点之外，还有部分结构性特征也是值得关注的：

一是按政府层级看，地方行政事业性资产总量明显高于中央。全国行政事业性资产总额33.5万亿元，其中中央4.7万亿元，占14.03%，地方28.8万亿元，占85.97%。这与我国政府间财政支出的水平基本一致，也可以视为现行财税体制的一个注解：中央政府虽然通过分税制集中了大量的财政收入，但通过转移性支付，将财政资金集中在地方使用，使地方受益，形成了大量地方行政事业性资产。二是从单位分类看，行政单位资产10.1万亿元，占比30.15%，事业单位资产23.4万亿元，占69.85%。事业单位是提供公共服务的主体，教育、医疗卫生、文化和科技行业资产的较快增长，有效地促进社会事业发展。三是从资产质量看，净资产比重高。全国行政事业性国有资产中，净资产23.6万亿元，占比70.45%。仅从财务角度看，净资产占比高说明资产的总体质量较高。另外，净资产的中央占比是78.72%，地方69.1%，中央高于地方接近10个百分点，侧面反映出地方负债较多的情况，这也是一个值得关注的特征。四是从资产构成看，流动资产占比较高。全国人大常委会预算工作委员会主任史耀斌所作《行政事业性国有资产管理情况的调研报告》指出，2018年全国行政事业性国有资产中流动资产占近40%，规模超过13万亿元，其中银行存款就有约4.8万亿元。流动资产出现多于固定资产的异常现象，考虑可能的资产核算因素之外，也反映出流动资产占比偏高、规模偏大的问题。

尽管缺乏国际和年度比较数据，但仅从本次报告情况看，我国行政事业性国有资产呈现出规模大、质量较高、发展向好的总体状况，不过也反映出一定的问题需要引起重视。

程一江：现阶段，我国行政事业性国有资产仍以服务性为主要目的。其中行政单位国有资产主要用于保障履职需要，事业单位国有资产主要用于保障公共服务，促进社会事业发展，包括公共基础设施、教育、医疗卫生等与民生密切相关的事业。无论是行政单位国有资产还是事业单位国有资产，均是非营利性的。

从总体现状来看：一是从总量看，行政事业性国有资产规模迅速扩张，流动资产占比较高。根据财政部披露的数据，截至2018年底，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，其中行政单位资产10.1万亿元，事业单位资产23.4万亿元；流动资产占比约40%，总规模超13万亿元，其中银行存款约4.8万亿元。二是从结构看，行政事业性国有资产在各单位之间仍存在配置不均衡现象，这种矛盾在基层可能更突出。

陶慧平：近年来，行政事业性国有资产管理制度不断完善，为进一步加强全国行政事业单位国有资产管理，财政部于今年初开始了全国范围的2018年度行政事业单位国有资产报告编报，最后汇总数据为33.5万亿元，“家底”很丰厚。我在行政事业单位财务审计监督岗位上工作了31年，现阶段行政事业单位的国有资产管理，归纳起来主要存在以下六个问题：一是单位重视不够。行政事业单位普遍认为资产管理是财务人员的事，“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”的现象比较突出；二是财务核算不清。行政事业单位长期资产支出在“资本性支出（基本建设）”和“资本性支出”支出经济分类科目核算，这两项支出应当形成国有资产。全国行政事业单位决算报告中的这两项支出只有约三分之一形成了长期资产，约三分之二直接列支，没有形成国有资产。行政事业单位对公共基础设施的入账主体、入账成本、入账形式不清楚，导致在这两项支出中购置的公共基础设施入账缺失。三是在建工程滞留。有的行政事业单位的固定资产已竣工使用多年，但一直没有办理竣工决算，长期滞留于“在建工程”，在建工程转固手续缓慢。四是核销批准不力。行政事业单位的固定资产毁损、报废、盘亏需经当地国有资产管理部门批准核销，有的国有资产管理部门出于谨慎考虑不予批准。五是盘点执行不严。固定资产每年末清查盘点，但年末工作繁忙、时间紧，一些行政事业单位没有履行该程序，国有资产“账实不符”。六是使用效率不高。如会议用房，有些地方行政事业单位都配置大、中型会议室，这些资产使用率较低。针对这些问题，行政事业单位应强化国有资产管理意识，切实摸清国有资产底数，进一步加强国有资产管理。

主持人：由前述的特点及现状来看，反映出我国行政事业性国有资产存在什么样问题？行政事业性国有资产管理的重要意义体现在哪些方面？

胥朝阳：我国行政事业性国有资产紧缺与闲置（低效）现象并存。行政事业性国有资产管理的重要意义体现在，依法依规构建可持续发展导向的行政事业单位国有资产管理（使用、核算、评价、监督）体系，破解我国行政事业性国有资产紧缺与闲置 （低效）并存问题，改善行政事业性国有资产使用状况，提升行政事业性国有资产使用效率与效益，增进人民群众满意度。

刘熙：资产的结构性特征反映出我国行政事业性国有资产存在一些问题：首先，资产配置尚有优化空间。政府层级之间中央资产偏低，行政与事业之间事业单位占有资产过多，不同部门、单位之间资产调配困难等等，反映出财权与事责不完全协调，委托、受托责权有待规范和公共利益部门化、单位化等政府治理上的难题。其次，资产核算反映存在技术困难。由于历史等原因，固定资产、无形资产等的价值无法客观反映，如大量无历史成本的住房、土地和文物等，采取名义价格入账，这也是造成固定资产等占比相对较低的原因之一。另外，目前行政事业性资产负债表反映尚不充分。如地方政府债务投资项目形成资产大量聚集在政府平台等国有企业，与企业的资产债务混合，仅以行政事业单位的长期股权投资等难以准确反映。最后，资产配置的绩效难题。体量巨大的行政事业性国有资产配置效率如何？资产闲置、浪费、重复、低效的问题屡有显现，以资产存量和使用绩效配置资产，保障行政单位有效运转和促进各项事业发展还有一段距离。

行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要基础和有机组成部分。进一步规范和加强行政事业单位资产管理，有利于解决现行行政事业单位资产管理存在的突出问题，也有利于加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的行政事业单位资产管理体系。

程一江：目前我国行政事业性国有资产存在如下问题：一是流动资产占比偏高，特别是银行存款占比较大，说明当前现金管理的绩效不高，盘活存量资产的空间较大；二是行政事业性国有资产配置的结构性矛盾比较突出，部分行政事业单位资产闲置，部分行政事业单位资产短缺，资产配置效益有待提高，统一调配的空间较大。

加强行政事业性国有资产管理的重要意义主要表现在以下几个方面：一是有利于推进政府治理体系和治理能力现代化，更好发挥政府职能作用。行政事业性国有资产是国家配置给行政事业单位，用于其履行行政管理和服务社会事业发展职责，作为行政事业单位发挥政府职能作用的重要物质基础。加强行政事业单位国有资产管理，深化行政事业性单位体制机制改革，是推进政府治理体系和治理能力现代化、更好发挥政府职能作用的重要保障。二是有利于提高国有资产使用效益，促进国有资产保值增值。目前，行政事业单位国有资产闲置浪费现象比较普遍，存量资产盘活利用率不高，要切实通过完善行政事业单位国有资产管理体制，提高资产使用效益，促进国有资产保值增值。三是有利于降低行政事业单位运行成本。将行政事业单位资产配置与预算管理和绩效评价相结合，提高资产配置效率，减少不必要的投入和损失浪费，从而做到厉行节约，降低行政事业单位运行成本。

主持人：资产规模越大，意味着各级管理部门的责任越大，现阶段我国行政事业性国有资产管理上存在哪些问题？

胥朝阳：现阶段我国行政事业性国有资产管理上存在领导重视不够、调配处置手续繁琐、评价体系不健全、使用效益有待提高等问题。

刘熙：行政事业单位国有资产，目前实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。《行政事业性国有资产管理情况的调研报告》专门指出了当前行政事业性国有资产管理上存在的突出问题和不足，除上面提到的流动资产占比偏高之外，还有权责界定不够明晰，缺乏有效激励约束机制，强调“单位占有”共享共用推行难，资产配置只讲需求、不计成本等问题。上述问题，可以归入职责分工、制度建设、方式方法、基础设施和人力资源等管理的各个方面。还可以扩展举例，比如各级财政部门与相关部门之间管理职责不够协调；部分制度体系不够健全；资产管理的资源配置职能没有充分发挥；资产使用、处置管理等需要进一步规范，管理方式有待改进；管理基础薄弱，基层单位业务力量相对不足，资产管理队伍建设需要进一步加强等。

程一江：现阶段我国行政事业性国有资产管理上存在如下问题：一是资产产权登记不完善。部分行政事业单位不动产权证缺失，这在基层较为普遍。二是部分资产未纳入行政事业单位账内核算，游离监管之外，存在风险隐患。三是不同行政事业单位之间资产配置不均衡，资产配置与实际需求、预算管理、绩效评价工作的衔接有待进一步优化。四是行政事业性国有资产处置管理不规范。主要表现为：资产闲置的行政事业性单位管好用好国有资产的积极性、主动性不强；部分行政事业单位处置国有资产未实行“收支两条线”管理。

持续加强人大监督，为国有资产筑牢“防护墙”

主持人：《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》自2018年起实施，今年5月十三届全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划 （2018－2022）出台，如何看待这一系列的制度规划？制度部署释放出怎样的信号？

胥朝阳：这一系列的制度规划，是依法依规健全国有资产管理体系、强化国有资产管理的重要举措，将引发后续国有资产管理的持续发力。

刘熙：国有资产管理情况报告和审议监督，是提高国家现代化治理水平的重要举措，具有重要的战略和现实意义。按规划，金融企业国有资产管理情况专项报告和行政事业性国有资产管理情况专项报告已顺利完成，企业（不含金融企业）国有资产管理情况专项报告和国有自然资源（资产）管理情况专项报告在明后两年完成。通过不断努力，我国国有资产管理情况报告制度，正在逐步建立健全，并稳步有序推进。这一制度部署和实施，是贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大国有资产监督职能的要求，释放出将持续加强人大监督、不断加强国有资产管理的信号。

程一江：习近平总书记曾说过，“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。”这些制度的出台，实际上是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，是维护人民基本权益、管理好使用好全民所有资产的必然要求，对增加国有资产管理公开透明度、完善国有资产管理体制、促进国有资产保值增值、实现国有资产全民共有共享具有重大意义。同时，国有资产管理报告制度从确立到成熟是一个持续性过程，应立足以人民为中心的基本立场，持续完善国有资产报告制度，使其成为人民行使当家做主基本权利的制度工具、政府提升国有资产管理水平的内在动力。

制度部署的目标是为了全面摸清国有资产家底，厘清国有资产管理体制机制，建立健全国有资产管理情况报告和监督制度，为向全国人民交出国有资产“明白账”“放心账”奠定坚实基础。以人大监督为核心的制度安排在给国有资产管理体制带来变革的同时，也有助于“倒逼”各级政府、部门履职尽责，提高国有资产管理绩效。为了增强监督实效，下一步人大会加强跟踪监督和日常监督，对监督过程中发现的问题，加大督促整改问责的力度。

陶慧平：人民群众十分关注超22万亿元的财政支出情况，形成多少国有资产，国有资产状况如何。国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富，人大是全国人民的代表。国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况这项制度，符合宪法和法律有关规定，符合人民群众期待，对于国有资产管理提升到一个更高层次，意义重大。

主持人：10月23日，十三届全国人大常委会第十四次会议第二次全体会议听取了全国人大常委会预算工作委员会主任、全国人大财政经济委员会副主任委员史耀斌所作关于行政事业性国有资产管理情况的调研报告。调研报告指出，行政事业性国有资产的管理评价不够全面，评价指标体系也不够系统。而因缺乏成本效益等经济性评价指标，导致一些地方和单位不同程度存在资产配置只讲需求、不计成本，资产使用不讲勤俭节约，造成闲置浪费等情况。从绩效管理的角度，如何提升行政事业性国有资产的使用效率？

胥朝阳：一是在依法依规管理的基础上，坚持国有资产的动态管理 （非静态、短期）观、动态保值增值观。实践中，欲动态保值增值除按照法律规范管理外，关键是闲置（低效）资产的及时有效处置或及时有效使用。当前背景下，特别强调不要拖延闲置（低效）资产的处置（拖延意味着没有保值甚至是贬值），拖延意味着不担当（当前此问题较突出）。例如，党的十八大以来，中央驰而不息地加强党风政风建设，对领导干部公务用房、公务用车做出明确规定，各级领导干部积极响应遵照执行，但清退出的部分公房、公车却在闲置睡大觉，并未及时调配发挥应有的效用；机构调整合并中公房配置不及时不到位的现象，亦导致国有资产的闲置（低效）。对事业单位管理的具备经营属性的闲置（低效）资产，经过合规性评估后，尽可能创造条件引入市场机制处置。政府部门对因客观原因导致的资产损毁应依法依规及时批准核销，对因主观原因导致的资产损毁应督促责任单位及时收回补偿并根据情况追责，对因主客观共同原因导致的资产损毁要科学界定并及时处理。

二是事业单位国有资产的及时有效处置或及时有效使用（配置），是其最大限度保值增值的基础。处置或配置需要有大格局、战略眼光，而不应仅局限于本事业单位，而是配置到其能最大限度发挥作用的地方。例如，高等学校国有资产的保值增值不应局限于经济价值的增加，还应注重其配置所产生的社会效应（人才培养质量、认同社会主义核心价值观）；对从事大气、水体监测的事业单位，应着重考察其国有资产配置所产生的环保生态效应等。

刘熙：行政事业资产是财政支出的延续，在财政收支矛盾凸显的宏观背景下，实行全面绩效管理必然要求加强行政事业性国有资产管理。同时，我国行政事业性国有资产管理的问题也反映出，行政事业性资产的绩效还有提升空间，而管理水平未达到理想状态是重要原因，因此要向管理要绩效，开展全面绩效评价管理：一是资产管理与预算管理有机结合。要树立资产管理与预算管理同样重要的观念，实施全面的资产配置预算编制，优化资产资源配置效率。二是构建科学的绩效评价指标体系。在政府会计改革的背景下，不断强化行政事业的成本核算，细化资产核算，结合资产的存量、结构以及财政支出类绩效指标，构建科学可行的资产绩效评价指标体系。三是绩效评价结果刚性约束。任何绩效管理的最终目的都是评价结果的利用，以绩效结果这个末端促进资产配置这个前端，实现管理闭环。同时，也以资产的使用效率为主要依据，约束资产使用、占有主体的新增资产配置、提供公共服务等行为。

程一江：一是要建立健全行政事业性国有资产管理绩效评价制度，在考虑绩效评价目标时，要考虑资产管理的经济性、效率性和效益性等方面。二是合理设计行政事业性资产管理绩效评价指标体系，围绕经济性、效率性和效益性设置合理数量的考评指标，采取定性与定量相结合，重点解决资产配置的经济性、资产利用的高效性和资产管理的效益性，如资产配置经济性方面，可考虑设置资产配置需求合理性、资产采购预算节约率等指标；资产利用的高效性可考虑人均资产数量、资产调剂/共享利用率等指标；资产管理的效益性可考虑资产保值增值率、资产处置的合规性等指标进行评价。三是要切实加强评价结果的运用，对资产管理绩效好的单位，在资产配置预算方面优先保障；对资产管理绩效差的单位，要及时督促整改，同时可考虑减少其资产配置预算，“倒逼”其加强资产管理，盘活存量资产，减少资源浪费。

主持人：目前就行政事业单位而言，由国资监管、审计监督、纪检监察等部门共同监督，国资流失浪费现象总体减少。基于现阶段存在的问题，如何进一步确保行政事业性国有资产不流失、不贬值、不浪费，尽可能让国有资产实现增值？

胥朝阳：一是在党委统一领导下，行政事业单位的资产（或财务）部门应定期分析国有资本规模、类型、空间分布、使用状况等基本数据信息，把握流量流向等国有资本运行规律，牵头建立国有资本预算的编制、执行、分析制度，建立部门联动机制，做好国有资本监督管理及决算工作。

二是单位应制定《二级单位资产使用绩效考核实施方案》，将年度部门国有资产使用效率等事项作为二级单位及其负责人综合考核指标，促进二级单位负责人增强国有资产有效使用意识，主动申请调出闲置（低效）资产。

刘熙：监督历来是防止国有资产流失、浪费以及保值的有效手段。在我国的国有资产监督体系中，来自人大权力机构的监督居于最高层级。长期以来，由于缺乏制度设计和有效手段，人大对国有资产的监督权力行使不足。近年来通过国有资产管理情况报告等制度的建立，人大监督持续加强并进一步做实，未来需要进一步统筹协调各种监督力量，形成规范有力、协调互补的监督体系。另外，从增值的角度来说，外部监督由于具有事后性和偶发性等特点，难以对国有资产实现事前的优化配置和事中资产使用、处置的精细化管理，需要资产管理、使用的各级行政事业单位的内部监督，也需要各级财政部门、各级主管部门等资产管理部门的绩效评价和宏观调配。因此，实现行政事业性国有资产的保值增值，是一个系统性工程，需要多方参与，协调配合，各有侧重。

程一江：一是落实主体责任，发挥行政事业单位管好用好国有资产的主动性和积极性。二是完善相关制度，确保行政事业性单位管理利用国有资产无政策障碍，同时在政策制定上考虑激励因素，增强各行政事业性单位管理利用国有资产的动力。三是将资产配置与预算管理有效衔接起来，对存量资产能满足需求的情况，对其新增资产配置预算要严格审核，进一步提高资产配置效率。四是要盘活存量资产，包括闲置固定资产和流动资产，探索国有资产市场化运营机制，最大限度发挥资产使用效益。五是严格审批程序，严禁未经审批随意处置国有资产，造成国有资产流失。

陶慧平：为确保行政事业单位国有资产不流失、不贬值、不浪费，实现国有资产的保值增值，就必须做到以下三点：一是切实摸清“家底”。国务院向全国人民报告国有资产管理情况，关键是数据真实、“家底”明白，但一些行政事业单位的国有资产账实不符、账表不符、账卡不符。“家底”不清，那么后续的资产配置、调剂和管理等都会乏力。现在行政事业单位国有资产最大的“家底”不清，是公共基础设施的“家底”不清，各地财政部门应执行《财政部关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》（财会〔2018〕 34 号）精神，与国有资产管理部门相互配合、协调联动，督促行政事业单位对国有资产进行清查核实，务求实效，进一步摸清“家底”。二是配置预算结合。在编制预算时，应要求填报资产配置情况，资产管理与预算管理衔接。预算管理部门和国有资产管理部门共同审核，严格执行行政事业单位资产配置标准，加大国有资产调剂、共享力度，提高财政资金使用效率，有效缓解财政支出压力。三是内控完善落实。截至2018年底，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，由一百多万行政事业单位具体管理。突出单位的主体管理责任，强化效率意识，建立健全行政事业单位国有资产内部控制制度就尤为重要。加大培训和检查力度，指导行政事业单位进一步完善内控机制，将国有资产管理制度执行到位。■