从实物配租到货币配租：我国公租房制度的理性选择

李克武 聂 圣

随着住房制度改革的演进，我国逐步建立起了市场保障与政府保障相结合的二元住房保障体系。2014年廉租房与公租房并轨运行，公租房成为我国实现政府保障最主要的保障房形式。从公租房对保障对象的住房保障方式看，我国从以实物配租为主转向以货币配租为主。从实物配租到货币配租，不仅是我国公租房制度历史演进的结果，也是美、德等发达国家的共同选择；不仅契合住房保障制度改革的需要，也具备现实支持条件，是新时代我国公租房制度的理性选择。

住房不仅是遮风避雨的物理空间，更是人们日常生活和社会交往的主要场所。住房权作为一项基本人权已经为《世界人权宣言》和《住宅人权宣言》等国际人权公约所确认。我国一直积极探索保障居民住房权的中国方案，逐步建立起政府保障与市场保障相结合的二元住房保障体系。其中，政府保障的主要措施之一就是公租房制度①。当前，我国正在进一步深化住房保障制度改革，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要“把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化”且“实行实物保障与货币补贴并举，逐步加大租赁补贴发放力度”；2016年国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，进一步提出“推进公租房货币化”，“支持公租房保障对象通过市场租房”，“完善租赁补贴制度”。国家的顶层设计表明：从实物配租到货币配租已经成为我国新时代公租房制度改革的重要目标。然而，我国公租房制度缘何需要从实物配租转向货币配租？货币配租的条件是否具备？在公租房货币配租即将全面展开之际，这些问题殊值讨论。

一、实物配租转向货币配租是我国公租房制度历史演进的结果

我国的公租房制度始于1999年建立的廉租房制度，此后经历了廉租房与公租房双轨运行时期和并轨运行改革，至今已经走过二十年的历程。在我国公租房制度逐步走向成熟的过程中，其保障形式几经变化：从最初的实物配租到以货币配租为主、实物配租为辅，再到以实物配租为主、货币配租为辅，最后到新时代的货币配租，体现了我国公租房制度演进的历史走向和发展趋势。

（一）廉租房时期（1999—2009）

1998年国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，终结了我国实行多年的福利分房制度，正式启动住房分配市场化改革。为在改革的同时兼顾最低收入群体的住房需求，原建设部于1999年出台《城镇廉租住房管理办法》，正式建立我国的廉租房制度。由于当时城镇住房供给不足，廉租房采取实物配租形式，由政府和单位开发建设廉租房并提供给保障对象。

2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，对廉租房的保障方式作出新的规定，提出“最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅”。这意味着我国廉租房保障形式开始发生转变，由实物配租转变为以货币配租为主、实物配租为辅。随后，原建设部废止《城镇廉租住房管理办法》，出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步确认廉租房以货币配租为主、实物配租为辅的保障方式。2007年原建设部制定《廉租住房保障办法》，同时废止《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，其第5条第2款规定，“实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源”，继续坚持廉租房以货币配租为主、实物配租为辅的保障形式。

这一时期廉租房的保障形式从实物配租转向以货币配租为主、实物配租为辅的主要原因在于：廉租房开发建设资金依赖于地方政府投入，但是地方政府财政负担能力有限，政府无力通过实物配租满足城市低收入住房困难群体的居住需求。据统计，截至2007年11月底，全国获得廉租房保障的家庭仅有80.2万户，而同期我国低保住房困难户达到400万户，加上其他低收入住房困难家庭，需要廉租房保障的住房困难家庭有1000万户。［1］(P233)廉租房采取货币配租为主、实物配租为辅的保障形式是一种不得已的权宜之计，未能从根本上解决住房保障供不应求的问题。

（二）双轨运行时期（2009—2013）

随着城镇化进程的加快，除了城市低收入者需要住房保障外，城市外来人口的住房保障需求也日益强烈，住房保障形式亟待调整以应对住房保障的新局面。2009年的《政府工作报告》提出“积极发展公共租赁住房”，正式启动了全国的公租房建设工作。2010年，住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，标志着我国租赁型保障性住房进入廉租房与公租房双轨运行时期。廉租房仍然以城市低收入家庭为保障对象，采取货币配租为主、实物配租为辅的保障形式；公租房则为既买不起商品房，又不符合经济适用房、廉租房保障资格的“夹心层”住房困难群体提供住房保障，采取实物配租与货币配租相结合，以实物配租为主的保障形式。2012年住建部出台《公共租赁住房管理办法》，确定了公租房实物配租与货币补贴相结合的保障方式，并对公租房实物配租的申请与审核、轮候与配租、使用与退出及法律责任作出系统规定。在国家进行公租房制度顶层设计时，各地也探索出了“重庆模式”“深圳模式”等诸多公租房运行的地方模式。尽管各地模式存在一定差异，但均实际采取实物配租与货币配租相结合，以实物配租为主的保障形式。例如，根据《深圳市住房保障发展规划（2011—2015）》，2011年至2015年深圳市拟筹集住房保障资金689亿元，其中用于租赁补贴的仅为26亿元。

这一时期公租房保障形式从以货币配租为主调整为以实物配租为主，主要有两方面原因：一是廉租房阶段保障性住房建设投入严重不足②，保障性住房供不应求的矛盾并未从根本上得到解决，需要政府在供给侧发力，通过开发建设公租房增加保障性住房的供给；二是城镇化进程加快，以新就业无房职工和外来务工人员为主的城市“夹心层”住房困难群体激增，采取实物配租方式相较货币配租更具实效。

（三）并轨运行时期（2014—2015）

在公租房制度建立的同时，我国各级政府自主探索形成的保障房种类已经相对繁杂，除经济适用房、廉租房和公租房外，还存在两限房、集资房、团购房和安置房等诸多类型。“保障房种类越多，管理的难度就越大；差价越大，寻租的空间就越大，越容易滋生分配不公、骗租骗买、寻租等乱象。”［2］(P58)为避免保障性住房类型繁杂造成管理不严和分配不公的问题，《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出：“健全保障性住房分配制度，有序推进公租房、廉租房并轨。”为贯彻落实该通知，2013年12月住建部发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，在坚持公租房实物配租为主、货币补贴为辅的保障方式的基础上，明确提出：“从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。”2014年住建部和财政部分别发布了《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》和《关于做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行有关财政工作的通知》，对并轨后公租房的保障方式作出安排：廉租房和公租房并轨后，原廉租房租赁补贴资金继续用于补贴在市场租赁住房的低收入住房保障家庭；为避免政府重复投资和补贴，对于符合住房保障条件的低收入家庭租赁政府投资建设的公租房的，应当一律采取租金减免方式予以保障，不再发放租赁补贴。

该时期政府住房保障工作的重心是公租房的供给侧结构性改革，公租房和廉租房并轨后仍然延续双轨运行时期以实物配租为主、货币配租为辅的保障形式。一方面，统合公租房与廉租房房源，形成有梯度、多层次的公租房体系，保证公租房分配的有序性和公平性；另一方面，通过新建、改建、配建、收购、长期租赁和集体土地上建公租房等多种方式筹集公租房，实现公租房的多样化供给，保证城市中低收入住房困难群体能够获得直接的保障性住房。

（四）公租房统一运行时期（2016—）

随着公租房与廉租房并轨的完成，我国已经建立起以公租房为主体、覆盖范围广、层次分明的保障性住房体系，保障性住房的供求矛盾得以缓和。政府的公租房补贴从“补砖头”转向“补人头”，注重借助住房租赁市场实现住房保障。2016年初国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系”的指导思想，并要求“推进公租房货币化”，“支持公租房保障对象通过市场租房”，“完善租赁补贴制度”。“公租房货币化”成为“培育和发展住房租赁市场”政策目标的重要内容之一，公租房的配租形式从向保障对象直接提供公租房为主转变为主要向保障对象提供租赁补贴，提高其住房消费能力，帮助其通过住房市场获得住房保障。

同年，住建部和财政部出台《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》，以“城镇住房保障采取实物配租与租赁补贴相结合的方式，逐步转向以租赁补贴为主”为指导思想，对租赁补贴的基本原则、具体政策和监督管理作了明确规定，要求各地结合实际，研究出台或修订具体实施意见或者方案，以确保租赁补贴工作的顺利开展。

相较于廉租房时期保障形式的变化而言，这一时期公租房保障形式转向以货币配租为主是政府理性选择的结果。此时，我国已经建立起以公租房为主体的保障性住房体系，能够满足城市中低收入住房困难群体的刚性住房保障需求，政府具备将住房保障工作重心从供给侧转向需求侧的基础。在刚性住房保障需求得以满足后，公租房制度属性发生从“解困型”向“发展型”的转变，通过货币配租保障形式，建立借助住房租赁市场实现住房保障的长效机制。

二、实物配租转向货币配租是美、德等发达国家的共同选择

住房保障问题并不是中国独有的问题，而是包括美、德等发达国家在内的世界各国在发展过程中都面临的问题。相较我国的公租房制度，美、德等发达国家的公共住房制度起步较早，也更为完善。由于国情不同，美、德等发达国家之间的公共住房制度实践存在一定差异，但是在公共住房保障模式上，它们共同选择了从实物配租转向货币配租：在公共住房制度推行初期，由于住房短缺，政府直接主导公共住房建设，以实物配租为主；而进入公共住房制度运行的中后期，由于住房供需基本平衡，政府逐步放弃对住房建设的主导和以实物配租为主的住房保障模式，转而选择以租金补贴（货币配租）为主的住房保障模式。

（一）公共住房制度初期：政府主导公共住房建设，以实物配租为主

大致说来，美、德等发达国家的公共住房制度建立于第二次世界大战前后。二战前后，经济的萧条和战争的破坏导致美、德等国住房严重短缺。在住房供给难以满足居住刚需的情况下，为解决居民的基本住房需求，美、德等国政府不得不直接主导住房建设，保障住房供应，并将新建住房主要以租赁的形式分配给居民使用。

以美国为例，美国的公共住房制度始于20世纪30年代。1937年，美国国会通过了美国第一部公共住房法案《住房法》，正式建立美国租赁性公共住房制度。根据该法，美国联邦政府新设专门主管公共住房建设事务的机构——住房署。政府通过住房署注入资金和融通资金，协调制定公共住房建设计划，确定公共住房建设标准和租赁保障对象标准，以贷款形式为地方政府及其指定的社会机构提供公共住房建设资金支持，为住房购买者提供信贷担保。有资料显示，截至二战结束，住房署为16.8万个建筑单元提供了90%的资助，剩余10%则由地方政府承担。［3］(P150)因二战的原因，公共住房建设计划受到较大影响，完成情况不佳。二战结束后，美国政府重启计划，并于1949年通过了新的《住房法》。新《住房法》规定由联邦政府和地方政府在法案颁布后六年内新建81万套低租金公共住房，进一步明确对中低收入人群的租赁性住房保障。

再如德国，据统计，1945年下半年联邦德国共有近2100万人流离失所，其中约1180万难民、被驱逐者、迁居者以及约900万逃难至乡村返还城市者。［4］(P17)为解决战后城市人口居住问题，战后驻联邦德国盟军当局一是实施“住房统制”，对房屋出租行为进行直接的行政管制,要求有空房可出租者应当出租并限制合同解除，严格执行限定的租金标准；二是建造住房，解决房源短缺问题。1950年和1956年联邦德国先后两次颁布《住房建设法》，政府直接建造或者资助社会组织或私人建造大量住房，旨在解决无房可租、无房可住的问题。1949年至1979年间，德国全国共计建造福利性公共住房780万套，占同期新建住房的49%。［5］(P24)这些住房都属于公共住房（“社会福利住房”或“社会住房”）的范畴，面向需要住房的各个阶层（包括中低收入阶层）出租。

政府主导公共住房建设并实行实物配租模式，虽然能够迅速解决住房短缺问题，为居民提供基本住房保障，但这一模式存在明显的弊端：政府不仅需要投入大量的财政资金进行前期建设和后期维护，还需要投入大量人力进行相关事务管理，面临财政资金和事务管理双重负担；大规模集中建设公共住房并集中配租，势必造成贫困人口集中居住，形成居住空间的隔离现象，出现“贫民窟”。美国在其公共住房制度发展过程中就曾有过惨痛教训。③

（二）公共住房制度中后期：以实物配租为主转向以货币配租为主

20世纪60年代以后，经过数十年的住房建设，美、德等发达国家的住房供求趋于平衡，住房短缺问题已经解决，政府开始转变公共住房政策和公共住房保障模式，逐步放弃政府主导公共住房建设，从实物配租为主的住房保障模式转向以租金补贴（货币配租）为主的住房保障模式。

1974年，根据福特政府的建议，美国国会通过了新的《住房与社区发展法》。根据该法案，美国政府停止了公共住房建设计划，全面推行公共住房租房补贴政策，将公共住房保障的重心从供给保障转向需求保障，从“补砖头”转向“补人头”。主要做法是：政府允许纳入公共住房保障范围的中低收入居民自由选择租住政府管理的公共住房和非政府管理的公共住房。政府向符合公共住房保障的对象发放“住房证”（1974）和“住房券”（1983）。享受“住房证”的租户只能租住低于联邦政府规定的租金标准的住房，使用“住房券”的租户可以自由选择住房，当实际租金高于政府确定的租金标准时，高于标准的部分由租户自己承担，但租户承担的总租金不超过其家庭收入的1/3，超过1/3的部分，经核算确定后由政府承担；租金低于政府确定的标准的，余额部分允许租户继续保留使用。据统计，美国具有享受租金补贴资格的中低收入者中有60%选择“住房券”方式。［6］(P79)时至今日，租房补贴是美国公共住房保障的基本形式。

20世纪60年代以后，德国公共住房制度开始进入“社会市场经济”阶段，其主要措施有：逐步解除战后临时实施的住房统制；继续投入资金支持新建住房，包括住房储蓄银行制度和住房合作社制度以及税收优惠措施，持续关注住房供给问题；实施住房补助金制度，亦即住房补贴制度。德国住房补贴包括两个方面：对私人建购房的补贴和对租房者的租金补贴。为了规范住房补助，德国专门通过了《住房补助金法》和《私有住房促进法》，对私有住房的补助涵盖全部国民，包括中低收入人群，目的是通过住房私有化解决住房问题，减轻政府负担。至1996年，德国对私有住房补助的数额达到峰值，其支出实际上给政府造成了较为沉重的财政负担，且在社会财富再分配上存在不公平之嫌，引起了政府和社会的广泛非议，政府曾多次呼吁停止私人住房补助，但因受到议会的反对而未果。对租房者的租金补贴则主要面向中低收入群体，旨在为他们提供租赁性住房保障。租房者既可以租住政府管理的公共住房（福利性公共住房），也可以租住其他住房（私人住房或社会组织的住房）。1998年后，德国的公共住房制度开始新转变：一是逐步减少甚至停止对私人住房的补贴。2006年，德国政府完全取消了对私人建购住房的补贴措施。二是从关注供给侧转向完全关注需求侧，实行全面的租金补贴政策。2001年，德国修订《住房补助金法》，重点对不能通过市场自力解决住房问题的中低收入人群、多子女家庭、老年人、残障人士提供租金补贴。

三、实物配租转向货币配租契合我国新时代住房保障制度改革的需要

随着住房分配市场化改革的推进，我国房地产市场空前发展，市场已经取代政府承担起为绝大多数城镇居民开发建设和分配住房的任务。对于住房分配市场化改革中无法通过市场实现住房保障的住房困难群体，由政府提供最基本住房保障。《2017年保障性安居工程跟踪审计结果》显示：2017年，全国各级财政共筹集安居工程资金7841.88亿元（其中中央财政2487.62亿元），基本建成公租房81.56万套。但是，“由于配套基础设施建设滞后等原因，9.71万套住房已基本建成1年以上未分配或分配后无法入住；由于供需不匹配、规划设计不合理、地址偏远等原因，14.21万套已竣工验收的住房至2017年底空置超过1年”［7］。由于财政资金预算和保障性住房建设数量指标的双重约束，政府建设的保障性住房尤其是公租房，往往在城市偏远地区集中选址建设，住房建设标准单一，建设质量不高且配套设施不完善，仅保证了住房数量，并不能保证住房质量。

就政府保障而言，尽管政府通过实物配租缓解了刚性的住房供求矛盾，但实物配租需要建立起一整套封闭运行的公租房供给、分配准入和使用退出管理体系。这不仅加重了政府的财政负担和管理负担，也会造成保障对象在居住空间上的分割与边缘化，出现保障对象与主流社会的区隔问题，使集中建设的公租房逐渐“污名化”，成为城市里的“贫民窟”。［8］(P106)随着新型城镇化进程加速，城乡转移人口大量涌入大中城市，形成了庞大的新市民群体。这些新市民群体绝大多数都是城市中低收入者，住房负担能力较弱，属于住房困难群体。住房困难群体的聚集进一步给住房保障制度造成了强大的外部压力，因此，有必要改变以“有房住”为单一政策目标的住房保障制度，转向追求多元目标，包括盘活存量房源和调控商品房价格、减轻政府的财政负担和管理负担、满足保障对象多样化的住房需求和选择自由、消除居住空间分异与“贫民窟”问题等。

（一）盘活住房资源和调控商品房价格

货币配租的核心措施是“推进公租房货币化”，由政府为保障对象给予租赁补贴，支持其通过市场租房实现基本住房保障。这一举措有利于建立“货币补贴、市场分配”的住房分配制度［9］(P109)和“市场建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的住房保障模式［10］(P27)，打破公租房制度封闭运行的局面，实现政府保障与市场保障的有效衔接，形成通过政府住房保障调控房地产市场的长效机制。尽管在实物配租模式下，公租房制度曾经一度被政府寄予调控房地产市场的厚望，但由于当时公租房制度封闭运行，其对住房市场的供求状况和价格水平的影响力极为有限。政府不得不直接诉诸“限购令”“限价令”等手段，以行政措施直接干预房地产市场交易，追求在短期内达到平抑房价的调控目的，而难以顾及可能产生的负面效果。公租房货币配租则不然，其通过为不同收入的保障对象设立有梯度的住房补贴，以住房租赁市场为媒介，盘活存量住房资源，改变住房供求关系，实现对商品房价格的调控。这种调控避免了行政权力对住房市场的直接干预，符合供求影响价格的经济规律，更具长效性。

住房租赁补贴与住房租赁市场作为货币配租的两项关键要素，分别从需求侧和供给侧发力，追求盘活住房资源，调控商品房价格目标的实现。一方面，住房租赁补贴不仅能够直接提升保障对象的住房支付能力，缩小房价与收入之间的巨大差距，而且还可以引导城镇居民住房消费观念和结构发生改变，让其从直接买房的一步到位式消费转向先租房后买房的分步渐进式消费，消减当前城镇居民对于产权型住房的非理性需求。另一方面，住房租赁市场的建立能够实现住房供给的“租购并举”，通过增加存量住房资源配置路径，实现空置住房优化配置，提高住房使用率，在防止住房资源浪费的同时，形成住房租赁市场与住房销售市场的有效竞争；通过增加有效的租赁住房供给，抑制“囤房”和“炒房”现象，平抑商品房销售价格。

（二）减轻政府财政负担和管理负担

建立“以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障”的住房供给体系，实现住房保障供给的多元化是住房保障制度改革的题中之义。在实物配租模式下，保障性住房完全由政府开发建设和运营管理，给政府造成了沉重的财政负担和管理负担。在开发建设方面，货币配租改变了保障性住房由政府开发建设和运营管理的局面，将市场力量引入保障性住房的开发建设和运营管理，使政府得以从沉重的财政负担和管理负担中解放出来。就公租房供给而言，货币配租的公租房由住房租赁市场供给，大大减轻了政府的开发建设成本以及后续的维修投入。就公租房的管理而言，货币配租的准入退出在于是否发放租赁补贴，管理体系省却了实物配租模式下的配租入住、使用监管及强制腾退环节，建立了更加方便和高效的准入、使用与退出机制，减少了政府运营管理所付出的成本，可以让有限的政府财政资金惠及更多的住房困难群体。

（三）满足保障对象多样化需求和自由选择

以往“保障对象要有房住”的住房保障制度目标，限制了关于“保障对象要住什么房”的思考空间，保障对象多样化的需求和自由选择并没有成为住房保障制度的关注对象。政府采取实物配租的形式，为保障对象集中统一建设和分配限定建设标准的成套型或者宿舍型公租房。由此，造成了两个方面的问题：其一，公租房的开发建设是在“政府的行政控制序列中控制并落实”［11](P76)，开发建设一定数量的公租房成为对各级政府进行考核的一项政绩指标，导致部分地方政府将完成考核指标而非满足保障对象的居住需求作为建设公租房的目的，抱着“一建了之”的应付态度开发建设公租房，造成公租房由于选址偏远、质量瑕疵、租金高昂和配套服务水平低等原因而被“弃租”的现象［12］(P45-47)，将宝贵的公共资源浪费于增加无效的住房供给，不能满足住房保障对象多样化的需要；其二，实物配租的公租房在建筑标准、户型和区位等方面都有着严格的限制，保障对象自主选择的空间十分有限，造成公租房制度缺乏足够的适应性，一旦保障对象因为自身收入水平或者其他条件变化产生新的住房保障需求，就只能重新申请配租新的公租房。

随着新型城镇化进程中住房保障范围扩大，住房保障对象的异质化趋势越来越明显，住房保障需求也呈现出多样化特征。住房保障制度改革需要进一步考量保障对象的多样化居住需求，尊重保障对象自由选择的权利并积极保证其实现。政府采取货币配租方式，为保障对象提供补贴支持，使其可以根据自身的收入水平、家庭结构、工作情况、社会关系和居住意愿等因素，自主在住房租赁市场选择适合的住房。保障对象可以灵活利用这种货币化的住房补贴，既可以用以提升其住房支付能力，获得居住品质更高的住房，也可以在满足基本住房需求的基础上，用于对其效用更大的其他用途。这不仅符合保障对象居住需求多样化的现实，而且充分尊重和保障了保障对象的自由选择权，体现出货币配租举措方便保障对象的人文关怀。

（四）消除居住空间分异与“贫民窟”等社会问题

住房保障制度改革的目标还在于消除之前住房保障制度所造成的居住空间分异与“贫民窟”等社会问题。实物配租的公租房选址偏远、集中开发建设，会造成公租房社区地域空间上的边缘化，加剧了公租房社区与其他城市社区的分异和隔离，让保障对象在社会生活上同样被边缘化，甚至是被主流社会排斥。如此，公租房社区会成为日益封闭的“孤岛”，一旦政府疏于公租房的后期运营管理和更新维护，就会导致公租房社区快速衰退，沦为“贫民窟”，造成严重的社会问题。

货币配租不再为保障对象建设或者分配区域集中的公租房，而是由保障对象自主选择所租住的住房，最大程度上消除了公租房在物理空间上和社会生活中被分隔、边缘化甚至是排斥的可能性。货币配租打破了公租房制度运营管理体系的封闭性，通过为不同收入的保障对象设立有梯度的住房补贴，实现了住房市场与住房保障的衔接与融合，引导住房保障对象逐步改善自身收入状况，不断提升其住房支付能力和居住层次，避免公租房保障对象因为缺乏社会流动而成为一种“污名化”的社会标签。此外，货币配租减轻了政府的财政负担和管理负担，让政府能够投入足够的资金对实物配租的公租房社区进行更新和改造，提升公租房的居住品质，根治以往集中建设公租房造成的居住空间分异与“贫民窟”等社会问题。

四、实物配租转向货币配租在我国具备现实支持条件

公租房的货币配租与实物配租相比，对保障对象的住房保障目标相同，但施行的条件不同。货币配租的有效运行需要具备一些必要条件：充足的房源、成熟的住房租赁交易市场和相应的租金支付能力，而实物配租由于其相对封闭的运行体系，则可以不依赖这些条件。随着我国房地产市场近20年的快速发展，以及正在致力于住房租赁市场的培育和住房公积金制度的改革，可以为公租房从实物配租走向货币配租提供上述必要的现实的支持条件。

（一）充足的住房存量为货币配租提供必要的房源支持

充足的房源是实现公租房从实物配租转向货币配租的必要条件之一。在住房房源不足时，住房市场供不应求，住房困难群体即使获得政府的租赁补贴，在住房租赁市场也没有竞争优势，难以在住房市场上租到住房，政府只能通过实物配租的方式满足其最基本的住房需求。而当住房房源充足时，住房市场供求均衡甚至供过于求，住房保障对象只需要具有必要的租金支付能力，就可以在住房租赁市场获得住房，满足其住房需求。

目前，我国住房市场已经由“增量时代”进入“存量时代”。根据《中国住房发展报告（2016—2017）》统计，2015年年底我国全国商品房库存面积达到21亿平方米以上，平均去库存周期为32个月，远高于6至18个月的合理区间，总体库存水平偏高。［13］(P128)更有经济学者指出：“即使把未来的可能城镇化的人口算进来，总过剩率也肯定超过10%。”［14］(P18)质言之，至少2015年以后，从全国整体来看，住房存量充足，亦即住房房源充足，能够支持公租房货币配租的实施。

关于存量房对公租房配租的支持作用，我国部分地方探索出来的一些实践经验具有一定的佐证意义，如上海市的“代理经租型公租房”模式和贵阳市的“房屋银行收储配租”模式。2012年上海市长宁区开始试点“代理经租型公租房”模式，由政府或者专业公租房机构通过合同租赁空置存量房，然后按照公租房标准进行改造、分配和管理。［15］(P91)目前，该模式已经在上海市嘉定、黄浦和闸北等中心城区铺开。虽然其仍然面临产权界定、租金定价和运营管理等方面的挑战，但是其已经在减轻政府财政压力，提供高品质的公租房，有效遏制“群租”现象方面展现出明显的优势。［16］(P76)贵阳市于2011年开始探索建立“房屋银行收储配租”的公租房运营模式，即存量住房所有权人与公租房租赁中心签署收储协议将房屋存入租赁中心，由租赁中心配租给保障对象。［17］(P22)上述两种模式，虽然具体的运营管理方式有所不同，但在利用市场上的存量房作为公租房房源这一点上相同。货币配租省去了政府购买或者租赁存量房然后进行实物配租的环节，使得政府退出公租房租赁合同关系，保障对象取代政府成为整个法律关系结构的中心，政府、存量房所有权人和保障对象之间的法律关系更加纯粹和明晰。这能够最大程度地避免因实物配租产生的保障房租赁法律关系性质争议，从而节省因将保障房租赁法律关系定性为民事合同法律关系而无法实现公法目的时，必须构建行政合同或双阶法律关系加以保障所产生的立法和司法成本。［18］(P70)

但是，我国不宜全国整体“一刀切”式推行公租房货币配租，在住房存量充足的城市，应当尽快推行公租房的货币配租，既可以消化和利用存量住房，又可以避免政府继续提供“无效供给”；而在住房存量不足的城市，则应审慎逐步推行公租房从实物配租向货币配租的转变，政府不仅不能立即停止对于公租房的开发建设，相反还需要扩展公租房的开发建设和房源筹集方式，如探索建立将小产权房转化为公租房的法律机制［19］(P108-110)，以及在市郊的集体土地上建设公租房和在商品房项目中配建公租房等。

（二）住房租赁市场的培育和发展为货币配租提供住房租赁交易市场支持

住房租赁交易市场也是公租房货币配租施行的必要条件之一。这是因为，与公租房实物配租可以形成相对独立于住房租赁市场的公租房运行体系不同，公租房的货币配租是依托于开放的住房租赁市场运行的。充足的房源只是为公租房保障对象获取租赁住房提供可能，这一可能要变成现实，还需要经过住房租赁交易市场完成。

长期以来，囿于“有恒产者有恒心”的传统观念和“一步到位式”的住房消费思想，我国住房市场形成了“重买卖，轻租赁”的格局。这种住房租售市场发展的不均衡导致了政策和法律资源分配的偏颇：一方面，国家频繁动用政策和法律资源干预住房买卖市场，但是规范的堆叠和抵牾严重影响了调控效果，住房买卖市场在短期内难以实现抑制投机性和增强保障性的目标；另一方面，国家对住房租赁市场的政策和法律投入不足，住房租赁市场缺乏必要的政策引导和法律规制，“群租”“赖租”“黑中介”和“二房东”等乱象丛生，“市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系”缺乏成长的法治环境。为建立调控住房价格的长效机制，发挥住房租赁市场的作用，2015年1月，住建部出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，提出“用3年时间，基本形成渠道多元、总量平衡、结构合理、服务规范、制度健全的住房租赁市场”的总体要求。2016年国务院出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，提出培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、加大政策支持力度和加强住房租赁管理等一系列政策措施。2017年住建部会同发改委等八部门联合发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，不仅专门对大中城市租赁市场的培育和发展提出了包括培育机构化、规模化住房租赁企业和建设政府住房租赁交易服务平台在内的四点意见，而且要求“选取部分人口净流入的大中城市开展试点工作”，“允许进行差别化探索”。当下，住房租赁市场已经初具规模并取得了一些经验，如大量房地产企业积极投资建设长租公寓和房地产投资信托基金（REITs）取得成功等。［20］

培育和发展住房租赁市场是一项长期任务和系统工程，需要将各项政策措施法制化，以保证住房租赁市场的法治化。2017年5月住建部起草完成了《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》，在《商品房屋租赁管理办法》的基础上，吸收了《上海市住房租赁管理办法》和《北京市房屋租赁管理若干规定》等地方立法的成果，全面规定了住房租赁管理部门的分工合作、房屋租赁合同登记备案、住房出租标准、租金发布、承租人权利保护、房地产经纪规范服务、租赁信息共享和保护等制度。尽管《住房租赁和销售管理条例》的出台尚需时日，但住房租赁市场法治化的进程已经起步，规范有序的住房租赁市场雏形初现，可以支持公租房从实物配租转向货币配租。

（三）住房公积金制度改革为货币配租提供租金支付能力支持

公租房货币配租的施行还需要保障对象具有必要的租金支付能力。我国正在推行的住房公积金制度改革能够为公租房实现从实物配租转向货币配租提供一定的租金支付能力支持。公租房货币配租的本义是政府给公租房保障对象提供租赁货币补贴，由保障对象从住房租赁市场租赁住房。在货币配租中，政府提供租赁货币补贴是保障对象获得租金支付能力的主要途径，但是，政府补贴对于公共财政的过度依赖会给政府尤其是地方政府造成沉重的财政负担，影响公租房制度的可持续性。住房公积金制度作为一项具有强制性、普遍性、保障性和互助性特征的政策性住房金融制度，通过个人和单位强制缴存的住房公积金汇总形成一个巨大的资金池。［21］(P36)如果能够实现对住房公积金持续有效地利用，则可以为公租房货币配租提供“源头活水”，在政府租金补贴之外，发挥提高公租房保障对象租金支付能力的辅助作用。

根据《全国住房公积金2016年年度报告》，2016年末全国的住房公积金缴存总额和缴存余额分别达到106 092亿元和45 628亿元，但是发放的公租房项目贷款仅有294亿元，住房消费类提取额中租赁住房仅占3.13%。尽管住房公积金储量充足，但由于管理体制和运行机制的制约，这些资金不但没有被充分地用于支持公租房制度和住房租赁市场，反而因为“存贷不匹配的制度实践，导致住房公积金制度成为一种存款人补贴贷款人的政策”［22］(P171)。详言之，这种存贷不匹配主要有两点不利后果：其一，提供购房贷款成为住房公积金的主要功能，保障性被淡化，有能力购房的高收入者从住房公积金低息优惠贷款中获益，而中低收入者则难以真正充分地利用住房公积金，不仅产生了逆向补贴效应，还在客观上起到了为房价推波助澜的作用④；其二，《住房公积金管理条例》缺失住房公积金缴存异地互认和转移的相关规定，并且对住房公积金的提取和使用规定较为严苛，住房公积金的利用率较低，各地大量的住房公积金结余沉淀在账户中。［23］(P148)有鉴于此，政府应积极推进住房公积金制度改革，优化住房公积金管理体制和运行机制，让住房公积金充分发挥住房保障功能。

学者们就我国住房公积金制度的改革提出了多套方案，如将住房公积金中心改组为政策性住房金融机构，或建立国家公共住房建设与管理公司统一管理，或替之以合作住房储蓄银行制度或者住房津贴计划，并入商业银行按揭贷款体系，或与养老、医疗、失业一起合并成大社保体系，或者彻底取消住房公积金制度，等等。［24］(P109-113)但是，从《住房公积金管理条例（修订送审稿）》的内容看，住房公积金制度改革并非改组、替代或者整合，更不是取消，而是强调住房公积金制度“支持缴存职工解决住房问题”的住房保障功能，将依据《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》《关于阶段性调整住房公积金缴存比例的通知》等政策性文件所取得的合理确定贷款条件、推进异地贷款、降低中间费用、优化贷款流程、合理确定缴存比例等一系列改革成果法制化。住房公积金制度改革，将扩大住房公积金的覆盖范围，改进住房公积金的提取、使用和监管机制，增强住房公积金的住房保障属性，可以提高公租房保障对象的租金支付能力，对公租房货币配租无疑具有支持作用。

五、结语

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的方位。”在这个新时代，历史公租房制度从实物配租到货币配租实属必要也切实可行，是我国公租房制度的发展方向。当前，公租房从实物配租到货币配租的主要任务在于总结地方实践经验，优化国家层面的顶层设计，将离散、粗疏的政策整合成系统、细致的法律，推进公租房货币配租的法治化。一方面，明确政府的住房保障职责，防止政府通过货币配租将住房保障责任推给市场；另一方面，对住房租赁合同⑤和房地产经纪等住房租赁市场行为进行必要的法律规制，防止住房租赁市场发展误入“过度市场化”的歧途。及至货币配租取代实物配租成为公租房的主要保障形式，我国将建立由租购并举的住房市场和货币保障为主、实物保障为辅的住房保障共同构成的城镇住房制度。相应地，居民住房消费也会趋于合理，逐步形成“市场购房——市场租房——货币配租——实物配租”的住房消费梯度。多数居民的住房权利通过自主在住房市场购房或者租房实现，少数住房困难群体的最基本住房需求通过“市场租房+政府补贴”的方式得到满足，仅有极少数最底层的住房困难者需要政府直接为其提供实物配租的公租房以满足其基本的生存需要。届时，完成《住房保障法》和《住房租赁法》立法并建立两法的衔接和联动机制，将成为完善我国住房保障法律制度的核心议题。由此观之，从实物配租到货币配租的意义已经超越了公租房保障形式的转变，成为我国住房保障法治化的主要工具和深化城镇住房制度改革与完善社会保障制度的重要线索。

注释：

①我国于1999年建立廉租房制度，2010年建立公租房制度。2014年，国家将廉租房与公租房并轨运行，统一称为公租房，不再保留廉租房。因此，本文所谓公租房包括廉租房。

②根据全国人大常委会对于廉租房制度的调研，截至2009年8月，全国保障性住房建设仅完成了投资计划的23.6%。参见：肖淞元《中国城市住房保障制度的演变、问题及建议》(《中国房地产》2012年第20期)。

③20世纪60年代，美国大规模建设公共住房的弊病集中爆发，造成了席卷全美的“城市危机”。其中的典型案例是圣路易斯市普鲁伊特—伊戈公共住房项目。1951年，该项目建设之初被称赞为现代化建筑的典范，然而到1967年，该项目的公共住房状况急转直下，不仅滋生了大量的黄赌毒和犯罪活动，而且造成了严重的贫困集中和社会隔离，导致该项目的公共住房被大规模弃租，空置率高达65%，成为美国历史上臭名昭著的公共住房项目。最终，政府不得不决定拆除该项目的所有公共住房。

④有经济学者对2005—2011年中国55个大中城市的面板数据进行实证分析，结果表明住房公积金制度会显著促进房价上涨，若取消住房公积金制度，房价将会下降13.5%。参见：顾澄龙、周应恒、严斌剑《住房公积金制度、房价与住房福利》(《经济学》2015年第10期)。

⑤学界对于是否应当对住房租赁合同进行必要的法律规制或者说社会控制有着不同的见解。参见：许德风《住房租赁合同的社会控制》(《中国社会科学》2009年第3期)；宋丽敏《住房租赁合同的社会控制研究——兼与许德风博士商榷》(《东方法学》2011年第4期)。笔者认为，当前住房市场投机性过强和住房租赁市场严重不规范，为培育和发展住房租赁市场，保证货币配租的有效开展，应当对住房租赁合同进行必要的法律规制。