高等学校章程建设的现状与对策研究

曹阳 刘占君

摘要：章程在建设中国特色现代大学制度、推动高校依法治校中具有重要地位，是实现高校治理体系和治理能力现代化的制度保障。高等学校的章程在建设过程中取得了显著成果，具有鲜明的特点。大学章程要在实践中不断完善。

关键词：学校章程建设;保障机制;现状研究

中图分类号：G647 文献标识码：A 收稿日期：2019-05-22 文章编号：1674-120X（2019）29-0032-02

一、引言

当前，我国高等学校章程的建设实施，既是国家意志的体现，也是大学向现代管理模式转变的客观需要，是中国特色高等教育走向成熟的必然路径选择。《高等学校章程制定暂行办法》颁布以后，各高等学校全面启动了章程建设。但是，大学章程的建设还要在时代发展的过程中、在高等教育领域综合改革的过程中不断完善。

二、高等学校章程建设的成绩

（一）一校一章程的格局全面形成

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出了高校依法制定章程的要求。2011年至2012年，教育部相继颁布《高等学校章程制定暂行办法》《全面推进依法治校实施纲要》，对高等学校章程建设提出了明确的目标、原则、路径。按照教育部要求，全国所有高校在2012年内全面启动章程制定及修订工作。2013年，教育部对第一批提请教育部核准的中国人民大学、东南大学、武汉理工大学等6所高等学校章程进行了评议，并核准公布。到2015年，各高等学校均按照法定程序，制定了各自学校的章程，并通过教育主管部门核准，以“信息公开”“校务公开”的形式对外公布，一校一章程的格局全面形成。

（二）以章程为核心的现代大学制度体系初步建立

当前，高等学校以制定学校章程为抓手，主要从三个方面协同推进以章程为核心的现代大学制度建设：一是完善内部治理体系。以党委领导下的校长负责制为高等学校的根本制度，推进教授治学、民主管理，构建有利于加快学校事业发展的科学治理结构。二是建立健全以学术委员会为核心的学术管理组织体系。高校章程对学术委员会及其他学术组织的组成原则、作用范围、产生机制、运行机制等进行了明确的规定，从而在制度层面为教授治学提供了保障。三是落实民主监督机制。建立利益相关方监督学校发展的制度，完善学生、教职工意见反馈、申诉处理机制，形成自我发展自我约束的机制，进而保障学校管理的民主化和科学化。当前，各高等学校以章程为核心，逐步完善了学校各项规章制度，建立健全了办事程序、学校机构的组织规则、议事规则等，逐步构建了根本制度、基本制度、具体制度相互协同的制度体系。目前，各高等学校以章程为根本的制度体系全面建成，依法治教的氛围日趋形成。

三、高等学校章程的特点

（一）具有鲜明的中国特色

我国的高校是中国共产党领导下的高校，是中国特色社会主义高校。作为办学、管理、运行的重要组成部分和有效载体，高等学校章程必须要突出“中国特色”，必须坚持党的领导。笔者翻阅了大量高等学校的章程，都明確强调，全面贯彻执行党的路线方针政策，贯彻执行党的教育方针，坚持社会主义办学方向。各高等学校将“党委领导下的校长负责制”写人章程，作为办学治校的根本制度，对党管干部、党管人才、思想政治工作等方面均作出了明确的要求，保障了党对高校的领导和党的教育方针在高校的贯彻落实。另外，章程的建设也是落实党的十八届三中全会作出的全面深化改革总体部署、党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国的具体举措，体现了党和国家的意志。

（二）尊崇共同的价值理念

坚持以教师和学生为本。尊重人格、保障师生权益，健全教授治学和师生参与的机制，使高校内部利益相关各方的权益得到保障和实现，赋予广大师生在学校管理和决策活动中的民主参与权，畅通师生参与学校民主管理、民主监督的渠道得以畅通。从各个学校的章程可以看出，章程充分尊重教师和学生，对学生、教职工的权利和义务进行了详细的规定，体现了以教师和学生为本的价值理念。

尊重和保护学术自由。《高等学校章程制定暂行办法》“第十一条”对师生的“学术自由”提出了明确要求。以“第十一条”为依据，各高等学校在章程中，用了大量的篇幅，作了一系列的制度性规定。很多高校都明确指出，“学术委员会是学校的最高学术机构”，这成为学术自由的基本保障，同时，对其职责范围、委员选拔和任期作出了明确的规定。

（三）自主办学的改革取向

一些高校的章程细化了学校享有的人才培养、科学研究、合作交流、机构设置、人员配备、学生管理等方面的自主权。比如，四川大学在章程中，将自主办学作为章程的“总则”之一，凸显了“自主办学”在高校治理中的重要地位。西安交通大学在章程中，从九个方面对学校享有的办学自主权，进行了明文规定，包括自主制定招生方案，设置和调整学科、专业，自主调整授予硕士、博士学位的学科和类型，制订人才培养计划等。西安电子科技大学的章程制定了一条办学自主权方面的规定。从各个高等学校的章程可以看出，高等学校的办学自主权不仅得到了落实，而且得到了进一步扩大，这与政府职能转变密不可分，这说明了高校的办学自主权有了法制的保障，也充分体现了自主办学的改革取向。可以说，章程的建设实施，为高校办学和落实自主权提供了重要的制度保障，极大地促进了我国高校办学自主权的落实、章程的建设，成为促进高校自主办学的重要成果。

四、对策建议

（一）存在的问题

就目前来看，各高等学校均按照国家的要求，结合学校历史和现实，制定了章程。但同时，章程的建设本身就是一个长期的过程，需要在我国深化改革、依法治国和高校治理体系和治理能力现代化的视域下、在实践中不断完善。审视大学章程的过程中，仍发现一些问题。

一是章程缺乏与社会发展的良性互动。部分高校章程制定后，没有随着经济社会的发展、国家相关制度的新要求予以修订完善。很多高校在章程制定之后就再未进行修订完善，使得章程与时代发展脱节，与改革发展新要求不相适应，甚至与法律法规相抵触。

二是章程应用效果的监督管理缺失。当前，章程的应用程度、应用效果尚未建立规范的评估机制、监督机制，硬约束还不够，使得章程在提升治理能力和治理体系现代化过程中发挥的作用难以得到持续提升。

究其原因，还是部分高校对依法治校、对构建中国特色现代大学制度的认识还不够，章程建设的相关机制还不完善。

（二）对策和建议

1.建立高校章程的动态调整机制

从各校的章程看，其构成要件齐全、内容完备、程序合法。但是在一些高校，章程的制定被认为是完成上级主管部门布置的规定任务，核准发布之后就束之高阁。比如，部分高校在20巧年发布章程以后，就未进行过修订，并且没有按照章程的规定完善本校的各项规章制度。因此，亟待建立高校章程的动态调整机制，这是确保章程科学性、时代性、实效性的必然要求。具体来说：一是要充分考虑到高等教育发展的新形势新要求，特别是当国家相关的法律、法规发生重大变化，大学治理体系、治理要求等发生重大改革以及本校发生重大事项时，要依据程序及时修订章程，确保章程顺应并符合时代发展新要求;二是教育行政部门要做好管理与服务工作，加强对高校章程修订的定期督查，完善相应的章程核准办法和工作流程，促使高校及时对章程作出修改完善。

2.建立高校章程的多元评估机制

为了避免高校章程在执行过程中流于形式、实质性影响不足，教育主管部门、高等学校、第三方机构应该以评估来促进章程的实施，这是章程切实发挥作用的重要保障。具体来说，评估应充分考虑以下两个方面的因素：一是应从高校章程执行与落实的效果、执行与落实中存在的问题、执行与落实的建议等三个方面进行评估，并形成定性分析和定量分析相结合的评估报告制度，评估报告除了要做客观陈述外，还要进行价值判断与政策建议，为高校治理和发展提供建设J性的意见和建议;二是应包含多元评估主体，具体来说需要做到内部评估与外部评估相结合，即传统的教育主管部门、高校自我评估与第三方评估相结合的多方评估机制。通过 “评”促“建”，保证章程切实发挥作用。

3.建立高校章程的监督机制

章程要切实发挥作用，促进高校依法治教，还应建立监督机制。章程的实施和应用，如果缺乏监督，不明确责任主体、监督程序，势必会削减章程的实施效果。

因此，亟待建立高校章程的监督机制：一是应设立专门的监督机构。教育行政部门应明确监督高校章程实施的职能部门;学校内部应建立章程实施的监督机构，并详细规定监督机构的责任、监督方式和监督的内容，明确主体职责和监督程序。二是应畅通民主监督渠道。高校应通过教代会、学代会等民主监督形式，充分发挥全校师生在章程施行过程中的民主管理和监督作用，并定期开展规章制度执行与落实情况的专项检查，对基本制度制定、执行、落实和监督等情况进行专项督查。三是校内监督与校外监督相结合，充分发挥理事会、校友会的作用。通过监督机制的建立，來督促高校重视章程建设，提升章程的实施效果。

五、结语

总之，章程在高校建设具有中国特色的现代大学制度、依法治校、提升高校治理能力和治理体系现代化过程中具有重要的作用。高等学校章程的建设要与时代发展、与我国深化改革、与办人民满意的高等教育同步，不断完善机制，切实发挥好章程应有的作用。

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作者简介：曹阳（1984-），男，四川江油人，讲师，硕士研究生，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育;

刘占君，中共党员，四川工程职业技术学院助教，硕士研究生。