关于农村土地承包制与农业适度规模经营的几点思考

逯锋

摘 要：通过开展农村承包地确权登记颁证工作，进一步明晰了承包农户的承包权，同时，中央明确第二轮土地承包到期后再延长30年，让承包农户吃上“定心丸”，从而促进经营权流转，有利于形成多种形式的农业适度规模经营，发展现代农业。分析了如何在现有农村土地承包制下发展适度规模经营，处理承包制与适度规模经营之间的矛盾，以供参考。

关键词：农村土地承包;农业适度规模经营;有机衔接

文章编号：1004-7026（2019）17-0070-03         中国图书分类号：F321.1        文献标志码：A

近年来，山西省通过开展农村承包地确权登记颁证工作，进一步明晰了承包农户的承包权，而且中央明确第二轮土地承包到期后再延长30年，让承包农户吃上“定心丸”，从而促进经营权流转，有利于形成多种形式的农业适度规模经营，不断发展现代农业。然而在农村土地家庭联产承包与发展农业适度規模经营中还存在一些问题，需要进一步研究。

1  农村土地承包制是农业适度规模经营的基础

按照党中央国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的要求，“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度”。其中稳定完善农村土地承包关系是实现农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的基本前提，农村土地的规模经营是现代农业发展最基本的物质基础[1-2]。

以家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制实施后，经过30多年的发展，越来越多的农户已经脱离了农业生产，降低了对农地的需求，使得农业适度规模经营有了更多可以集约发展的土地。从这个层面来看，承包地确权登记颁证工作的完成，使农民吃了“定心丸”，可以放手农地经营，保留承包权，从而促进经营权流转，达到集中土地的目标[3-4]。同时，农业生产收入在农民财产性收入中的比重不断下降，例如山西省灵石县，经走访座谈了解到，该县2018年农业占全县GDP比重不超过1.5%，农业生产不再是农民增加财产性收入的首要经营活动，农民更愿意通过其他渠道获取工资性收入，降低对农业生产的依赖，为土地流转增加了可能性。而且传统的农业生产方式已经不能适应现代社会的需要，取而代之的是不断增多的新型经营主体和社会化服务主体，这在客观上已经形成了农业适度规模经营，这些都是建立在农村土地承包制基础上的。

以山西省为例，农村承包地确权登记颁证工作通过土地承包信息登记，使得农村承包地空间位置清晰、地块面积准确，农民对承包土地的占有、使用、收益权利得到依法确认，广大农民获得了长期而有保障的土地承包经营权，为农村土地承包关系继续延长30年做了有益铺垫，进一步巩固了农村土地承包经营制度。同时，在稳定完善农村土地承包关系的基础上，规范引导农村土地经营权有序流转，并加快培育新型农业经营主体。

2018年11月底，山西省土地流转面积59.33万hm2左右，土地流转面积和土地流转率都有了一定程度的增加和提高。山西省工商部门登记的农民合作社数量达103家，农业部门认定的家庭农场10 115家，省级龙头企业414家。各地土地流转、规模经营稳健有序发展，为调结构、转方式、增收入提供了有力支撑。

在2016年底，山西省115个农业县的县级农村产权流转交易市场已经全部建成，发挥了信息传递、价格发现、合同签订、规范监管等基本功能，为农户和新型农业主体产权流转交易提供了便利[5-6]。

2  承包制与农业适度规模经营的矛盾

由于农户经营土地规模过小，家庭联产承包责任制对农业劳动生产率和农产品商品率的提高有很大限制，不利于农业机械化推广，对农业的现代化转型形成掣肘。

家庭承包是指以家庭为生产单位，用传统的生产模式，分散经营，满足自给自足即可，较少参与市场环节，不能及时掌握市场信息。但是在工业化和城镇化不断推进的过程中，农村大量剩余劳动力向非农行业转移，现代农业要与集约化、专业化、组织化、社会化模式相结合，这种新型经营体系与传统小农户经营截然不同，而且按照农产品标准化生产和安全追溯体系要求，都需要有一定的规模，个户家庭生产困难较大[7]。只有发展农业适度规模经营，才能提高资源的优化配置和劳动生产率，克服小农户生产的弊端。

2.1  小农户与适度规模经营的衔接问题

目前，我国人均耕地面积只有0.47 hm2，在不改变农村土地承包体制的条件下，充分尊重农民的意愿和利益，根据农业发展的趋势和深化农村改革的要求，制定相关政策措施，优化外部条件，使小农户能够积极参与到现代农业发展中。要注重保护小农户的利益，统筹兼顾培育新型经营主体，扶持小农户，不能让小农户掉队。增强新型农业经营主体的带动能力，把对新型经营主体政策的支持力度与小农户增加数量挂钩，大力发展农业生产性服务业，将小农户引入现代农业发展的轨道。

目前的经营主要依托农民专业合作社和龙头企业，通过“龙头企业+基地+农户”“龙头企业+合作社+基地+农户”“龙头企业+合作社+农户”等运作模式，拉通产供销（生产—加工—物流—销售）全产业链，促成产业分工、协作和利益的有机联结[8]。将对市场信息掌握敏锐、丰富和准确的新型经营主体与小农户结合起来，使农户既保持自主经营的独立性，又能争取市场需求的红利。还可以将小农户与农业化服务连接起来，使产业布局、种苗、技术标准和专业化服务统一发展，把农户与农业生产经营主要环节的规模化服务结合起来，向深度发展，专精其中一个流程，与其他环节做好有效联结，发展订单农业模式，把一个产品、一个产业在一个区域内形成专业化分工和社会化大规模生产，做成品牌和支柱产业，实现小农户与农业适度规模经营的有机衔接。

2.2  土地与适度规模经营的尺度问题

农业适度规模经营离不开土地，但是土地与农业适度规模经营之间仍然存在问题，主要表现在以下几方面。

（1）土地不能实行适度规模经营。这是由于这类农村承包地位于山区或丘陵，坡度大、沙化、盐碱化严重，而且片区内碎片化严重，在客观上已经不适于农业耕作，同时不能用于畜牧产业，因此不适合农业适度规模经营。对于这类土地，农业适度规模经营应与生态环境保护结合起来，在草种和树苗的选种、种植、养护方面做好纵深服务，但是这种生态建设的经济回报比较低，因此建议将一定时期内的财政补贴与退耕还林还草政策结合起来，在最大程度上保护农户利益，弥补不能发展规模经营的缺陷[9]。

（2）传统的“土地集中型”适度规模经营受到当地农业客观资源、农民就业意愿、农民收入来源和农业技术等现实条件影响，对“规模”的界定本身比较模糊，即需要集中多少土地才适合进行农业适度规模经营。

根据许多地方实践和中央文件要求，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积的10～15倍，比较适合多数地区的生产要求。由于土地规模集中的前提是土地流转，土地流转要坚持“依法、自愿、有偿”原则，农户的惜地心理和承包的单产收入都极大影响了流转价格，农业适度规模经营的运营成本会因此受到影响[10]。同时，运营管理困难程度随着适度规模经营管理土地的范围扩大而加大，土地集中规模过大势必造成监管不周和土地资源浪费。而且如果土地流转规模过大，可能会出现土地过度集中于少数人手中。

（3）要想实现土地集中型的农业适度规模经营，结合有关要求和实践，在完成农村承包地确权登记颁证工作的基础上，根据农村土地承包现状和地块地理位置，在不违背农民意愿的前提下，鼓励承包农户通过互换并地等形式解决土地细碎化问题。在具备条件的地区，还可以进行土地连片整理，形成统一管理，即统一播种、施肥、收割和加工，农产品收益按照承包土地面积折股量化后进行分配。在户籍制度管理、社会保障、粮食补贴、农机补贴、化肥种子补贴等方面进行综合引导扶持，发挥农村产权交易市场信息枢纽作用，促进农村剩余劳动力的转移，实现长期流转，使土地尽量向种粮大户、家庭农场、农民专业合作社和龙头企业流转，实现农户放心进城、土地入股分红，扩大生产经营面积，实现土地规模经营。

2.3  城市工商资本与适度规模经营的平衡问题

2017年，全国家庭承包耕地流转总面积达到了3 414.1万hm2，其中流转入企业335.7万hm2，占比9.8%。工商资本在农村大量投入，与家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业之间形成竞争，小农户分享农业适度规模经营红利也会受到影响。①土地需求方面。比家庭农场和农民专业合作社等经营主体需求更大，对个户经营承包户的土地挤占更严重。②企业组织的农业生产能否就近吸纳当地农户及吸纳比例。由于资本的逐利性，企业可能不会吸纳当地农户，但家庭农场和农民专业合作社却可以大量吸收本地农户参与。③市场占有方面。由于工商资本雄厚，比资金量少、贷款困难的家庭农场和农民专业合作社更占优势，不利于这两类根植于農村的经营主体壮大。④工商资本本质上只会一味地寻求资本增长，而农业本身是一种多劳薄利的产业，在农业产出不能满足资本逐利的预期时，资本就可能将农业生产异化，导致农地不农用，甚至造成农业非农化后土地不可恢复的局面。这种破坏具有示范效应，一处工商资本下乡转化为非农用途，那么其他工商资本就会跟进，变成工商资本支农异化不可扭转的局面，出现“非粮化”和“非农化”，粮食安全和耕地红线也就无法保证。

因此，对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出明确规定。

3  结束语

在承包制基础上实现农业适度规模经营，要坚持农村土地集体所有，确认农村土地承包户的承包权，放活经营权，既要防止农村土地经营权流转形成土地过度集中，还要防止工商资本下乡带来的“非农化”和“非粮化”。发展农业适度规模经营，可以采取土地流转形成的土地集中规模经营、合作组织带动的规模经营、社会化服务形成的规模经营等多种形式，做到与保护小农户利益有机衔接，把土地保护、产业布局和现代农业发展结合起来。

参考文献：

[1]赵颖文，吕火明，刘宗敏.关于推进我国农业适度规模经营的几点思考[J].农业现代化研究，2017（6）：338-345.

[2]黄祖辉.在实施乡村振兴战略中发展多种形式适度规模经营[J].浙江大学学报，2017（10）：27.

[3]黄进.农业适度规模经营 须破解土地细碎化[N].南方日报，2018-5-7（9）.

[4]王宾.发展多种形式的适度规模经营  推动农业发展方式转变[J].休闲农业与美丽乡村，2015（9）：86-89.

[5]长子中.论稳定家庭承包经营与适度规模经营的关系[J].中国经贸导刊，2011（20）：35-37.

[6]史继红.论家庭联产承包责任制下的农村土地的适度规模经营[J].理论导刊，2007（8）：77-79.

[7]赵鲲.完善承包经营制度发展适度规模经营[J].黑龙江粮食，2017（1）：39-41.

[8]宋志红.土地承包到期后再延长三十年“意味着什么不意味什么”[N].法制日报，2018-1-31（11）.

[9]宗锦耀.完善承包经营制度发展适度规模经营[N].农民日报，2016-12-17（3）.

[10]张红宇.发展多种形式适度规模经营 提高农业质量效益和竞争力[N].农民日报，2018-2-5（7）.