通过合同的治理

〔摘要〕 目前，农地的适度规模经营是解决我国“三农”问题的必由之路。然而，农地流转的近期实践表明，即便存在法律允许与政策激励，农地流转率仍然偏低;已流转的样本中，纠纷的频发使得各方当事人的权益难有保障。这是农地流转面临的双重困境。克服该困境须明确的前提是，农地流转遵循着特殊的市场逻辑，应关注当事人决策和行动的真实情形，不应局限于理性经济人假设。而从行为经济学视角，可能会提出有助于问题解决的方案。作为解决方案，农地流转的标准合同制度有待建立和完善，同时也需设计“交易装置”以克服禀赋效应对农地流转的抑制。在本质上，通过标准合同制度的治理是一种助推策略而非政府的深度干预。

〔关键词〕 农地流转;三权分置;禀赋效应;合同治理;助推策略

〔中图分类号〕DF452 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2019）06-0073-09

〔基金项目〕重庆市社会科学规划重点智库项目“农村宅基地流转法律机制研究”（2018ZDZK17）

〔作者简介〕尹亚军，深圳大学理论经济学博士后流动站研究人员，广东深圳 518060。

引言

在中国农村经济社会转型的当下，农地流转成为解决“三农”问题的核心与关键因素。作为“中国农村改革的又一次重大创新”①，“三权分置”政策的落脚点在于引导和促进农地的合理流转。问题在于，“三权分置”政策的推行已五年有余，农地流转的实践仍面临着较为严峻的困境：一是农地流转率持续低下;二是农地流转纠纷不断增多。两者之间有紧密的内在逻辑关联，如果不能有效预防农地流转纠纷，单纯追求提高农地流转率势必引发更多的矛盾聚集，矛盾的聚集反过来会抑制农地流转的发生，这是有违政策目标的。提高农地流转率和预防农地纠纷发生都是必须认真对待的问题。

针对上述农地流转困境，既有文献集中于经济学和法学两门学科。经济学的实证研究重点分析了促进和抑制农地流转的影响因素，如政府角色、农业补贴、农业中介服务组织、农地基础设施与农村社会保障、合同形式、合同期限、流转价格、家庭人口数、农户受教育程度、农户的非农就业与非农收入等，目的在于测定每一影响因素对农地流转的具体影响，由此提出政策建议，但对农地流转纠纷的关注略显不足。法学的研究将农地流转的困境归因于农地所有权权能缺失、土地承包经营权受不合理限制、土地承包经营权入股规则不明、流转登记制度不合理等因素，研究成果更多着墨于“三权分置”政策的法律表达，从财产权、用益物权、债权等视角论证农地所有权、承包权和经营权的内在逻辑与法权构造，合同制度的地位与作用并未受到应有的重视，对合同制度的理解和应用也没有上升到治理农地流转困境的层面上来。②农地流转的困境是一揽子问题，其克服需要充分运用合同制度这一基础和基本的治理方略。

鉴于此，本文拟以农地流转的双重困境为问题导向，首先解释“三权分置”政策没有显著提高农地流转率的缘由;结合农地流转中的纠纷及解决实践，提出通过合同治理农地流转困境的可能性和可行性;并进一步指出此种治理思路是一种很好的助推策略，而不是政府的深度干预。“三权分置”已从政策话语转变为法律制度，接下来即是新《农村土地承包法》全面实施阶段，期以此研究裨益于农地流转困境的预防和克服。

一、农地流转的双重困境及其缘由

“小农经济”是中国农村土地改革的现实前提。小规模、分散的农业经营已成为农业、农村、农民发展的束缚，解除束缚的基本方略是适度规模经营，让农地流转起来。实践情况则表现出与理论预期的偏离：一方面，大面积流转并没有如预期那样发生，农地流转率整体偏低，即便有法律允许和政策激励，也同样如此;另一方面，在已流转的样本中，发生纠纷的情形较多，规范性不足使得当事人各方的正当权益缺乏保障。这是促进农地流转过程中应克服的双重困境。

（一）持续低流转率的迷局

从实行家庭联产承包责任制以来，农地流转政策经历了从禁止到逐步放开、再到鼓励的转变。在新中国成立到改革开放初期，为确保农民全力发展农业生产并为工业发展提供积累，国家建立了限制人口流动的户籍管理制度③，农地流转的政策取向与此直接相关。例如，国务院在1981年发文要求严格控制农村劳动力进城务工④，该时期禁止农地流转;到1984年，严格控制农村劳动力流动的管理体制首次得到修正，相应地，政策开始鼓励土地逐步向种田能手集中;在20世纪90年代，随着农村剩余劳动力大规模跨区域转移，政策即允许农地依法自愿、有偿流转;而近十年来，政策则明确以引导、鼓励、支持、扶持，以及补贴农地流转大户等措施激励農地流转。

从农地流转率的数据来看，这些举措似乎并没有起到明显的促进效果。数据显示，截至2011年底，农地流转面积占家庭承包总面积的17.8%;这一数据在2015年底时为33.3%;在2017年底时为37%。⑤表面上，流转面积从2011年到2017年翻了一番，但整体数值仍然较低，37%意味着每10户中仍有6.3户没有流转，远未过半。更为重要的是，2014年“中央一号文件”正式提出“三权分置”政策之后的数据表现较差，2015年到2017年两年间仅增长了3.7个百分点。概言之，不管是农地流转率的增长速度，还是农地流转率的绝对数值，都远未达到预期。那么，农地流转率要达到何种比例才是合理、更优的呢？尽管这是因地而异的，但从《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（2014）中可以推导出一个参照标准，该意见提出“对土地经营规模相当于当地户均承包面积10至15倍的……应当给予重点扶持”⑥，10至15倍对应的流转率为90%至93.3%，即便把客观上不具备流转条件等因素考虑进去，农地流转率的期望值显然要比37%高得多，上海市在2018年底的期望值即为80%。⑦

问题在于，作为一种现实需求和理性选择，农地流转在具备客观条件的同时，还有政策的鼓励和扶持，为什么农地流转率仍然持续走低？有观点认为是农地市场发育程度不高，如价格形成机制不健全、交易成本过高、缺乏中介服务组织与交易平台等⑧;也有观点认为，根源在于观念上受农地保障论、耕地保护和粮食安全论、农村社会稳定论的影响，制度上存在农地所有权、承包经营权等权利构造上的缺陷，以及农地流转在形式上的不完备、流转规则不合理。⑨在这些理由中，来自制度的约束被认为是关键所在，因此，大量学术研究集中于农地权利的重构，视其为解决农地流转问题、保护农民权益的“阿基米德支点”。正因如此，“三权分置”模式被认为是在现行法律框架下依法提升我国农业产业的最佳模式。⑩诚然，不应否认土地确权对于农民权益维护的重要性，但之于农地流转，却未必如此。有研究者指出，农地“三权分置”政策目标的实现，障碍并不在于原有土地承包经营权制度的不足。B11

在原理上，从农地权利的重构路径寻求促进农地流转方案，理论支撑来源于产权经济学，认为产权的清晰界定能有效促进交易，时下进行的农村土地承包经营权确权工作即为产权的界定。行为经济学的实证研究结论则显示，农地确权对农地流转的影响并不明显。B12 产权意识更强的农户反而流转意愿更低，原因在于存在农户对农地的禀赋效应（Endowment Effect），即农地之于农户而言是一种人格化的财产，农户普遍倾向于选择“持有”农地而不是流转，或者流转的意愿价格较高，因此农地流转不会如预期那样发生。确权会增加农户对农地的估值，进而加剧禀赋效应并出现抑制农地流转的效果。B13 换而言之，农地流转市场遵循着特殊的市场逻辑，农民“惜地”是农地流转没有大规模实现的根本原因，要寻求农地流转问题的突破，需要将禀赋效应列为重要的考虑因素和重点应克服的障碍。

（二）多发的流转纠纷与不确定的救济规则

在实践中，农地流转发生纠纷的情形是相当普遍的。在“中国裁判文书网”上，以《农村土地承包法》为“法律依据”检索得到“民事案由”64690件、“行政案由”663件、“刑事案由”2件。具体地，在“民事案由”中，以“土地承包经营权”为关键词的案例有31462件，以“合同”为关键词的有26070件，两者数值较大，相互间有交叉。以年份为线索，“民事案由”的裁判数量显示如下：

上述数据B14 初步表明，农地纠纷案件数量逐年增多，近五年呈爆发式增长。在数量上，土地承包经营权、农地流转合同类型的纠纷占大多数，表现出多发性的特点。值得一提的是，上述数据仅反映了进入法院获得裁判的纠纷数量，在法院裁判之外，尚有村民自行和解、村民委员会调解、乡（镇）人民政府调解、农村土地承包仲裁委员会仲裁等多种常用途径，能够最终进入法院寻求裁判的纠纷原本所占比例就非常小。选择诉讼方式解决纠纷本身是一项成本高昂的路径，正是这些综合原因的影响，一项区域性的问卷调查结果显示，农民发生纠纷选择上法庭诉讼的仅占18%。B15

总结起来，实践中农地流转纠纷呈现出如下特点：（1）在形式上，规范性严重不足，较少有书面合同，大多书面合同也仅是简单载明法定的必要条款，这些内容对于纠纷的妥善解决助益不大，且往往不构成纠纷解决的依据。或者说，这里的合同不具备解决纠纷的功能。（2）在主体上，农地流转规模越大，发生纠纷时的农户数量就越多，易形成群体性纠纷，这会实质地改变纠纷的解决思路与结果。事实上，即便处于弱势地位的农户单个面对转入户时，也可能会因为其身份弱而获得一种“以柔弱胜刚强”的武器，形成一种“弱势权威”B16 ，这同样也会改变纠纷的解决思路与结果。农地流转的合同、法律规则易被突破，不能作为解决纠纷的可靠依据。（3）在内容上，一般仅涉及双方利益的条款，但农用土地承载了生态环境保护、国家粮食安全等较多的社会公共性目标，这些会实质影响合同的履行和收益，且社会公共利益往往是造成合同不确定性的重要因素。（4）在结果上，纠纷的出现会影响农地流转的意愿。在农地流转初期，双方是基于信任关系而建立契约，纠纷一旦发生，双方的对立情绪也被引发，进而导致信任关系破裂，合作关系将难以维系。

上述分析表明，农地流转过程中各方主体的利益平衡机制还尚未建立，纠纷解决的难题反映出各方主体的权利义务界限不够清晰，当事人的正当权益缺乏可预期性和确定性。在调研中发现，既存在因为企业经营不善而导致农户权益受损的情形，也存在由于农户希望增加分享经营良好企业的收益而产生的企业利益保障需求的情形。在这两者之外，社会公共利益保护的问题往往被忽略，如农地用途限制、生态环境保护、粮食安全等。在这个意义上，可以说，事后的权益救济途径并不能很好解决农地流转中的纠纷与问题。

在农地流转之前和之中，法律很少介入;在农地流转之后的纠纷解决中，法律往往因此不被认同。当法律与地方政策有不同之处时，情况更是如此，这些不同的或者存在矛盾的规则在实践中的适用随着利益、力量的变动而不确定。B17 更为緊要的是，纠纷的解决并不必然导向一个更好的合作关系，往往直接导致合作的终结或“僵局”。于此，一种在事前确认和保障利益的治理机制成为亟须，这对于农村社会而言是一个巨大的难题，正如苏力教授所言：真正要实行规则化的治理，一个非常重要的前提条件就是规则治理的对象本身要有一定程度的规则性。这种规则性不可能通过制定规则，将不规则的现象纳入一个规则的条文就可以解决。B18

（三）小结

行文至此，我们描述和分析了农地流转的双重困境，后一种困境的克服呼吁规范化的农地流转市场培育，但如何推进规范化仍然是一个待解决的难题，因为成本是极其高昂的，且收效也具有不确定性;与此相应，前一种困境的克服对于规范化（如确权）的追求却并不明显，或者说单纯的规范化并不是问题的出路，它必须遵循农地流转市场的特殊逻辑。在乡村振兴的语境之下，提高农地流转率的需求需要同时克服这双重困境，这也是为什么本文提出要通过合同治理的路径寻求解决方案的原因。

二、引入合同的治理思路

事实上，从规范农地流转合同的视角应对前述第二个困境的主张并不鲜见，甚至可以说是研究者的基本共识，实践中也在逐步推进农地流转的规范性。但这并没有为第一个困境提出解决之道，或者说忽视了第一个困境。如果从治理角度推行合同的规范化，则不仅是单纯强调合同的规范性，还要关注用什么样的合同进行治理，以及以怎样的方式推进合同治理。本文所指的“通过合同的治理”中的合同主要是指标准合同，这一构思借鉴了商品房买卖中的示范合同制度，也参考了劳动关系领域的集体合同制度;在治理方式上，本文选取被称为“交易装置”的推进方式，其原理是一笔交易的完成有助于另一笔交易的实现，藉此克服禀赋效应对农地流转的抑制效果。

（一）为什么要推行标准合同制度

1.标准合同制度的基本理解

要求农地流转以书面合同的形式进行，是有充分法律依据的。《农村土地承包法》（2018修正）第40条规定“土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同”;第41条、第47条“未经登记，不得对抗善意第三人”的规定在客观上也能起到倒逼书面合同的簽订。至于是否将合同制度提升到治理的层面，法律并没有做明确规定。之所以建议推行标准合同制度，是考虑到农地流转中农户或农民的特征与消费者、劳动者等弱势群体有极大的相似性，因此在农民权益的保护方式上，也可以相互参照和借鉴。

在给予消费者特殊保护的问题上，美国前总统肯尼迪曾指出：消费者是最大的经济团体，他们影响着几乎每一个公共的和私人的经济决策，并且也受到这些决策的影响，然而，他们却是没有被有效组织、意见常常被忽视的重要团体。B19 农民、劳动者与消费者一样，是群体数量较为庞大、没有被有效组织、缺乏利益代表和利益维护机制的弱势群体。由于信息不对称、实力悬殊等基本原因，他们在合同的谈判和签订中往往处于劣势地位，即便是法律规定和确认的权利也可能被迫放弃，这是被扭曲的意思自治原则，需要一种机制来有效平衡双方的利益博弈，标准合同制度即是这种机制的组成部分之一。

标准合同一般是在政府相关部门的牵头下，综合法律既有规定、结合各方的利益诉求以及考量现实条件诸因素而制定的。与商品房买卖合同（预售）示范文本、职工与企业签订的集体合同相似，它在本质上改变了农民在农地流转合同中的谈判地位，弥补了农民群体在谈判中的利益代表缺位问题。通过标准合同的制定，可以将农地流转中当事人的法定权利义务以合同条款的形式确定下来，还可将法律未做明确规定但依公平原则或当地认可的利益分配办法纳入合同条款，此种做法可避免“一刀切”思维的劣势。在原理上，标准合同的制定贯彻了法定权利不得事先放弃的原则B20 ，法律将消费者、劳动者、农户等主体的利益上升为权利予以保护，其中必定隐含了应当对该利益给予特殊保护的必要性，因此不能以意思自治原则为理由事先放弃（事后放弃不在此限）。

2.标准合同制度的额外功能

通过标准合同制度的推行，能够以较低成本培育农地流转当事人的规则意识，不仅保护农户的合法权益，也能保护转入户的正当权益，还能促进社会公共利益的实现。

一方面，书面的标准合同是很好释明农地流转当事人各自权利义务的方式，此种方式能更有效地促使当事人之间共识的达成，因为标准合同事实上设定了当事人之间的利益分配标准和参照标准，偏离此标准的分配则可能会引起反对或反抗，因为各方会认为低于标准的利益分配对自己而言就意味着损失。因此，农地流转各方当事人最终均会倾向于遵守给定的标准合同。B21 事实上，在此标准合同制度之下，各方当事人的利益都有了确定性的保障。而之所以强调转入户或企业的正当利益保障问题，是因为存在“租金侵蚀利润”B22 现象，即农户选择在合同期限内加收租金或者调整其他合同内容条款，且其诉求常常选择法外途径，并附有破坏性行为，部分缘于“弱势权威”的缘故，他们往往能够最终争得部分特殊利益，这是在制定标准合同时也应考虑的因素。

另一方面，借助标准合同制度，还可以推动实现与农地有关的社会公共性目标，缓解在农地流转合同履行中的负外部性问题。具体则是将农地用途管制、生态环境保护、农产品质量安全、耕地撂荒治理、国家粮食安全等法定的公共性目标以合同条款的形式固定下来，让这些社会公共利益进入到农地流转当事人的意识之中，以此促进公共性目标的遵守和实现。毕竟，从原理上讲，要想更好实现社会公共利益的维护，首要的是要让公众知道社会公共利益的存在及其形态，以便让缺乏主体性的社会公共利益随时在场。对于监管部门而言，农地之上所承载的公共性目标之实现存在多方面难题：首先，公共性目标意味着要对农户的农地权益设定限制，而这些限制会随着社会的发展而逐步增加，农地用途管制、耕地撂荒治理、生态环境保护等均是发展到一定阶段才成为限制依据，农户对这些限制有明显的抵触情绪;其次，由于维护这些社会公共利益的人力资源有限，且未能找到有效的监管方式，难以形成对公共利益保护的有效格局;此外，生态环境保护目标之所以难以实现，重要原因在于环境指标的测度困难，并且相应的成本也难以内化到行为之中去。B23 因此，将其写入标准合同并与合同的履行挂钩，不失为一种督促公共目标实现的良好策略。在本质上，这也是一种公共性目标实现的“社会共治”路径。

（二）如何设计“交易装置”

1.根据禀赋效应的差序化匹配交易对象

前已述及，禀赋效应的存在会抑制农地流转率的提高。其原因在于，农民对农地的劳动、时间、情感的持续性投入，农地之于农民而言是一种人格化的财产，他们会因情感、偏见等因素而高估农地的流转价值，“失去”农地所体验到的损失感会较为明显，因而农户会选择不转出土地，或者对转出价格的心理估价较高，使得农地流转市场的供需难以匹配，最终表现出抑制的效果。然而，研究者同时发现，农户对农地的禀赋效应并不是绝对的，当面对的交易对象不同时，表现出了不同的禀赋效应。与费孝通先生所说的差序格局类似，农户对于不同的交易对象存在明显的禀赋效应的差序化特征B24 ，亦即农户的禀赋效应基于人情关系而有明显变化，并依照“亲友邻居—普通农户—生产大户—龙头企业”而逐次增强。也就是说，在亲友邻居之间，农地流转的禀赋效应趋近于零，农地流转可以顺利进行;而在农户与龙头企业之间，农地流转的禀赋效应最强，农地流转的交易成本最高，流转最不容易发生。

禀赋效应的差序化特征说明了设计“交易装置”的必要性，也指明了“交易装置”设计的方向和思路。要想获得更大面积、更高程度的农地流转，需要根据禀赋效应的差异匹配农地流转的交易，促使农地流转尽量在低禀赋效应值的交易对象之间进行。因为，禀赋效应所描述的交易范围仅限于“直接交易”，间接交易是不被包含在内的，即农户在直接面对不同的交易对象时表现出程度不同的禀赋效应。那么，当农地流转在低禀赋效应主体之间发生之后，再流转时，其禀赋效应就不会那么明显，因而在整体上会提升农地流转率。事实上，这种交易模式已经在理论上得以总结和提炼，被称为“迂回交易”（roundabout transaction）或“交易装置”（transaction configuration），即一笔交易的发生能够改善另一笔交易的实现，“迂回交易”意指为了进行A交易，先进行B交易，在效果上实现通过B交易来促进A交易，交易效率会改善;而“交易装置”则包含了三重含义：（1）通过X交易来改善Y交易，即迂回交易;（2）由于Y交易的交易成本过高，可以选择X交易进行替代，即替代交易;（3）Y交易难以独立运行，通过X交易的匹配，能够改善交易效率，即匹配交易。B25

概而言之，政府对农地流转市场的干预有其合理性和必要性，除了上述所列的公共性目标——农业现代化、国家粮食安全、农民增收之外，尚有防止水污染、土壤污染、空气污染、农产品质量安全等生态环境保护目标需要政府积极作为，当然，也有農民的农地权益需要特殊保护。显然，问题的落脚点已经转为应采取何种干预方式以维护社会公共利益。

从农民权益保护的角度看，与消费者、劳动者等给予倾斜性保护的特殊主体一样，农民也是属于数量庞大但却是没有被有效组织、意见常常被忽略的重要群体，这是农地流转市场中农民权益需要特殊保护的重要理据。目前，消费者、劳动者的特殊保护已有许多制度探索，如《消费者权益保护法》（2013修正）对消费者权利的确认和宣扬，《劳动法》（2009修正）、《劳动合同法》（2012修正）对劳动者权益的倾斜性保护，后者对集体合同制度的规定正是对缺乏有效组织、意见常被忽略的大量劳动者的直接保护，如劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业性集体合同，以及区域性集体合同。在商品房销售过程中，由市场监管部门监制的《商品房买卖合同（预售）》也同样是基于对不特定多数的消费者的集体保护原理。

可以说，“通过合同的治理”正是基于上述考虑而提炼的一种干预措施，具有基础性地位。这种措施的干预性体现在：其一，村民委员会、乡（镇）政府等政府主体直接介入农地流转标准合同的起草、商谈和制定，该标准合同是当事人进行农地流转时的默认选择;其二，根据转入户与转出户等各方主体的利益平衡原则，在农地流转标准合同中确立交易规则和可变更条款，并嵌入关于农地用途限制、防止耕地撂荒、生态环境保护等内容的条款，后者为合同的必备条款，其内容由政府相应监管部门拟定;其三，必要时，村民委员会、乡（镇）人民政府等政府主体要以合同第三方身份积极参与合同的履行，克服当事人在合同履行阶段的信息、实力和能力不对称。

（二）通过合同的治理是一种助推措施

上述治理思路表明，与政府干预市场的传统方式不同，通过合同的治理更多地呈现出一种辅助、培育农地流转市场的姿态，既有的政策引导、直接补贴、统一组织、指标下达等方式所遵循的是激励、命令的治理逻辑，明确体现了政府之于农地流转市场的监管权力。综合来看，本文所谓的“通过合同的治理”实质上是一种助推（nudge）措施，即考虑到农地流转市场中的当事人受限于经济、经验、思维诸方面的局限，在深谙该特殊市场的非理性行为模式的前提下，基于对全社会福利有利的原则而针对性设计的一些“小花招”。B31 它并不是政府强制，也不是金钱利诱，而是通过释明、建议等方式影响人们的选择，并使其受益，因而是一种更为科学的谨慎干预措施。行为经济学家泰勒（Richard H. Thaler）称之为“自由家长主义”（libertarian paternalism）B32 ，即考虑到现实中的决策者往往是“普通人”而不是“经济人”，他们会做一些自己原本不会赞同的错误行为，且此种错误呈现出系统性和普遍性特点。因此，作为问题的解决方案，助推有着深层次的心理学依据或支撑。事实上，在“助推”名称的选择上也遵循此理，是选用“谨慎干预”“谨慎家长主义”“自由家长主义”“最优家长主义”还是“自由主义的温和专制主义”B33 会直接影响该政策措施的可接受性。

在农地流转市场中，“通过合同的治理”的助推表现在：第一，通过合同的签订使农地权益去人格化，以此降低禀赋效应进而促进更多农地流转。由于农户的禀赋效应因流转对象的不同而呈现出“差序化”特征，因此可以先在低禀赋效应的范围进行一定规模的流转，如一个村集体经济组织的农地向少数几位农户集中，再流转时的禀赋效应就不会那么显著;或者交由村集体经济组织统一流转。这个做法再往前推进，就相当于实现了农地资产化，与农地股份制类似。

第二，将农地流转标准合同设为“默认选项”，且合同内容的设计要满足社会整体利益最优。默认选项是一种推荐选项或提示性选择（prompted choice），意味着不具有强制意味，但由于“建议的力量”（the power of suggestion），默认选项能显著地优化农户的整体选择。在形式上，它能将目前以口头合同为主的局面转为以书面合同为主;在内容上，标准合同拟定的条款会被更多的当事人沿用，这表明多元主体的利益平衡更有实现的可能。此外，默认选项并不侵犯当事人的自由选择和意思自治，日常生活中其实也广泛存在着默认选项，其对效率的提高是显而易见的。在农地流转市场中，因为默认选项的设定，流转时需要在农地流转管理部门登记备案。

第三，合同内容不仅约束农地流转当事人，同时也约束政府和村集体。对于当事人而言，合同中的交易规则是确定的，面积、价款、期限等内容由当事人自行商定，这些都同时约束当事人各方;而社会公共利益保护的条款也当然约束各方当事人。与此同时，社会公共利益保护的条款也是约束政府和村集体经济组织的依据，因为这些条款直接限定了政府干预农地流转市场的范围和边界，即政府的干预权限应按照农业发展、生态环境保护与农民权益保障的内在要求进行定位，不得以其他理由侵犯或干扰当事人的契约关系。本质上，此种思路与将容积率指标写入商品房买卖（预售）合同相似，容积率不仅明确了购房者的权利范围，同时也对开发商和政府调整规划或容积率的权力构成限制。B34 以权利制约权力正是我们需要的社会治理方案之一。B35 此外，这种助推思路还有助于督促当事人履行合同，增加当事人合同权利的确定性和可预期性。

需要指出的是，上述分析并不表示仅仅有“通过合同的治理”农地流转市场便能有效、有序地运作起来，而是这种助推策略有助于克服农地流转中的禀赋效应、合同履行以及公共利益缺位的难题，同时也能在一定程度上避免村集体经济组织统一流转、政府主导强制流转等违背农户自由意志的现象，而既有研究所指出的做好确权登记工作、健全农业社会化服务体系、改进金融政策和财政补贴扶持农业生产、提高农民的非农就业能力等措施均不可替代，也应同步推进。概而言之，政府积极发挥引导和管理作用的事务很多，与在农地流转市场坚持自愿原则并不矛盾。B36